大地陶瓷公司诉当**商局工商行政处罚案二审行政判决书

审理经过

上诉**瓷公司因诉被上诉人当**商局工商行政处罚一案，不服湖北省当阳市人民法院（2014）鄂当阳行初字第00005号行政判决，向本院提起上诉。本院于2014年10月27日立案受理，并依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。

原审根据被告举证及原告、第三人提交的证据并经庭审质证，综合认定以下事实：2014年1月6日，大**公司向当阳市**理公司股东变更登记，并提交了股份转让合同、（2014）第［1］次股东会决议。股份转让合同载明：甲方：（出让人）丁**，乙方（受让人）龙学鱼，甲方同意将湖北**限公司其个人拥有全部股份（出资额461.60万元），以461.60万元人民币转让给乙方，乙方同意接受。（2014）第［1］次股东会决议载明：“时间：2014年1月6日，参会股东人员：方*、丁**、龙学鱼。经股东会一致同意，形成决议如下：1、同意丁**将其个人在湖北**限公司的全部股权461.60万元，占注册资本的42.43%，转让给新股东龙学鱼。丁**原股东身份随之解除”。2014年1月10日，当**商局核准并办理了大**公司股东变更登记，变更登记后大**公司股东为方*（出资比例57.57%）、龙学鱼（出资比例42.43%）。丁**认为大**公司提交的股份转让合同和股东会决议内容不实，上述材料中“丁**”签名系伪造，遂于2014年3月21日向当**商局提出申请，请求撤销2014年1月10日核准的大**公司股东变更登记，对公司及法定代表人处以50万元罚款并吊销营业执照。当**商局查证，大**公司于2014年1月6日向当**商局申请变更登记时，提交的股份转让合同和股东会决议中“丁**”的签名均系伪造，非丁**本人签署。上述材料所反映的内容非原股东丁**真实意思表示。当**商局认为大**公司的行为已构成提交虚假材料隐瞒重要事实取得公司变更登记的违法行为，于2014年5月5日作出《责令改正通知书》，责令大**公司自收到通知书之日起七日内改正上述违法行为。大**公司不服，向当阳市人民政府申请行政复议，当阳市人民政府于2014年6月19日受理该行政复议申请。期间，当**商局于2014年5月23日向大**公司送达了《行政处罚听证告知书》，告知拟作出的行政处罚决定、事实、理由、法律依据及相关权利。2014年6月6日，当**商局根据大**公司的要求召开了听证会，听取了大**公司的陈述和申辩。2014年6月16日，当**商局作出当工商处字（2014）221号行政处罚决定，认为大**公司提交虚假材料隐瞒重要事实取得公司变更登记的行为违法，依照《中华人民共和国公司法》第一百九十八条、《中华人民共和国公司登记管理条例》第六十五条之规定，决定罚款5万元，撤销2014年1月10日核准的大**公司变更股东登记。该处罚决定书于2014年6月20日送达。大**公司不服，向原审法院提起行政诉讼，请求撤销当**商局作出的行政处罚决定。

