彭*、涂辛运等与武汉市**输局交通其他行政行为二审行政判决书

审理经过

上诉人肖**等十四人诉武汉市**运输局（以下简称区交通局）交通其他行政行为一案，不服武汉**人民法院作出的（2015）鄂东西湖行初字第00011号行政判决，向本院提起上诉。本院于2015年6月8日受理后，依法组成合议庭，于同年7月24日日公开开庭进行了审理。上诉人的诉讼代表人肖**及其委托代理人陈**，被上诉人区交通局的委托代理人王**、黄**，第三人武汉**有限公司（以下简称东**公司）孙**到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

一审法院查明

原审法院经审理查明：2014年上半年，武汉市东西湖区人民政府为贯彻落实武汉市**代表大会提案，推进城市化进程及城乡一体化需要，将农村二级客运提档升级为城市公交，成立了以区交通局为主体，其他职能部门参与的区公交城乡一体化工作领导小组。区交通局在受领任务后，进行了多次研讨论证，并结合第三人东**公司获得的农村二级客运许可于2014年7月31日到期的实际情况。于2014年7月7日制定了《关于农村二级客运人员安置补偿办法》，报武汉市东西湖区人民政府批准，署名区公交城乡一体化工作领导小组，实际加盖了区交通局的公章。2014年7月28日，区交通局仍以区公交城乡一体化工作领导小组的名义对外发布通告，告知各位车主《关于农村二级客运人员安置补偿办法》的具体内容。

另查明，第三人东**公司是经区交通局所属交通运输管理所许可从事二级客运班线经营的客运企业，其许可经营的期限从2010年7月31日至2014年7月31日止。第三人东**公司与肖**等十四人均签订有《承包经营合同书》，约定线路经营权归第三人东**公司所有，线路经营使用权在合同期内归肖**等十四人所有；经营车辆由肖**等十四人各自购买，所有权归购买者所有；经营期限从合同签订之日到2014年7月31日止。2014年7月至2014年9月，区交通局所属交通运输管理所和第三人东**公司与肖**等十四人签订《东西湖区关于终止二级客运网络经营许可的补贴协议》，由区交通局所属交通运输管理所将车辆残值收购补贴和人员补贴支付给了肖**等十四人。

一审法院认为

原审法院认为：本案争议的焦点有六点：一是区交通局是否是适格主体；二是区交通局制定的《关于农村二级客运人员安置补偿办法》是否是具体行政行为；三是肖**等十四人主体是否适格；四是本案是否超过起诉期限；五是区交通局制定《关于农村二级客运人员安置补偿办法》是否合法；六是外地政府制定的补偿标准应否作为区交通局的参考依据。

对于区交通局的主体资格问题，《关于农村二级客运人员安置补偿办法》是武**西湖区人民政府主导的，以区公交城乡一体化工作领导小组的名义制作的，加盖了区交通局的公章。由于区公交城乡一体化工作领导小组是一个临时机构，是由区政府领导、相关职能部门和区交通局组成的，其主要工作均是由区交通局进行调研后报区政府批准后实施的。根据最**法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十九条、第二十条的规定，应当以对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。由于区公交城乡一体化工作领导小组是不具备独立承担法律责任的临时机构，本应由其组建的机关武**西湖区人民政府为被告。但文书上没有加盖区公交城乡一体化工作领导小组或者武**西湖区人民政府的公章，而是加盖的区交通局的公章。依据《中华人民共和国道路运输条例》第七条第二款的规定，区交通局作为武**西湖区的道路运输行政管理部门，有对行政辖区内的交通运输事项进行管理的法定职责。故区交通局是适格的被告。

被上诉人辩称

关于区交通局制定的《关于农村二级客运人员安置补偿办法》是民事行为还是行政行为的问题。区交通局制定《关于农村二级客运人员安置补偿办法》是为了公共资源配置而实施的行政管理活动。因为二级客运经营活动是需要运管部门许可才能从事的活动，许可行为是行政管理部门行政管理的手段，行政机关为了社会公共利益的需要可以撤回行政许可，让许可经营权人退出经营活动，可能给许可权人带来一定的损失，故《行政许可法》第八条第二款规定给予一定的补偿。故补偿行为属于行政行为，区交通局辩称是民事行为的理由不能成立。

关于肖**等十四人主体是否适格的问题，区交通局制定补偿办法是因第三人东**公司的客运经营许可不被延续而给予第三人东**公司适当补偿，让第三人东**公司转产或者安置职工。对补偿是否存在争议，只能由第三人东**公司享有原告的主体资格，职工与行政行为之间的利害关系被第三人东**公司所吸收，职工只能与第三人东**公司存在民事争议关系。故职工对政府与第三人之间的行政争议，是不具备原告主体资格的。但是，本案中的第三人东**公司与肖**等十四人之间，虽签订了《承包经营合同书》，但营运车辆是肖**等十四人自购，只是以第三人东**公司的名义从事客运经营活动，其实质是挂靠经营关系。对于挂靠经营，补偿的多寡，直接涉及到挂靠经营人的经济利益。另外，区交通局制定的《关于农村二级客运人员安置补偿办法》，将补偿款直接支付给客运车辆的挂靠经营人。这样，客运车辆的挂靠经营人与补偿的行政行为之间就有了法律上的利害关系，肖**等十四人就是适格的主体。

