李**与惠州市惠阳区良井镇人民政府行政规划一案再审行政裁定书

审理经过

再审申请人李**、董**因与被申请人惠州市惠阳区良井镇人民政府（以下简称良井镇政府）、一审第三人惠州**有限公司（以下简称双**司）行政侵权纠纷一案，不服惠州**民法院（2010）惠中法行终字第59号行政裁定，向最**法院申诉，最**法院于2014年12月30日作出（2013）行监字第404号行政裁定，指令本院再审本案。本院依法组成合议庭公开开庭进行了审理。再审申请人李**、董**的共同委托代理人贡**，被申请人良井镇政府的委托代理人李**，一审第三人双**司的委托代理人钟山到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

一审原告诉称

2009年12月8日，李**、董**起诉至惠州市惠阳区人民法院称：李**、董**原是双**司股东。公司拥有良井镇北联村一地块的土地使用权。2008年1月13日，李**、董**与余**签订了股权转让协议，将公司的全部股权转让给了余**和其指定的人员。2008年3月18日股权变更登记完毕。后因余**未依约支付股权转让款，李**、董**于2009年7月1日向中国国际**会华南分会申请仲裁，请求余**支付股权转让款及逾期付款违约金。仲裁过程中，余**提交的证据中有一份是惠州市惠**设办公室（以下简称规划建设办公室）于2009年7月10日作出的《关于惠州**有限公司所属地块道路规划问题的情况说明》（以下简称《情况说明》），该《情况说明》的内容为：“根据原工业区草定规划，惠州**有限公司所属地块周边有两条道路，一条宽20米，另一条宽14米。在经得惠州**有限公司原股东和法定代表人李**同意后，工业区规划进行了变更，地块周边宽14米的道路被取消，该条宽14米道路所涉土地使用权已办入惠州**有限公司名下。”余**据此认为李**、董**私自同意将原工业区规划变更，取消了14米宽道路，影响了其开发建设，降低了土地价值等，并拒绝支付股权转让款及逾期支付违约金。但实际上李**从未同意过工业区规划变更，该《情况说明》严重违背事实。李**于2009年9月29日到良井镇政府处交涉要求撤销该《情况说明》，良井镇政府表示要调查，并承诺于2009年10月10日之前答复，2009年10月10日，李**到良井镇政府处，良井镇政府承认《情况说明》不属实，但不肯更改。2009年9月27日，余**申请仲裁，要求李**、董**支付因《情况说明》而产生的设计费、使用价值降低的损失等款项共计人民币3478911元。该《情况说明》极有可能造成李**、董**不少于人民币4810377元的损失，严重侵犯了李**、董**的财产权利，请求：1、良井镇政府撤销良井**办公室于2009年7月10日作出的该《情况说明》；2、良井镇政府承担本案的诉讼费用。

一审被告辩称

良井镇政府答辩称：一、李**、董**主体不适格，无权提起行政诉讼。第三人双**司于2008年3月18日已变更了股东登记，《情况说明》是良井镇政府针对双**司作出的，李**、董**并非双**司股东，与双**司没有关系。二、《情况说明》并非具体行政行为，不属于行政诉讼的受案范围。《情况说明》只是良井镇政府对双**司周边的规划状况进行的说明，并非对双**司周边进行了变更规划，工业区的整体规划应是由惠州**建设局来审核、制定。《情况说明》不影响双**司权利也无强制执行力，不符合具体行政行为的要件。请求驳回李**、董**的起诉。

双**司述称：一、《情况说明》并非一个具体行政行为，不属于行政诉讼受案范围；二、《情况说明》是在2009年7月19日作出，即使属于具体行政行为也已经过了三个月的诉讼时效；三、双**司不应该作为第三人，李**、董**提供的材料只是前后股东的纠纷，与公司没有关联。请求驳回李**、董**的诉讼请求。

一审法院认为

惠州市惠阳区人民法院一审认为：良井镇政府属乡镇一级行政机关，其下属单位规划建设办公室作出的《关于惠州**有限公司所属地块道路规划问题的情况说明》，只是其对双**司周边地块的规划状况进行一个情况说明，并不是一个具体行政行为，故李**、董**的诉讼请求不属于行政诉讼的受案范围，其诉请撤销该说明缺乏法律依据，依法应予驳回。依照最**法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十四条第一款的规定，惠州市惠阳区人民法院于2010年3月5日作出（2010）惠阳法行初字第2号行政裁定：驳回李**、董**的起诉。

二审上诉人诉称

李**、董**不服，上诉至惠州**民法院称：一、良井镇政府出具《情况说明》的行为，是具体行政行为，属于行政诉讼的受案范围。《情况说明》是良井镇政府的内设机构规划办公室就其职权范围内的事项作出的说明，是行政行为，而且该《情况说明》是针对双**司所属地块的规划变更这一特定的、具体的事项进行的说明，因此良井**办公室出具《情况说明》的行为是具体行政行为。最**法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第一条规定：“公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。”《最**法院关于依法保护行政诉讼当事人诉权的意见》第二部分第四行规定：“法律和司法解释没有明确排除的具体行政行为，应当属于人民法院行政诉讼的受案范围。”综上，良井**办公室出具《情况说明》的行为是具体行政行为，属于行政诉讼的受案范围。一审法院认为良井**办公室出具情况说明的行为不是具体行政行为，不属于行政诉讼的受案范围，裁定驳回上诉人的起诉，明显错误。二、良井镇政府作出《情况说明》的行为，没有任何事实和法律依据，依法应予以撤销。

