吴**、黄**等与武汉市人民政府一审行政判决书

审理经过

原告吴**、黄**、王**诉被告武汉市人民政府（以下简称市政府）土地行政批复一案，向武汉**民法院提起行政诉讼，武汉**民法院受理后以（2014）鄂**行初字第00050号行政裁定书将案件指定本院管辖。本院于2014年8月19日受理后，依法向被告市政府送达了起诉状副本、应诉通知书等相关诉讼文书，并组成由审判员张*担任审判长，与代理审判员杨*、人民陪审员李*参加的合议庭，于2014年10月23日公开开庭审理了本案。原告吴**的委托代理人吴*、原告王**及三原告的委托代理人殷玉航，被告市政府的委托代理人唐*、席*到庭参加诉讼。诉讼中，经征求各方当事人的意见，均表示愿意协调，本院启动协调和解程序，因意见不一，协调无果。本案经合议庭评议，现已审理终结。

2010年12月2日，被告市政府向武汉市国土资源和规划局（以下简称市国土规划局）作出《市人民政府关于唐家墩村等城中村改造项目使用国有建设用地的批复》（武**（2010）22号）（以下简称《批复》）。

被告市政府向本院提交了其作出被诉具体行政行为的证据：1、《中**市委、武汉市人民政府关于积极推进“城中村”综合改造工作的意见》（武*（2004）13号），用以证明武汉市江汉区唐家墩村（以下简称唐家墩村）被纳入”城中村”改造范围；2、江汉区唐**民委员会（以下简称唐家墩村村委会）《土地交易申请》，用以证明唐家墩村主动申请对村土地进行挂牌交易，并得到市、区”城中村”改造领导小组办公室的同意；3、《市人民政府关于2010年度全市土地储备和土地供应计划的批复》（武**（2010）9号），用以证明唐家墩村“城中村”改造项目用地在2010年度土地供应计划内；4、《关于报批唐家墩村等项目使用国有建设用地的请示》（武**用地（2010）11号），用以证明唐家墩村供地项目经国土规划管理部门拟定供地方案后上报市政府进行审批；5、《批复》（武**（2010）22号），用以证明被告市政府作出供地批复的具体行政行为具有合法性；6、吴**、黄**、王**的居民身份证（复印件），用以证明三原告并非唐家墩村村民，不具备提起诉讼的主体资格；7、武汉市**有限公司（以下简称唐家**公司）出具的《情况说明》，用以证明三原告非唐家墩村村民，其起诉不符合法律规定。

被告市政府提交的法律依据有：《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》。

原告诉称

原告吴**等三人诉称，其三人系唐**村的居民，2011年6月，三原告收到由唐**村委会及唐**业公司提供的《武汉市江汉区唐**街唐**村城中村改造拆迁补偿安置手册》，声称因“城中村”改造项目，要对原告吴**等三人的房产予以拆迁，同时，所谓的“唐**拆迁办公室”进驻唐**村开始了暴力拆迁之旅。因原告吴**等三人未见到任何关于拆迁的文件，对拆迁的合法性存在质疑且对于补偿额度无法接受，故一直未与拆迁人达成安置补偿协议。为了解拆迁中的有关事宜，原告吴**等三人向市国土规划局提出了信息公开申请，要求公开唐**村“城中村”改造项目的国有土地使用权批准文件。2013年4月23日，市国土规划局向原告吴**等三人作出了信息公开答复书，原告吴**等三人至此得知被告市政府作出了《批复》。因对被告市政府作出的批复行为不服，原告吴**等三人向湖北省人民政府（以下简称省政府）申请行政复议，省政府于2013年7月22日作出《行政复议决定书》（鄂*复决（2013）58号），维持了被告市政府作出的具体行政行为。原告吴**等三人认为，被告市政府将原告吴**等三人具有合法使用权的集体土地作为国有建设用地进行审批，超越职权范围；被告市政府将集体土地作为国有建设用地进行审批，应当按照《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称《土地管理法实施条例》）第二十二条的程序进行，在缺少有关文件的情况下，被告直接将集体土地作为国有建设用地进行审批的行为程序违法。请求人民法院依法撤销被告市政府作出的《批复》（武**（2010）22号）。

