上诉**土资源局与被上诉人祁东县归阳镇苏家村上一、二村民小组交付土地征收决定一案判决书

审理经过

上诉人祁东县国土资源局（下称国土局）与被上诉人祁东县归阳镇苏家村上一村民小组（下称上一组）、祁东县归阳镇苏家树上二村民小组（下称上二组）交付征收土地决定一案，不服湖南省祁东县人民法院（2014）祁行初字第13号行政判决，向本院提起上诉。本院2014年11月28日立案受理后，依法组成合议庭，于2015年1月6日对本案公开开庭进行了审理。上诉人国土局的委托代理人曾维政、官祥福，被上诉人上一组负责人周**、上二组负责人王**及其共同的委托代理人匡和平到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。

一审法院查明

原审查明，为建设祁东**业园，湖南省人民政府于2014年3月7日以（2014）政国土字第531号《农用地转用、土地征收审批单》（下称审批单）批准征收祁东县归阳镇苏家村、前进村合计10.9049公顷（其中耕地9.7667公顷，其他农用地0.5072公顷）的土地用于祁东县归阳园区公租房项目建设。2014年6月9日，祁东县人民政府发布祁**（2014）7号征收土地公告，公告中批准用途为交通运输用地；祁东县归阳镇苏家村共被征收89302平方米土地，其中农用地82992平方米，农村宅基地6310平方米。2014年7月23日，被告报经祁东县人民政府批准，发布祁国土征补字（2014）013号征收土地补偿安置方案公告，载明：征用原告祁东县归阳镇苏家村上一组共12893平方米土地；原告祁东县归阳镇苏家村上二组共11267平方米土地，祁东县归阳镇苏家村争议地共4392平方米，计征地补偿费1，670，293元，青苗补偿费32，121元。上述征收土地公告和征收土地补偿安置方案公告均在原告村组张贴公布。在土地征收实施过程中，二原告以征地尚未安排好征地后村民建房宅基地及未对拟征土地附着设施进行实地调查登记补偿等问题为由而未签订征地补偿协议。2014年9月1日，被告以祁东县归阳镇人民政府及祁东**业园与二原告协商征地事宜，未能达成一致，二原告拒绝签订征地协议、拒绝领取征地补偿并拒绝交出土地阻挠征地建设为由，作出《交付征收土地进行建设决定书》（下称《决定书》），决定将在二原告处征收的土地交付建设单位使用，并告知二原告若对该决定不服，可接到决定书之日起二个月日内向祁东县人民政府或市国土资源局提出行政复议，或者在三个月内向祁**民法院提起行政诉讼。2014年9月15日，二原告以祁东县国土资源局作出的《决定书》违法为由提起诉讼，请求撤销被告国土局2014年9月1日作出的《决定书》。