同时查明，2014年1月6日，大地陶瓷公司未召开股东会议，丁**亦未在（2014）第［1］次股东会决议上亲笔签名。

一审法院认为

原审根据认定的事实认为：一、关于行政处罚机关的主体资格问题。根据《中华人民共和国公司登记管理条例》第八条的规定，当**商局有权对辖区内提交虚假材料进行变更登记的公司进行行政处罚。因此，当**商局是适格的行政执法主体。二、关于行政处罚事实认定的问题。2014年1月6日大地陶瓷公司向当**商局申请变更登记时，提交了召开时间为2014年1月6日的股东会决议，但根据本案审理查明的事实，大地陶瓷公司在2014年1月6日并未召开股东会议，股东丁**也未出席，（2014）第［1］次股东会决议上“丁**”签名并非其本人亲自签名，因此可以认定大地陶瓷公司向当**商局提交的2014年1月6日的股东会决议属虚假材料，当**商局作出的处罚决定认定事实清楚。三、关于行政处罚程序合法性的问题。当**商局在作出行政处罚前，向大地陶瓷公司告知了拟作出的行政处罚决定、认定的事实、处罚的理由和法律依据及相关权利，并根据大地陶瓷公司的申请组织了听证，听取了其陈述和申辩，故作出该行政处罚决定的程序合法。关于大地陶瓷公司称当**商局在《责令改正通知书》复议期间作出行政处罚决定程序违法的主张，原审法院认为，根据《中华人民共和国公司法》第一百九十八条、《中华人民共和国公司登记管理条例》第六十五条的规定，责令改正并不是行政机关作出罚款、撤销公司登记处罚决定的前置条件，故对大地陶瓷公司该主张，法院不予采纳。关于大地陶瓷公司称当**商局处罚时，内部审批程序违法、属先定后审的主张，根据本案查明的事实，当**商局召开了案审会会议，并按照案审会会议决定制作《行政处罚决定审批表》，行政处罚决定依据案审会会议决定作出，办案程序合法，故对大地陶瓷公司的上述主张法院不予采纳。四、关于行政处罚法律适用的问题。《中华人民共和国公司法》第一百九十八条规定：“违反本法规定，虚报注册资本、提交虚假材料或者采取其他欺诈手段隐瞒重要事实取得公司登记的，由公司登记机关责令改正，……对提交虚假材料或者采取其他欺诈手段隐瞒重要事实的公司，处以5万元以上50万元以下的罚款……”。《中华人民共和国公司登记管理条例》第六十五条规定：“提交虚假材料或者采取其他欺诈手段隐瞒重要事实，取得公司登记的，由公司登记机关责令改正，处以5万元以上50万元以下的罚款……”。当**商局根据其调查认定的事实，依据上述法律规定作出罚款5万元、撤销2014年1月10日核准的大地陶瓷公司变更股东登记的行政处罚决定，法律适用正确。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项之规定，判决维持当**商局作出的当工商处字（2014）221号行政处罚决定。

上诉人诉称

大地陶瓷公司不服，向本院提起上诉称：1、一审判决认定“当**商局查证，大地陶瓷公司于2014年1月6日申请变更登记时，提交的股份转让合同和股东会议决议中丁**的签名均系伪造，非丁**本人所签署。上述材料所反映的内容非原股东丁**真实意思表示”是错误的。首先，股份转让合同和股东会决议中丁**的签名不是伪造的，而是使用的丁**在公司留存的模板字迹。丁**2005年成为大地陶瓷公司股东后，公司分别于2007年11月13日、2009年5月30日、2011年10月30日、2013年9月6日、2014年1月10日进行了股东变更登记，这几次变更登记中，股份转让合同和股东会决议中丁**的签名均是使用的其在公司留下的模板字迹。丁**对前四次的变更登记予以认可，被上诉人对此也是认可的。特别是2013年9月6日上诉人到被上诉人处进行变更登记时，提交了丁**的亲笔签名，但因该签名与原在工商部门签名不一致，上诉人用丁**预留签名模板才完成了工商变更登记。其次，2014年1月10日核准的变更登记丁**是知晓和认可的，是其真实意思表示，只是事后反悔而已。⑴具体办事人员徐磊的书面说明证明，2014年1月10日变更登记前后，均告知了丁**及其股权代理人丁**，二人均没有任何异议。⑵上诉人在一审提交的证据5证明，2013年9月5日，方*与丁**签订《投资股份抵偿债务协议》，丁**在场并认可该协议，为了履行该协议，丁**当场在股东会议决议、股权转让协议上签名，将其30%的股权转让给方*，上诉人于次日到被上诉人处办理了30%的股权变更登记手续，丁**对此完全认可。⑶根据《投资股份抵偿债务协议》的约定，如果在2013年10月5日前丁**及其代理人丁**仍不能按时偿还债务，则将剩余42.43%的股份进行转让抵债，上诉人2014年1月6日申请股东变更登记是履行《投资股份抵偿债务协议》的行为，不构成隐瞒事实。⑷2014年4月28日方*与丁**签订的《协议》证明，丁**对2014年1月10日核准的股东变更登记是认可的。