原告吴**等三人为证明其主张成立向本院提交了以下证据：1、集体土地使用证三份（吴**、黄**、王**），用以证明原告吴**等三人享有被告市政府所作《批复》中包含的土地使用权，与被告市政府作出的《批复》行为具有法律上的利害关系，具备诉讼主体资格；2、《武汉市国土资源和规划局信息公开答复书》（王**、吴*）（2013年4月20日）、《武汉市国土资源和规划局信息公开答复书》（黄**）（2013年4月23日），用以证明原告吴**等三人通过政府信息公开的方式得知被告市政府作出《批复》的时间，在法定起诉期间内提起诉讼；3、《批复》（武**（2010）22号），用以证明被告市政府作出了涉案的具体行政行为；4、《行政复议决定书》（鄂*复决（2013）58号），用以证明原告吴**等三人在得知被告市政府作出涉案具体行政行为后采取法律手段维权的事实；5、《省国土资源厅关于吴**、黄**、王**同志政府信息公开申请的复函》（2013年5月7日），用以证明原告吴**等三人合法享有使用权的集体土地于2011年9月27日才被省政府批准征收为国有用地，被告市政府作出《批复》的时间在此之前，故被告市政府在有关集体土地尚未被征收为国有土地的情况下，将其作为国有土地作出审批的行为违法；6、市国土规划局网页截图（4页），用以证明市国土规划局作出建设用地的批复应依据相应的规程，被告市政府仅仅依据《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第六条第一款的规定进行审批程序错误。

被告辩称

被告市政府辩称，1、依据《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第六条第一款的规定，被告市政府具有作出建设用地批复的权限；2、2004年9月10日，武**委、市政府下发了《中共武**委、武汉市人民政府关于积极推进“城中村”综合改造工作的意见》（武*（2004）13号），确定了包括唐家墩村在内的147个行政村和15个农村单位为“城中村”综合改造范围。2010年5月，被告市政府下达了2010年度全市土地储备和土地供应计划，同年10月25日，唐**村委会向武汉**易中心申请将村土地挂牌交易，并经市、区“城中村”改造领导小组办公室同意，同年11月，市国土规划局拟定包括唐家墩村在内的共计98宗供地项目的供地方案并报被告市政府审查批准，被告市政府在批复2010年度土地供应计划的基础上，于同年12月2日作出《批复》（武**（2010）22号），审批同意唐家墩村等“城中村”改造项目所涉开发用地及控制用地以出让和划拨方式供地，因此，被告市政府作出建设用地批复的具体行政行为符合《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》的有关规定；3、根据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第六十二条及《湖北省土地管理实施办法》第三十三条第三款的规定，农村村民经批准后，才能合法享有集体土地使用权，原告吴**等三人并非唐家墩村村民，其占用集体土地建房未向土地和规划行政主管部门办理规划和用地审批手续，其房屋系违法建设。因原告吴**等三人不享有合法集体土地使用权，故其起诉不符合法律规定。综上，请求法院驳回原告吴**等三人的诉讼请求。

经庭审质证，原告吴**等三人对被告市政府提交的证据1的真实性有异议，且对其合法性、关联性及证明目的均有异议，因该文件未经相应的公示程序，即使该文件是真实的，也只能视为被告市政府的内部文件，被告市政府应当依据《土地管理法》、《土地管理法实施条例》及《建设用地审查报批管理办法》规定的条件及程序作出《批复》，而不能以内部文件作为其行政行为的合法性依据，且被告市政府未提供该文件所依据的两份规划红线图，不能证明原告吴**等三人房屋所占土地被列入“城中村”的范围，即使存在上述规划红线图，该文件也并非有关“城中村”土地性质发生变化的依据，被告市政府以集体土地已列入规划范围内为由，将其作为国有建设用地进行审批的行为违法；对证据2的真实性、合法性及关联性均有异议，只有国有土地的所有权人或使用权人才能申请进行土地交易，唐**村委会不具备土地交易申请的主体资格，且该申请并非被告市政府做出涉案《批复》的前置材料，与本案无关联性；对证据3的合法性及关联性均有异议，认为涉案《批复》针对的是建设项目用地，而非该证据所反映的土地储备用地，该证据与本案无关联性，该文件仅为“计划”，而非将“计划”内的土地经过合法征收程序转为国有用地，被告市政府以该文件作为《批复》的前置文件于法无据；对证据4的合法性及关联性有异议，该文件系使用国有建设用地的请示，附件中缺少法定的如建设项目用地预审报告、项目立项批准文件等有关文件，且被告市政府不具备该申请审批的权限，市国土规划局直接向被告市政府提出申请不具备合法性，另，该文件不是被告市政府作出《批复》的前置文件，与本案无关联性；对证据5的合法性及证明目的有异议，认为该证据只能证明被告市政府作出了涉案具体行政行为，不能证明该行为合法；对证据6的真实性无异议，但对其证明目的有异议，是否是唐家墩村的村民与是否享有土地使用权及房屋所有权并非同一概念，本案三原告是唐**村委会的成员，享有涉案土地的使用权及房屋所有权，当然具备原告主体资格；对证据7的真实性无异议，但对其合法性有异议，三原告对唐**业公司的主体身份不知情，且该证据在形式上不符合法定要求，未载明制作时间，且该证据内容与事实不符。