一审法院认为

原审认为，被告国土局系祁东县人民政府的土地行政主管部门，有权依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》等法律法规的授权，根据经批准的征用土地方案，拟订征地补偿、安置方案，报祁东县人民政府批准后，组织实施；并有在具有阻挠国家建设征用土地情形下，责令交出土地的法定职责，故本案被告行政主体适格。《决定书》中明确责令二原告交出土地，其目的是对二原告的土地占有权、使用权的终结，且确定了可强制执行的法律后果，实际设定了二原告的权利义务，《决定书》明确了《决定书》的可诉性，属行政诉讼受理范围。故被告国土局主张其2014年9月1日作出的《决定书》是行政执行告知文书，目的是告知相对人的权利义务，对当事人的权利并不产生影响，不属行政审查范围的主张不能成立，本院不予支持。原告认为征收二原告的土地是基本农田，应由**务院审批，省政府超越职权，且祁东县人民政府征收土地公告擅自将土地用途改为“交通运输用地”，与省政府批文不一致，省政府征地批文和县政府公告违法无效。因本案被诉具体行政行为是被告国土局责令交付征收土地行为，故本院依法只对该行为的合法性进行审查；湖南省人民政府（2014）政国土资字第531号《审批单》的合法性不属于本案审查范围。在没有证据表明该批文已被有权机关经法定程序撤销或变更的情况下，应认定省政府的该批文可以作为被告组织实施征收土地行为的依据；祁东县人民政府发布的征地公告中，确实将征地用途信息打印为交通运输用地的错误，构成公告告知内容瑕疵，但上述瑕疵不足以产生确认征地违法的法律后果（征地用途应以省政府批文记载的为准），故二原告的上述主张也不成立，本院不予支持。在土地征收实施阶段，对被征收土地权属、地类、面积及地上附着物等土地现状的调查结果是计付安置补偿费的前提和依据，直接影响到被征地人的受补偿利益。国土局征收土地补偿安置方案公告中公布的二原告被征收土地权属、地类、面积及地上附着物等未进行实地土地现状调查和测量，也未将二原告被征收土地权属、地类、面积及地上附着物等核实登记结果交由二原告确认，故被告国土局在发布征收土地补偿安置方案公告时，公布土地现状调查和测量的面积未经二原告确认，征收土地补偿安置方案公告认定二原告被征收土地权属、地类、面积及口地上附着物等依据不足；且被告国土局在2014年9月1日作出的《决定书》对二原告被征收土地权属、地类、面积及地上附着物等的认定，是依据祁国土征补字（2014）013号国土局征收土地补偿安置方案公告中公布的二原告被征收土地权属、地类、面积及地上附着物等来认定的，故《决定书》认定的关于二原告被征收土地权属、地类、面积及地上附着物等的事实证据不足；《衡阳市集体土地征收管理办法》第十九条规定，被征土地所有权人或使用权人逾期不领取费用的，征地单位可以被征土地所有权人或使用权人的名义将其补偿费用在银行专户储存。在二原告不领取征地补偿款及青苗款的情形下，被告将该款存放至征地组织实施部门祁东县归阳镇人民政府，未提存至第三方，其提存方式不当；被告在作出《决定书》之前，未告知原告享有陈述意见、申辩权利，违反了《湖南省行政程序规定》第七十三条的规定，程序不合法。作出《决定书》应当适用《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的规定，被告作出的《决定书》适用《中华人民共和国物权法》第二十八条的规定，适用法律错误。综上所述，被告于2014年9月1日作出的《决定书》认定事实不清，程序违法，适用法律错误，原告诉讼请求理由成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条（二）项之规定，判决：撤销被告祁东县国土资源局2014年9月1日作出的责令原告祁东县归阳镇苏家村上一村民小组、祁东县归阳镇苏家村上二村民小组交付土地进行建设决定书。案件受理费50元，由被告祁东县国土资源局负担。

原审被告国土局不服一审判决，提起上诉称，一、省政府征收决定的作出即将集体土地所有权转变为国有，上诉人作出的《决定书》不会产生新的权利义务关系。涉案土地使用权已经转移，国土管理部门有权行使管理权，安排土地进行建设，上诉人交付土地给建设单位进行建设，不影响被上诉人任何权利。原审判决认为《决定书》是对二被上诉人土地占有权、使用权的终结，且确定了可强制执行的法律后果，缺乏法律依据；二、《湖南省征地程序暂行规定》第三条、第六条规定，征收土地权属、地类、面积及地上附着物等情况是征地审批前的工作，该资料已经上报省政府。原判认为需要在征地实施阶段再次进行上述工作，没有法律依据；三、迄今为止，没有任何土地管理方面的法律、发挥、规则及规范性文件将“提存”的方式进行了规定。上诉人告知被上诉人“征地补偿款及青苗款存放在归阳镇人民政府，请被上诉人迅速领取”，至于是否存放银行开立转户，对被上诉人的权利并无影响；四，本案非行政处罚和行政处理，无需按照《湖南省行政程序规定》第七十三条之规定告知被上诉人陈**、申辩权，决定书仅仅是一个告知，不构成对被上诉人权利的侵害，上诉人作出的《决定书》适用法律正确，程序合法，原判认定“责令交付”的事实，显失公正。请求二审法院撤销一审判决，并由被上诉人承担本案诉讼费用。