2、一审法院认定被上诉人行政处罚程序合法是错误的。⑴丁**在2014年进行投诉时，只对2014年1月10日的股东变更登记提出异议，但被上诉人2014年5月6日作出的《责令改正通知书》认定2013年9月6日和2014年1月10日变更登记均违法，要求上诉人改正，最后进行行政处罚时也只是对2014年1月10日的变更登记行为进行了处罚，本身就是自相矛盾。⑵被上诉人2014年5月6日作出的《责令改正通知书》，告知当事人在60日内有权申请行政复议或提起诉讼，上诉人也在60日内向当阳市人民政府提起复议申请，该通知书还属于未发生法律效力的文书，但被上诉人却作为行政处罚的证据，显然违法。⑶根据《工商行政机关行政处罚程序规定》第45条、47条、50条、52条的规定，工商行政机关在案件调查终结后的程序是，法制机构核审、机关负责人审批、告知当事人，但本案行政处罚却是先作出决定，再进行案件审核和处罚审批，严重违反了前述程序规定。

3、无论是在行政处理程序中还是在一审诉讼过程中，被上诉人都是完全站在原审第三人丁**的立场，变成了丁**的代言人，丧失了行政机关公平公正的立场。

4、一审法院没有客观公正地审查与本案有关的全部证据，作出了错误的判决。上诉人在一审提交的证据4至证据9，证明两次变更登记行为都是履行《投资股份抵偿债务协议》的民事行为，是真实合法有效的，不存在欺诈、胁迫的情形，与本案审查是否为当事人真实意思表示等事实具有关联性，但一审判决仅以一句“原告大地陶瓷公司提交的证据4至证据9与本案行政诉讼无关联性，本院不予置评”而没有采信。

综上，恳请二审法院撤销一审判决，改判撤销被上诉人作出的行政处罚决定，由被上诉人承担本案全部诉讼费用。

被上诉人辩称

被上诉人当**商局辩称：1、一审法院认定的上诉人提交虚假材料隐瞒重要事实取得变更登记的事实清楚，定性准确。国家工商行政管理总局工商企字（2009）83号《关于印发﹤内资企业登记提交材料规范﹥和﹤内资企业登记文书规范﹥的通知》明确规定，有限公司股东变更登记提交材料时，“以上涉及股东签署的，自然人股东由本人签署；自然人以外的股东加盖公章。”经查，上诉人于2014年1月6日在办理股东变更登记中向被上诉人提交的股东会决议和股份转让合同中的股东“丁**”的签字均系其本人原来签字的模板复印件，不是本人签字，这两份材料属虚假材料。被上诉人据此认定上诉人的行为属于提交虚假材料隐瞒重要事实取得变更登记的行为，一审法院对该认定予以认可是正确的。2、一审法院认定上诉人的行为构成提交虚假材料隐瞒重要事实取得变更登记，其证据是确凿的。被上诉人既向原审第三人丁**调取了证言，又向上诉人的法定代表人和代理人调取了证言，也调取了登记材料中的有关文件复印件等物证，上诉人所称“仅凭第三人的一面之词作出处理”的说法是错误的。3、被上诉人对上诉人作出的行政处罚程序是合法的。⑴被上诉人于2014年5月5日作出《责令改正通知书》，要求上诉人改正违法行为，是被上诉人在案件调查期间作出的一项行政命令，该行为是可以单独诉讼和复议的，并非本次行政处罚的必经或必备程序，且国家法律明确规定，即使在复议或诉讼中，具体行政行为并不停止执行，其复议或诉讼的后果也不影响本处罚决定的作出。被上诉人把该通知书作为证据，是用来证明存在被上诉人要求上诉人改正而上诉人未在限期内改正违法行为的事实，被上诉人也没有因为上诉人在限期内没有改正违法行为而加重处罚。⑵被上诉人2014年5月16日对本案调查终结，经办案机构内部讨论后，提交被上诉人机关内部核审，并经被上诉人负责人同意后向上诉人下发了《行政处罚听证告知书》。2014年6月6日被上诉人依法举行听证会，6月13日召开案审会，同日，根据案审会决定，被上诉人的法定代表人作为案审会主持人签署了处罚意见。6月16日被上诉人按规定履行内部程序填写《行政处罚决定审批表》，根据案审会和局长意见，将对上诉人的处罚额度由最初的罚款10万元变更为5万元。同日，被上诉人对上诉人作出行政处罚决定，并于2014年6月20日送达给上诉人。被上诉人以上办案流程符合《中华人民共和国行政处罚法》和《工商行政管理机关行政处罚程序规定》等规定。4、被上诉人对上诉人作出的处罚决定适用法律法规正确，处罚适当。本案证据证明，上诉人提交虚假材料隐瞒重要事实取得变更登记的事实成立，被上诉人据此根据《中华人民共和国公司法》第一百九十八条和《中华人民共和国公司登记管理条例》第六十五条的规定，对上诉人作出罚款5万元、撤销对当事人2014年1月10日核准的变更股东登记的行政处罚决定，其适用法律法规正确，处罚适当。5、本案的核心是上诉人提交虚假材料取得公司股东变更登记，被上诉人作出行政许可时只需对上诉人提交的国家规定范围内的登记材料进行审查即可，至于上诉人提交的《投资股份抵偿债务协议》是上诉人与丁**之间的债务纠纷协议，非被上诉人作出行政许可所需材料。6、上诉人称“2013年9月6日上诉人到被上诉人处进行变更登记时，提交了丁**的亲笔签名，但被上诉人的工作人员以签名与原在工商部门签名不一致拒绝了，上诉人用丁**预留签名模板才完成了工商变更登记”，经被上诉人查证该事实并不存在。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。