经庭审质证，被告市政府对原告吴**等三人提交的证据1、2、5的真实性无异议，但对其关联性有异议，认为证据1中的集体土地使用证只能由村民取得，不应由村民之外的人取得，不能证明原告吴**等三人具有诉讼主体资格；证据2中其中一份答复书系针对吴*作出的答复，三原告未提交证据证明原告吴**与吴*之间的关系，另外，该证据的内容也说明唐**“城中村”项目属于土地统征项目，不需要土地预审；证据5不能证明被告市政府作出《批复》无依据，事实上，在被告市政府作出《批复》前，国土资源部已作出《国土资源部关于武汉市等四市2010年农用地转用和土地征收方案的批复》（国土资函（2010）721号），已经同意了武汉市关于涉案土地的农用地转用及土地征收的行为；对证据3、4无异议；对证据6认为与本案无关联性，认为该网页截图是指整个土地供应的流程，并非单指供地方案审批流程。

经庭审质证，本院对原、被告提交的证据作如下确认：

1、原告吴**等三人提交的证据6与本案无关联性，本院对其不予确认；其余证据真实，来源合法，但不能证明被告市政府作出的批复行为违法。

本院查明

2、被告市政府提交的证据1、2，虽原告吴**等三人对其真实性有异议，但无其他优势证据予以佐证，本院认可该证据的真实性；证据3、4、5，因原告吴**等三人对其真实性无异议，本院对其予以确认，能证明被告市政府依法作出了《批复》；证据6、7虽真实，但无法证明原告吴**等三人起诉不符合法律规定。

经审理查明，2004年9月10日，武**委、市政府印发《中共武**委、武汉市人民政府关于积极推进“城中村”综合改造工作的意见》（武*（2004）13号），将包括唐家墩村在内的147个行政村和15个农林单位列入“城中村”综合改造范围。2010年5月24日，被告市政府作出《市人民政府关于2010年度全市土地储备和土地供应计划的批复》（武**（2010）9号），同意2010年度全市供应土地33100亩。同年11月3日，市国土规划局向被告市政府提出《关于报批唐家墩村等项目使用国有建设用地的请示》（武**用地（2010）11号），申请对江汉区唐家墩村、姑嫂树村、汉阳五里墩村共计98宗供地项目使用国有建设用地。同年12月2日，被告市政府对市国土规划局作出《批复》（武**（2010）22号），同意供应该局申报的98个项目使用国有建设用地，并要求严格按照所附《汇总表》的内容进行审核把关并依法依规办理有关土地使用手续。原告吴**等三人认为，三原告房屋所占地块于2011年9月经批准被征收为国有土地，被告市政府在集体土地尚未被征收为国有土地的情况下，于2010年12月2日作出《批复》（武**（2010）22号）的行为违法。2013年5月，原告吴**等三人向省政府申请行政复议，省政府于同年7月22日作出《行政复议决定书》（鄂*复决（2013）58号），维持了被告市政府作出的《批复》。原告吴**等三人不服，诉至法院。

另查明，2010年9月15日，国土资源部向省政府作出《国土资源部关于武汉市等4市2010年农用地转用和土地征收方案的批复》（国土资函（2010）721号），原则同意省政府呈报的武汉市等4市农用地转用和土地征收方案。

本院认为

本院认为，根据国土资源部《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》第六条的规定，被告市政府享有对市国土规划局提交的建设用地申请进行批准的权限。本案中，在**务院已批复武汉市2010年农用地转用和土地征收方案后，针对市国土规划局提交的有关建设项目使用建设用地的请示，被告市政府经审查后作出《关于唐家墩村等城中村改造项目使用国有建设用地的批复》，在批复中同意市国土规划局提交的有关建设项目使用国有建设用地的申请，并告知其应严格审核把关并依法依规办理有关土地使用手续。被告市政府的答复内容事实清楚，使用依据正确，程序合法，内容适当。综上，依据《最**法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：

裁判结果

驳回原告吴**、黄**、王**的诉讼请求。

案件受理费人民币50元、邮寄送达费人民币20元，合计人民币70元由原告吴**、黄**、王**负担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省**民法院。

裁判日期

二〇一四年十二月十八日