谭**与远安县发展和改革局不履行法定职责二审行政判决书

审理经过

上诉人谭**因诉被上诉人远安县发改局不履行行政处理法定职责一案，不服远安县人民法院（2014）鄂*安行初字第00019号行政判决，向本院提起上诉。本院于2015年3月23日立案受理，并依法组成合议庭，于2015年4月23日公开开庭审理了本案。上诉人谭**的委托代理人汤**，被上诉人远安县发改局的委托代理人李**、陈**，原审第三人人福药业公司的委托代理人龚*、黎**到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

一审法院查明

原审根据被告举证及原告、第三人提交的证据并经庭审质证认定事实如下：原告谭**与其妻汤**均为远安县**村民委员会村民，与该村签订了期限为30年的承包经营合同，承包该村大堰湾的低产田和山坡地，并依年上缴该村利润。2013年7月5日，该村对原告承包地征收，与原告妻子汤**签订征地补偿协议后，原告依协议领取了补偿款，承包合同终止。该部分土地被政府拟为当代普药集团（远安工业园口服制剂车间项目）与鸣*大道延伸段（含江河大道）市政工程建设项目用地。

2014年1月9日，原告通过邮寄方式向被告投递《依法行政申请书》，称：据2013年12月18日印发的《远安县发改局政府信息公开告知书》及附件《湖北省企业投资项目备案证》（以下简称《备案证》），原告获知被告于2013年1月17日核准了远安工业园口服制剂车间项目并办理了该项目《备案证》，同意该项目在鸣凤镇南门村建设，占地860亩。2014年1月17日，被告收到原告《依法行政申请书》，同月24日，被告以远发改函（2014）7号对原告作出复函。原告对该复函不服，向远安县人民政府申请行政复议，远安县人民政府经复议维持了被告作出的复函。原告仍不服，向原审法院提起行政诉讼，请求判决撤销被告作出的远发改函（2014）7号复函，责令被告依法依申请全面履行法定职责。

同时查明，第三人远安工业园口服制剂车间项目为地方政府招商工业项目，按远安县2008-2020年及2013-2030年城乡总体规划，其建设用地位于远安工业园（城南）拓展区，为出让方式取得。2012年10月31日，第三人填写《湖北省企业投资项目备案申请表》，2013年1月11日正式申报，第三人工作人员并在《湖北省企业投资项目备案申请信息确认书》上对其备案申请信息予以签字确认。2013年1月17日被告为第三人办理了《备案证》（登记备案项目编码：2013052527200001）。

一审法院认为

原审法院根据认定的事实认为：被告作为县级人民政府投资主管部门，负有对企业投资项目进行合规性审查职责。《**务院关于投资体制改革的决定》规定，实行备案制企业按照属地原则填写企业投资项目备案申请表。第三人依此规定规定向被告提出备案申请，被告依照《湖北省企业投资项目备案暂行办法》有关规定受理、审查第三人投资备案项目内容是否符合企业投资备案项目规定，并核发《备案证》，且依法进行了信息公开，被告为第三人办证的行政行为合法。依照《湖北省企业投资项目备案暂行办法》第十一条第一款第（二）项规定，建设地点发生变化，应由已备案的项目单位到原项目备案机关重新办理备案手续。本案第三人申请备案的投资项目在远安工业园（城南）拓展区范围，涉及南门村、双利村、双泉村三个行政村，建设地点并未发生变化，第三人因此未申请重新办证。且第三人没有采取欺骗虚报等方式进行备案，被告依法不能主动行使撤销权；由于投资项目备案证是行政登记行为，若第三人所备案的项目出现了重大变更，在没有影响到他人利益的情况下，被告可责令第三人重新办理备案手续，因原告未提供有效证据证明第三人的投资项目没有占用申报的建设地点，被告企业投资项目备案审查登记行为与原告亦无行政法律关系。据此，原告所提请求法院不能支持。根据《最**法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第（一）、（二）项、《最**法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（一）项之规定，判决驳回原告谭**的诉讼请求。