关于本案是否超过了起诉期限的问题，区交通局制作的《关于农村二级客运人员安置补偿办法》，对外公告的时间是2014年7月28日，也就是肖**等十四人知道的时间。由于公告时未告知当事人的诉权和起诉期限，按照最**法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条第一款的规定，其起诉期限从知道具体行政行为之日起最长不超过2年。故肖**等十四人的起诉未超过起诉期限。

关于区交通局制定的《关于农村二级客运人员安置补偿办法》是否合法的问题。《行政许可法》第八条第二款规定：“行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。”第五十条第一款规定：“被许可人需要延续依法取得的行政许可的有效期的，应当在该行政许可有效期届满三十日前向作出行政许可决定的行政机关提出申请。但是，法律、法规、规章另有规定的，依照其规定。”从上述法律规定看，行政机关只有撤回已经生效的行政许可才对当事人给予补偿。对超过行政许可有效期限的，是否应当给予补偿，法律没有明确规定。在审判实践中，对超过行政许可有效期限的原则上不给予补偿。但对行政许可可以延续的，还要考量法律是否对行政许可进行过修改，是否符合延续的条件，可以延续的给予补偿，不能延续的则不予补偿。本案中，区政府推行城乡一体化进程，将农村二级客运市场取缔而实行公交化经营，是社会公共利益的需要。同时也可能造成第三人东**公司转产或者关闭，造成一定的经济损失，给予适当补偿是符合立法精神的。

本院认为

关于外地政府制定的补偿标准应否作为区交通局的参考依据的问题。我国对行政补偿的标准没有制定统一的法律规范，在实践中，一般情况下是按照实际损失确定补偿的数额。本案中，如果第三人东**公司转产或者关闭，存在的直接损失是车辆残值、安置职工和清算费用。至于肖**等十四人要求补偿四年的营业利润，则于理于法无据。按照《行政许可法》第八条规定的信赖利益保护原则，因撤回生效的行政许可，对剩余许可期限内必然可得的利益给予相应的补偿。而本案中，许可期限已经届满，不存在剩余期限，也就不存在对剩余期限内的必然可得利益进行补偿的问题。肖**等十四人要求参照浙江省永康市人民政府永政办发（2010）64号《关于印发永康至金华客运班线改造实施方案的通知》以及浙江省高级人民法院（2011）浙行终字第108号《行政判决书》确定的标准给予补偿的请求，没有法律依据。综上所述，肖**等十四人的诉讼理由不能成立，其诉讼请求原审法院不予支持。依照《最**法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：驳回涂辛运、张**、肖**、肖**、彭*、李**、黄得意、周*、吴**、彭*、解志洪、郭*、袁*、潘**要求撤销被告武汉市东西湖区交通运输局作出的《关于农村二级客运人员安置补偿办法》并重新制定补偿办法增加“停运损失补偿”内容的诉讼请求。

二审裁判结果

肖**等十四人不服原审判决，向本院提起上诉称：1.原审法院认定被上诉人制定的《关于农村二级客运人员安置办法》合法属于认定事实错误，本案的行政许可机关是东西湖区交通管理所而非被上诉人。2.原审法院适用法律错误，认为上诉人的行政许可已经到期，不再适用“信赖保护原则”属适用法律错误。综上，请求二审法院撤销一审判决，改判撤销被上诉人作出的《关于农村二级客运人员安置补偿办法》，判令被上诉人重新作出相关补偿安置办法；本案的诉讼费用由被上诉人负担。

被上诉人区交通局辩称：原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，请求二审法院予以维持。

第三人东兴达公司未发表述称意见。

各方当事人向原审法院提交的证据、法律依据均已随案移送本院。二审中，各方当事人坚持原审质辩意见，原审法院对证据的认证正确，本院对原审判决采信的证据、认定的事实予以确认。

本院认为，依据《中华人民共和国道路运输条例》第七条第二款的规定：“县级以上地方人民政府交通主管部门负责组织领导本行政区域的道路运输管理工作。”区交通局作为武**西湖区的道路运输行政管理部门，有权在对辖区内的交通运输事项进行管理的过程中作出本案被诉行为。《关于农村二级客运人员安置补偿办法》是武**西湖区人民政府主导的，以区公交城乡一体化工作领导小组的名义制作的，加盖了区交通局的公章。根据最**法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十九条、第二十条的规定，应当以对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告，故被上诉人是本案适格被告。

《中华人民共和国行政许可法》第八条第二款规定：“行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。”第五十条第一款规定：“被许可人需要延续依法取得的行政许可的有效期的，应当在该行政许可有效期届满三十日前向作出行政许可决定的行政机关提出申请。但是，法律、法规、规章另有规定的，依照其规定。”上述法规对超过行政许可有效期限的是否应当给予补偿没有明确规定。本案中，东西湖区人民政府为推行城乡一体化进程，将农村二级客运市场取缔而实行公交化经营，是社会公共利益的需要。考虑到对涉案当事人可能造成一定的经济损失，被上诉人经过研究讨论决定给予适当补偿并无不当。

综上，上诉人的上诉理由均不成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

本案二审案件受理费人民币50元，由上诉人涂辛运、张**、肖**、肖**、彭*、李**、黄得意、周*、吴**、彭*、解志洪、郭*、袁*、潘**共同负担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一五年九月七日