梁*、陈**等与茂名市人民政府其他二审行政裁定书

审理经过

上诉人梁*等20人因诉被上诉人茂名市人民政府征收房屋等行政纠纷一案，不服茂名**民法院（2015）茂中法行初字第4号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。

一审法院查明

原审法院经审理查明：涉案土地位于茂名市文明北路258号大院，面积22308平方米。土地性质为国有土地，分别登记在油**学及茂**盟的名下。地上房屋及附着物的权属属油**学所有。原告梁*等20人是油**学聘用来的教师，其居住在油**学的宿舍是向学校租住的，不享有房屋所有权和土地使用权。

2014年9月1日，茂名**储备中心（以下简称茂**中心）根据《茂名市政府工作会议纪要（228）》关于做好油**学搬迁涉及教师、学生的安置工作，并回收国有土地的决定，与茂**盟、油**学共同签订《国有土地使用权回收补偿协议》，该协议约定回收土地面积22308平方米，补偿人民币21440710元；回收地上房屋等附着物，补偿款为人民币8142921元。同年9月27日，茂**中心与原告梁*等20人分别签订《搬迁户困难补助协议书》，每人分别给予搬迁困难补助款36000元。上述土地房屋补偿款及搬迁补助款，油**学、茂**盟和原告梁*等20人均予领取，之后油**学及原告于2014年10月7日前已自行搬迁。2014年11月24日，原告梁*等20人认为被告违法征收涉案土地使用权及地上房屋等附着物的行为，侵犯其合法权益，向原审法院提起行政诉讼，请求：确认茂名市政府征收油**学使用的国有土地及房屋等附着物的具体行政行为违法。本案在开庭审理时，原告放弃确认茂名市政府征收国有土地行为违法的诉讼请求，保留确认茂名市政府征收地上房屋具体行政行为违法的诉讼请求。

一审法院认为

原审法院认为，原告梁*等20人因不服茂**中心回收涉案土地及地上房屋等附着物的行为提起的行政诉讼，其原告主体资格及所诉被告主体是否适格、被诉具体行政行为是否存在，是本案争议的焦点问题。根据本案的事实及相关证据反映，就上述争议的几个问题作如下认定：一、关于原告主体是否适格的问题。涉案土地为国有土地，其使用权人为茂**盟和油**学，地上房屋所有权人为油**学。原告梁*等20人不是涉案房屋的所有权人，也不是被诉具体行政行为的相对人，其与涉案房屋的关系只是基于油**学的租赁行为而形成的租用关系。茂**中心对涉案土地的回收及地上房屋等附着物的补偿行为，只对回收国有土地的使用权人和地上房屋等附着物的所有权人产生法律上的利害关系，对原告租用房屋的行为不产生法律上的利害关系。根据《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼”的规定，原告梁*等20人应不具有本案诉讼主体资格。二、关于本案被告主体为茂名市政府是否适格的问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权”的规定，实行国有土地回收行为的法定职责依法由土地行政主管部门行使。本案中，涉案国有土地及地上房屋等附着物的回收行为，是由茂**中心具体实施执行的，根据《土地储备管理办法》第三条“土地储备机构应为市、县人民政府批准成立、具有独立的法人资格、隶属于国土资源管理部门、统一承担本行政辖区内土地储备工作的事业单位”的规定，茂**中心实行国有土地回收的行为应视为茂名市国土资源局的行为，其在回收国有土地时所产生的行为责任均应由茂名市国土资源局承担。据此，原告因对茂**中心回收油**学国有土地上房屋的行为不服而提起的诉讼，应以茂名市国土资源局为被告，而不应以同意批准回收行为的茂名市政府为被告。现原告所诉的征收房屋行为以茂名市政府为被告，显属错列被告主体。原告在庭审时经原审法院告知变更被告为茂名市国土资源局后，其当庭拒绝变更并坚持以茂名市政府为本案被告。根据《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十三条第一款关于“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉”的规定，对原告梁*等20人的起诉应裁定驳回起诉。三、关于被诉征收房屋行为是否存在的问题。从本案的相关证据显示，茂**中心因市政建设的需要对油**学所属的国有土地使用权进行回收，而附带对地上房屋等附着物依法进行补偿的行为，是因回收国有土地而产生的辅助性行为，并不是一个单独的征收房屋行为，该回收补偿行为与房屋征收行为是两个不同的行政行为，其执行主体也不相同。况且，原告也无法举证证明被诉房屋征收行为存在的事实根据。其将茂**中心回收国有土地的行为当做房屋征收行为进行起诉，不符合行政诉讼的法定起诉条件，对其起诉依法应予驳回。

综上所述，原告梁*等20人不具有诉讼主体资格，且起诉错列被告又拒绝变更，依法应裁定驳回原告的起诉。依照修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条第（三）项、最**法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（二）项、第（三）项、第（十一）项的规定，裁定：驳回原告梁*等20人的起诉。因驳回起诉案件不收取案件受理费，已预交的在本裁定生效后予以退还。

上诉人诉称

上诉人梁*等20人不服，向本院提出上诉称：1、上诉人是本案适格的诉讼主体。2、茂**中心和茂**盟于2014年9月1日签署的《国有土地使用权回收补偿协议》载明“经市政府同意”，该协议是由茂名市人民政府作出征收的具体行政行为，故茂名市人民政府是本案适格的被告。3、原审裁定适用法律错误。本案属于征收国有土地上的房屋，不应适用土地管理法，应适用国有土地上房屋征收与补偿条例，因为油**学的房屋有房产证，征收房屋时，应一并收回国有土地使用权。综上，请求撤销原审裁定，判决确认茂名市人民政府征收油**学房屋及其他附着物的具体行政行为违法。

被上诉人辩称

被上诉人茂名市人民政府答辩称：1、上诉人作为原告主体不适格。2、本案不存在被诉征收房屋的具体行政行为。3、上诉人并非适格被告。综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，上诉人上诉无理，依法应予驳回。

原审第三人油城中学、茂**盟均未提交书面答辩意见。

本院查明

经审查，本院对原审裁定认定的事实予以确认。

本院认为

本院认为，《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”涉案土地为国有土地，其使用权人分别是茂**盟和油城中学，地上房屋所有权人为油城中学。上诉人梁*等20人仅是涉案房屋的租赁人，不是所有权人，与本案被诉的征收房屋行为没有法律上的利害关系，不具备原告诉讼主体资格。因此，原审裁定驳回上诉人梁*等20人的起诉并无不妥，本院依法予以维持。上诉人梁*等20人上诉主张原审裁定错误的理由不成立，本院不予采信。

综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原裁定。

本裁定为终审裁定。

裁判日期

二〇一五年八月三十一日