上诉人诉称

谭**不服，向本院提起上诉称：1、一审法院认定事实不清。⑴根据《最**法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十一条的规定，作出原具体行政行为的行政机关在复议程序中未向复议机关提交的证据，不能作为人民法院认定原具体行政行为合法的依据。行政复议期间，被上诉人提供的证据仅有《湖北省企业投资项目备案申请表》、《备案证》、上诉人提交的《依法行政申请书》、被上诉人作出的复函，被上诉人在诉讼中提交的上述4项证据以外的证据，上诉人未予质证。⑵一审判决认定，2013年7月5日，双利村对上诉人承包地征收，与汤**签订征地补偿协议后，承包合同终止，属严重认定事实不清。其一，上诉人承包地仅由鸣凤镇政府于2013年5月16日和24日，与上诉人确认了土地面积，地上附着物种类、数量等均未予以确认即遭遇强拆、毁坏。其二，土地征收属于国家强制行政行为，双利村显然无权对上诉人承包地征收。其三，上述协议符合《中华人民共和国合同法》第五十二条第一款规定的情形，存在未批先占、少批多占的情况，依法应属无效。其四，上诉人承包地上的房屋、地上附着物等合法财产均未予以征收，已征收的土地也属于违法征收，因此，上诉人申请被上诉人履行法定职责，实际上也是申请其保护自身合法财产不受侵犯。⑶一审判决认定，建设地点发生变化，应由已备案的项目单位重新办理备案手续。但《湖北省企业投资项目备案暂行办法》第十二条规定：发展改革部门对备案项目承担监督责任，对违反国家有关政策法规和不具备备案条件的项目，可以不予办理备案手续。对项目单位（项目法人）采取欺骗、虚报等方式进行的备案，撤销项目备案证。《国家**委员会关于实行企业投资项目备案制指导意见的通知》（发改投资（2004）第2656号）第五条同时规定：对于未予备案擅自开工建设以及不按备案内容进行建设的项目，一经发现，应责令其停止建设，并依法追究有关单位和责任人的责任。依据上述规定，即便被上诉人对原审第三人擅自改变建设地点等不知情，但上诉人申请后，被上诉人仍拒绝履行职责，应属于不依法履行法定职责。⑷原审第三人称本案建设地点没有发生变化，仍在远安工业园（城南）拓展区范围内，其主张与事实不符。其一，远安县住建局《远安医药园项目用地红线图批前公示》、《远安工业园口服制剂车间项目用地规划批后公示》及该项目《工程规划批后公示》显示，该项目建设均在双利村、双泉村范围。其二，上诉人的承包地位于双利村，如果原审第三人是按照所申报的建设地点进行建设，则不可能占用到上诉人的承包地。即便上诉人提供的证据不成立，也应当由被上诉人提供有效证据证明原审第三人投资项目占用的是所申报的建设地点，但被上诉人和原审第三人提供的证据均无法证明这一点。一审判决认为“原告未提供有效证据证明第三人的投资项目没有占用申报的建设地点”，该认定不符合《最**法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六条的规定。其三，原审第三人称其投资项目在远安工业园（城南）拓展区范围，涉及南门村、双利村、双泉村三个行政村，这说明原审第三人未按照备案内容进行建设，其行为符合国**改委发改投资（2004）第2656号文第五条所规定的情形，被上诉人应责令停止建设，并依法追究有关单位和责任人的责任。⑸一审判决认定被上诉人企业投资项目备案审查登记行为与上诉人没有行政法律关系，该观点不能成立。首先，被上诉人作出的涉案立项审批行为属于典型的具体行政行为。其次，被上诉人颁发的《备案证》，是规划、国土等部门办理规划选址、用地审批等手续的前置行为，是直接导致上诉人“房屋、地上附着物被强征、毁坏”和土地被非法征收的必要条件之一。《备案证》虽然不是针对上诉人发放，但上诉人作为相关人，显然具有诉讼主体资格。第三，《备案证》早在2013年1月即由被上诉人发放给原审第三人，而上诉人2013年7月是在毫不知情的情况下与双利村委会签订的无效的征地补偿协议，因此是否签订协议与《备案证》是否合法并无关联性，该协议也不能作为定案依据。⑹原审第三人在一审法庭调查中提到项目目前占用土地1000多亩，这与《备案证》中载明的“园区占地860亩”不符。2、一审法院适用法律不当。其一，本案并不是申请政府信息公开案件，而是申请被上诉人履行行政处理法定职责，《最**法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第（一）、（二）项的规定，并不适用于本案。其二，《最**法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（一）项规定：原告起诉被告不作为理由不成立的，人民法院应当判决驳回原告诉讼请求。本案被上诉人未履行法定职责事实清楚，证据确凿，不存在上诉人起诉被上诉人不作为理由不成立。综上，被上诉人发放的《备案证》，不仅建设地点发生了变化，建设规模也与备案不符，根据**务院、国**改委、湖**改委的规定，依法应予撤销并责令停止施工，被上诉人依法应当全面履行法定职责。一审法院判决驳回上诉人的诉讼请求属于认定事实不清，适用法律错误，请求二审法院撤销一审判决，改判支持上诉人原审诉讼请求，并判决由被上诉人承担本案一审、二审全部诉讼费用。