被上诉人辩称

被上诉人上一组、上二组答辩称，一、上诉人作出的《决定书》明确“我局决定将所征收土地交付建设单位”，并称“复议和诉讼期间不停止本决定书的执行”，可见，该《决定书》不但具有责令交付的目的，而且具有强制执行的后果，并非一般的告知行为；二、《中华人民共和国土地管理法》第四十八条规定，征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地农村集体经济组织和农民的意见。《国土资源听证规定》第19条（一）、（二）项规定，拟定征地项目的补偿标注和安置方案的；拟定非农业建设占用基本农田方案的，主管部门在报批之前，应当书面告知当事人有要求听证的权利。《湖南省行政程序规定》第73条规定，行政机关作出执法监督前应当告知当事人、利害关系人享有陈述意见申辩的权利。征收该宗土地时，有关机关未通知被上诉人到场告知征地事宜，也未通知被上诉人到场参与丈量土地面积、未查清土地上附着物及青苗的归属，未查清争议土地的四至临界和具体权属，征地程序违法；三、涉案土地约有2000平方米土地划为公路用地，被告改变土地用途事实存在。原判认定事实清楚，程序合法，判决正确。请求二审驳回上诉，维持原判。

本院查明

经审理查明，祁东县人民政府祁**（2014）7号《征收土地公告》第六条告知被征收土地四至范围内的土地所有权人（农村集体经济组织）、使用权人在公告发布之日起三个月内持相关权利凭证到祁东县归阳镇国土资源所办理征地补偿登记，逾期将视为放弃应有的权利，由国土局依照法律和有关规定处理；被告国土局祁国土征补字（2014）013号《征收土地补偿安置方案》系针对上一组、上二组作出，公告第六、七条告知被征收土地四至范围内的土地所有权人（农村集体经济组织）、使用权人在公告发布之日起15日内持相关权利凭证到国土局用地股办理征地补偿登记；逾期将视为放弃应有的权利，由国土局依照法律和有关规定处理。二被上诉人在规定期限内均未依照公告规定办理征地补偿登记，也未与国土局签订征地补偿协议。

另查明，二被上诉人拒绝签订征地补偿协议缘由于：1、认为测绘土地面积结论与实际面积不符，但被上诉人未申请测绘机构另行测绘；2、二被上诉人要求将安置的宅基地全部安置于临街位置，未得到上诉人首肯。