原审第三人丁**述称：被上诉人作出的处罚决定认定事实清楚，证据充分，一审法院判决维持被上诉人作出的处罚决定并无不当，上诉人的上诉理由不能成立。请求二审法院驳回上诉，维持原判。

原判所载明的证据材料均已随案移送本院。本院根据本案证据所认定的案件基本事实与原判无异。

本院认为

本院认为，本案被诉的具体行政行为是被上诉人2014年6月16日对上诉人作出的当工商处字（2014）221号行政处罚决定，该处罚决定以上诉人2014年1月6日提交的股东变更登记材料中，股东会决议、股份转让合同上“丁**”签名均系伪造，材料所反映的内容非丁**真实意思表示，上诉人的行为构成提交虚假材料隐瞒重要事实取得登记为由，对上诉人作出行政处罚。当事人各方对本案的争议焦点是被上诉人作出的处罚决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。

关于认定事实是否清楚。被上诉人提交的证据可以证明以下事实：1、上诉人2014年1月6日提交的股东变更登记资料中，股东会决议、丁**与龙学鱼签订的股份转让合同上“丁**”签名并非其本人亲笔签名。对该事实上诉人并不否认，并承认“丁**”的签名是丁**原来签名后留存在公司的模板复印件。2、2014年1月6日上诉人公司并未召开股东会，原审第三人丁**也并未到上诉人公司，股东变更登记的材料均系该公司董事长助理徐*准备。虽徐*在2014年3月24日提交给被上诉人的情况说明中强调，变更登记前后，公司董事长方*及弟弟方*均电话通知了丁**及其股权代理人丁**，但对该事实上诉人并未提交证据予以证明。3、丁**向被上诉人提交的要求撤销2014年1月10日对上诉人办理的股东变更登记申请，以及被上诉人对丁**的询问（调查）笔录证明，2014年1月6日，丁**并未到上诉人公司，丁**并不认识龙学鱼，其对与龙学鱼签订股份转让合同一事并不知晓，合同上的签名以及股东会决议上的签名不是其本人所签，股东变更不是其本人真实意思表示。据此，被上诉人认定上诉人的行为构成提交虚假材料隐瞒重要事实取得登记，其认定事实清楚，证据充分。