被上诉人辩称

被上诉人远安县发改局辩称：1、项目备案是指政府投资主管部门对企业投资项目进行的一项合规性审查，发展改革部门虽负责审查工作，但实行备案制的企业，投资项目的备案及变更证件办理均应由项目单位向发展改革部门提出申请，发展改革部门无权也不能主动撤销或变更备案登记，更不能去干涉其他政府部门的行政审批行为。2、根据《湖北省企业投资项目备案暂行办法》、《国**公厅关于加强和规范新开工项目管理的通知》（国办发（2007）64号）的规定，实行备案制的企业投资项目，其备案证办理在前，国土、规划等部门办理用地及建设规划手续在后，若项目建设地点等内容发生重大变化的，应由项目单位主动到原项目备案机关提交《备案证》变更申请，原备案机关按照相关程序依法撤销原《备案证》并重新办理新的《备案证》。本案涉及的备案项目建设地点即使发生变化，但项目单位未向被上诉人主动申请《备案证》变更，在此情况下，法律没有赋予被上诉人主动撤销或变更《备案证》的权利。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉理由不能成立，请求二审法院驳回上诉，维持原判。

原审第三人人福药业公司述称：被上诉人是依据原审第三人的申请颁发《备案证》，上诉人并非颁证行为的相对人。上诉人若要提起本案诉讼，必须举证证明被上诉人的颁证行为与其有利害关系，但上诉人并未举出相关证据，因此，上诉人并不具备本案原告诉讼主体资格。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。

原判所载明的证据材料均已随案移送本院，本院根据本案有效证据所认定的案件基本事实与原判无异。同时查明：2014年1月17日，被上诉人收到上诉人邮寄的《依法行政申请书》，该申请书的主要内容为：被上诉人2013年1月17日为原审第三人核发了《备案证》，该《备案证》载明原审第三人投资建设的远安工业园口服制剂车间项目建设地点为远安县鸣凤镇南门村，建设规模为占地860亩。而实际情况是，该项目在上诉人承包地所在的双利村开工建设，并非南门村，且《备案证》载明的项目占地面积远大于湖北省国土资源厅审核批准的建设用地面积。上诉人据此认为，被上诉人为原审第三人核发的《备案证》违反了《湖北省企业投资项目备案暂行办法》和《土地管理法》的相关规定，特申请被上诉人依法撤销其为原审第三人核发的远安工业园口服制剂车间项目《备案证》，会同有关部门查处并责令停止施工建设，依法将处理结果书面告知上诉人。被上诉人针对上诉人的申请，于2014年1月24日作出远发改函（2014）7号复函，该复函认为，“项目备案是指政府投资主管部门对企业投资项目进行的一项合规性审查”，“我局依据《湖北省企业投资项目备案暂行办法》的规定和企业提交的备案申请及相关资料办理的《远安工业园口服制剂车间项目备案证》不存在‘不合法’问题。”