上述事实，有上诉人、被上诉人的陈述为证，足以认定。

原判认定的其他事实清楚，证据确实充分，本院予以确认。

当事人在一审中提交的证据已随案移送本院。可以作为本案的认定依据。

本院认为

本院认为，《中华人民共和国国土管理法》第四十五条第三款规定，经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批。第四十六条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。第四十七条第一款规定，征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。第四十八条规定，征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。湖南省人民政府2014年3月27日作出的《审批单》批准含二原告土地在内的10.2739公顷农用地转用为国有建设用地。根据《中华人民共和国国土管理法》第四十五条第三款规定，二原告转用范围内的农村集体土地自《审批单》批准之日起即为国有土地。上诉人作出《决定书》载明“由于在所征收范围内的土地上没有附着物及青苗，建设使用土地不侵害土地原所有者及使用者的权益，因此，根据《中华人民共和国物权法》第二十八条之规定，我局决定将所征收土地交付建设单位依法使用，特此告知”，该决定虽采用告知形式，但在告知后，上诉人又明确告知了被上诉人“不服本局交付土地进行建设的决定，可以.....提起行政复议申请，或在三个月内向祁**民法院提起行政诉讼。”故被上诉人依据上诉人《决定书》的告知提起本案诉讼，并无不当。人民法院应当对《决定书》的合法性进行审查。《决定书》内容表明，《决定书》是告知二被上诉人如下事实：1、祁东县人民政府发布征地公告，国土局发布征地补偿安置方案后，在规定期限内，国土局未收到不同意见和要求举行听证会申请；2、二被上诉人拒绝签订征地补偿协议并交出土地；3、征地补偿款及青苗款存放在归阳镇人民政府，请迅速领取；4、国土局决定将所征地土地交付建设单位依法使用。上述告知内容1与祁东县人民政府祁**（2014）7号《征收土地公告》及国土局祁国土征补字（2014）013号《征收土地补偿安置方案》相吻合，与告知内容3一并证明上诉人履行了《中华人民共和国国土管理法》第四十六条、第四十七条第一款、第四十八条规定的义务，程序合法；原判已经认定祁东县人民政府祁**（2014）7号《征收土地公告》及国土局祁国土征补字（2014）013号《征收土地补偿安置方案》均在被上诉人村组张贴公布，在土地征收实施过程中，二被上诉人以征地尚未安排好征地后村民建房宅基地及未对拟征土地附着设施进行实地调查登记补偿等问题为由而未签订征地补偿，但又认为上诉人国土局未将二被上诉人被征收土地权属、地类、面积及地上附着物等核实登记结果交由二被上诉人确认，该认定缺乏事实依据；二被上诉人在祁东县人民政府祁**（2014）7号《征收土地公告》及国土局祁国土征补字（2014）013号《征收土地补偿安置方案》公布后，未依公告就公布的征地面积、地类及征地补偿款提出异议，应当视为二被上诉人对征用土地地类、面积及补偿标准无异议。对于被征地土地所有权或使用权人逾期不领取征地补偿款及青苗款，该征地补偿款及青苗款的提存方式，法律、法规没有具体规定，《衡阳市集体土地征收管理办法》第十九条规定，征地单位可以被征土地所有权人或者使用权人的名义将该款在银行专户储存。该规定的“可以”是选择性方式，而非“应当”的固定方式；规定的目的是保障被征用土地所有权人或者使用权人的合法权益不受侵害。祁东县归阳镇人民政府为二被上诉人所在地的基层政府机构，系征地单位及被征用土地之外的第三方，国土局出于对政府机构的信任，将该款存放于祁东县归阳镇人民政府，不构成对征用土地所有权人或者使用权人的合法权益的侵害。《中华人民共和国土管理法》第四十五条第三款已经明确，经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，即省人民政府批准农用地转用的，无须另行办理征地审批。国土局依据《中华人民共和国物权法》第二十八条规定，将征收土地交付建设单位使用，适用法律欠妥，但并未与《中华人民共和国土管理法》第四十五条第三款相悖。故原判认定上诉人作出的《决定书》适用法律错误不当；《湖南省行政程序》规定，行政执法，是指行政机关依据法律、法规和规则，作出的行政许可、行政处罚、行政强制、行政给付、行政征收、行政确认等影响公民、法人或者其他组织权利和义务的具体行政行为。上诉人作出的《决定书》显然不属于行政执法的范畴，故原判认定上诉人国土局在作出《决定书》前，未告知二被上诉人享有陈述意见、申辩的权利，程序违法，适用法规不当。综上所述，上诉人作出的《决定书》不违反法律禁止性规定，上诉人的上诉理由成立，本院予以采纳。原判认定的事实清楚，但适用法律及处理错误，应予纠正。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条（二）项之规定，判决如下：

二审裁判结果

一、撤销湖南省祁东县人民法院（2014）祁行初字第13号行政判决；

二、维持上诉人祁东县国土局2014年9月1日作出的《交付征收土地进行建设决定书》。

本案一审案件受理费50元，二审案件受理费50元，均由上诉人祁东县国土局负担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一五年一月十九日