上诉人认为其提交的变更登记资料中“丁**”签名虽非其本人到现场所签，但却是丁**真实意思表示，其主要证据有：2013年9月5日丁**的股权代理人丁**与公司董事长方*签订的《投资股份抵偿债务协议》、2014年4月28日丁**与方*签订的《协议》以及2014年5月20日丁**向被上诉人提交的撤回投诉的申请。上述证据用以证明，丁**在2014年4月28日已认可2013年9月5日的协议内容，并同意将其在公司的股份转让给龙学鱼，如果2014年5月20日丁**与方*不能完成上诉人公司的财务核对及清算，丁**需在2014年5月20日撤回在工商、公安、银行等部门的投诉。上诉人因此主张2014年1月10日核准的股东变更登记得到了丁**认可，股份转让是丁**真实的意思表示。对于上诉人的主张，本院认为，1、2013年9月5日的《投资股份抵偿债务协议》虽有丁**和丁**“届时未履行上述协议，则甲方（方*）可以单方执行股权变更及投资股份进行债务抵偿，无须另行召开大地陶瓷股东会议”的约定，但该协议末尾处，丁**增加了一条“最终以公司财物清算确定”。直至本案二审阶段，上诉人未能提交证据证明上诉人公司与丁**完成了财物清算。2、2014年4月28日丁**与方*签订的《协议》以及2014年5月20日丁**向被上诉人提交的撤回投诉的申请，关于这两份材料是否是丁**真实意思表示，丁**在2014年6月6日提交给被上诉人的情况说明中已予以了否认，在本案诉讼中，丁**又提交了其2014年4月28日向当阳市公安局报案的材料、当阳市公安局坝陵派出所当天对丁**及其朋友胡**的询问笔录、以及当阳市公安局对当天殴打胡**的违法行为人作出的行政处罚决定书等证据，进一步证明前述材料虽系丁**本人签字，但系受胁迫所为，并非丁**本人真实意思表示。据此，上诉人主张丁**已认可2014年1月6日的股份转让，股东变更登记是丁**真实的意思表示，其主张证据并不充分。

关于被上诉人作出处罚决定程序是否合法。本案被上诉人在收到丁**要求撤销变更登记的申请后，进行了询问调查，并调取了相关的变更登记资料，在调查终结后，向上诉人送达了行政处罚听证告知书并举行了听证会，在查明事实的基础上才作出行政处罚决定，被上诉人作出处罚决定的程序合法。被上诉人提交《责令改正通知书》只是证明上诉人接到该通知后未改正违法行为，其目的只是为了证明被上诉人的工作过程，并非证明处罚决定所认定的违法事实的成立。因此，即使被上诉人作出行政处罚时，该《责令改正通知书》尚在提起行政复议阶段，但被上诉人将该通知书作为证明工作过程的证据并无不妥；上诉人称被上诉人在被诉行政处罚决定的审批过程中存在先定后审核的问题，对此，本院认为，上诉人该主张属于行政机关内部管理问题，该内部管理问题存在的瑕疵并不导致被诉处罚决定被撤销；被上诉人在受理本案后，既对投诉人丁**进行了询问，又对上诉人的法定代表人和具体经办人进行了调查询问，在全案审查的基础上才作出被诉处罚决定，不存在上诉人所主张的偏听偏信问题。

被上诉人根据查证的事实，认定上诉人的行为构成提交虚假材料隐瞒重要事实取得登记，据此根据《中华人民共和国公司法》第一百九十八条和《中华人民共和国公司登记管理条例》第六十五条的规定，决定对上诉人罚款5万元，撤销对上诉人2014年1月10日核准的变更股东登记，其处罚决定适用法律正确，且处罚幅度在法定的处罚幅度范围内。

综上，原审法院判决维持被上诉人作出的处罚决定正确。上诉人的上诉理由不能成立，其主张本院不予支持。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原判。

本案二审诉讼费50元，由上诉人**有限公司负担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一四年十二月十八日