本院认为

本院认为，本案当事人二审争议的焦点问题是：1、上诉人是否具备本案原告主体资格。2、被上诉人2014年1月24日作出的复函是否合法。

关于上诉人是否具备本案原告主体资格。原审第三人主张上诉人并非被上诉人颁发《备案证》行为的相对人，其要提起本案诉讼必须举证证明与被上诉人的颁证行为有利害关系。上诉人则认为其虽然不是被上诉人颁发《备案证》行为的相对人，但被上诉人颁发的《备案证》是规划、国土等部门办理规划选址、用地审批等手续的前置行为，是直接导致上诉人“房屋、地上附着物被强征、毁坏”和土地被非法征收的必要条件之一，其作为相关人，显然具有诉讼主体资格。对此，本院认为，上诉人之妻汤**与双利村委会签订了征地补偿协议并领取了补偿款是客观事实，上诉人对被上诉人的备案登记行为有异议，应该提交相应证据证明其与该备案登记行为有利害关系。上诉人主张其妻与村委会签订的征地补偿协议无效，该主张应另行起诉予以确认。

关于被上诉人2014年1月24日作出的复函是否合法。《湖北省企业投资项目备案暂行办法》第六条规定：企业投资项目的项目单位提出备案申请后，发展改革部门对备案项目的下列内容进行审查：（一）是否符合法律、法规及其他有关规定；（二）是否符合国家产业政策、投资政策的规定；（三）是否符合行业准入标准；（四）是否属于政府核准或审批而不应进行备案的项目。对资料齐全、符合各项规定的项目予以备案，并向申请单位发放《备案证》。第九条规定：对发展改革部门予以备案的项目，国土、环保、建设、海关等相关部门依法独立进行审查和办理相关手续，对投资主管部门不予备案的项目以及应备案而未备案的项目，不应办理相关手续。由此可见，企业投资项目的建设地点和规模并非发展改革部门进行备案审查的主要内容，且企业投资项目备案审查在前，国土、环保、城建等部门依法独立进行审查和办理相关手续在后，发展改革部门对企业投资项目的建设地点及规模并没有决定权。本案被上诉人为原审第三人颁发的《备案证》载明，远安工业园口服制剂车间项目的建设地点为：远安县鸣凤镇南门村，建设规模为：园区占地860亩，该内容是远安工业园口服制剂车间项目计划建设的地点和规模，其主要依据来源是原审第三人填写的《湖北省企业投资项目备案申请表》，前述内容与该申请表填写内容一致。

《湖北省企业投资项目备案暂行办法》第十二条规定：发展改革部门对备案项目承担监督责任，对违反国家有关政策法规和不具备备案条件的项目，可以不予办理备案手续。对项目单位（项目法人）采取欺骗、虚报等方式进行备案的，撤销项目《备案证》。据此，发展改革部门履行监督职责，主动撤销《备案证》的前提条件是，项目单位采取了欺骗、虚报等方式进行备案。根据湖北省国土资源厅鄂土资函（2012）4706及4709号批准建设用地的函，远安县人民政府2012年报批的第51、第55批次建设用地，其地点为远安县鸣凤镇双泉村、双利村和南门村，原审第三人备案建设的远安工业园口服制剂车间项目作为使用上述批次建设用地的项目之一，其用地并未超出省国土资源厅批准的建设用地范围。在此情况下，原审第三人申请备案登记的行为是否构成欺骗、虚报，证据尚不充分。上诉人据此请求被上诉人撤销《备案证》并责令停止施工建设依据不足，被上诉人复函认为其为原审第三人办理的《备案证》不存在“不合法”并无不当，其未根据上诉人申请撤销《备案证》并责令停止施工建设，不构成不履行法定职责。

综上，上诉人的上诉理由不能成立，其请求本院不予支持。原审法院适用《最**法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第（一）、（二）项的规定虽有不妥，但其适用《最**法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（一）项的规定判决驳回上诉人的诉讼请求并无不当。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原判。

本案二审诉讼费50元，由上诉人谭**负担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一五年五月四日