二审法院查明

惠州**民法院经审理查明：良井镇政府下属规划建设办公室于2009年7月10日作出《关于惠州**有限公司所属地块道路规划问题的情况说明》，内容如下：“根据原工业区草定规划，惠州**有限公司所属地块（土地使用权证证号：惠阳国用（2007）第1300009号）周边有两条道路，一条宽20米，另一条宽14米。在经得惠州**有限公司原股东和法定代表人李**同意后，工业区规划进行了变更，地块周边宽14米的道路被取消，该条宽14米道路所涉土地使用权已办入惠州**有限公司名下。”

二审法院认为

二审认为：良井镇政府下属规划建设办公室于2009年7月10日作出《关于惠州**有限公司所属地块道路规划问题的情况说明》，是对双**司所属地块周边道路规划问题的情况说明，不是可诉的具体行政行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。一审裁定驳回李**、董**的起诉正确，予以维持。李**、董**上诉理由不成立，二审不予采纳。依照最**法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第六十三条第一款第（十五）项的规定，惠州**民法院于2010年5月24日作出（2010）惠中法行终字第59号裁定：驳回上诉，维持原裁定。

李**、董**申诉认为：一、良井镇政府下属单位良井**办公室出具内容虚假的《情况说明》，致使两申请人财产权益受损。二、《情况说明》的出具没有任何事实和法律依据。李**从未同意变更工业区的规划，《情况说明》内容虚假。三、出具《情况说明》的行为是具体的行政行为，属于行政诉讼的受案范围。该《情况说明》是针对第三人所属地块的规划变更这一特定的、具体的事项进行的说明，且未经过李**同意，该行政行为针对特定的对象即李**、双**司，及案外人余学群的权益均受到了影响，此说明直接导致双**司周边地块宽14米道路被取消，使余学群在仲裁案中胜诉，造成两申请人高额的财产权益损失。根据《行政诉讼法》第十一条、最**法院《关于执行﹤行政诉讼法﹥若干问题的解释》第一条、《最**法院关于依法保护诉讼当事人诉权的意见》的相关规定，被申请人下属单位规划建设办公室作出《情况说明》的行为是具体的行政行为，属于行政诉讼受案范围。故请求：1、撤销一、二审裁定；2、撤销被申请人下属单位良井**办公室作出的《情况说明》；3、被申请人承担本案全部诉讼费用。

再审被申请人辩称

被申请人良井镇政府答辩称：一、良井镇政府出具《情况说明》并未违法。《情况说明》是根据惠州市惠阳区规划局的《规划许可证》内容而对当时现状的客观表述，不具有影响申请人执行力的作用。二、《情况说明》内容真实，并未歪曲事实。申请人对道路变更修正是知情并同意的。案涉14米宽道路本是一条死胡同，极不符合消防规定作为消防通道，申请人一直十分清楚。申请人支付的购地款并未包括该14米宽道路的分摊款项。规划变更修正后，“一品公司”到国土局办理了改图出图手续并办理了道路的土地证，申请人将本应与“一品公司”共同出资建设一道围墙全部推给“一品公司”建设作为条件，同意将原规划14米道路给“一品公司”使用。三、良井镇政府出具《情况说明》并无侵权的主观过错，《情况说明》只是对双**司周边工业园的规划状况进行的事实陈述。四、《情况说明》与申请人的因经济纠纷所承担的损失没有直接关联。《情况说明》被余学群作为抗辩支付申请人转让款及违约金的其中一份证据，但该证据对仲裁案件有无影响及影响大小并不确定。申请人与余学群之间的经济纠纷取决于双方的股权转让行为，《情况说明》只是其中一份证据，与申请人的损失没有直接逻辑关系。申请人提出诉讼的目的是企图将与余学群的经济纠纷损失转嫁给政府。五、申请人诉讼主体不适格。《情况说明》是针对双**司的规划问题作出的，而双**司在2008年3月18日已经变更了股东登记，李**、董**变更之日起已经不再是双**司的股东，不享有与双**司有关的权利义务。六、《情况说明》不属于具体行政行为，不属于行政诉讼受案范围。《情况说明》只是对双**司周边情况的变更规划，没有强制执行力，不符合行政主体的具体行政行为构成要件。七、申请人提起本诉讼的原因不排除其因为与余学群之间的股权转让纠纷裁决对其不利，而想借地块规划变更不知情为由，要求撤销《情况说明》，将其与余学群之间股权转让的违约责任损失转嫁给政府。

第三人双**司述称：一、申请人申请撤销的《情况说明》并非可诉的具体行政行为，并非行政机关或职能部门在行使职权时对其职责事务进行的处理，充其量只是证词，是否有效应由仲裁机关来决定。二、情况说明内容真实，并无虚假。三、仲裁机关是对所有证据进行综合分析后作出的事实认定和结果，申请人并不能证明该《情况说明》与仲裁结果的直接关系，也不能证明其有财产权益严重受损，事实上申请人承担的是违约责任。四、申请人与双**司法定代表人余学群之间已经产生了10来宗案件纠纷，经2015年3月9日经深**院主持调解，双方已经最终达成了执行和解并履行完毕，申请人现再纠缠于此没有意义。

本院再审期间，良井镇政府提交了惠州**有限公司（以下简称一品公司）国土证办证资料、双**司办证资料两份证据，以证明案涉道路早已归入一品公司名下，李**早已知道2006年办理国土证时惠州市惠阳区规划局已取消14米道路，其损失并非《情况说明》造成。

李**、董**对上述证据质证认为：一、李**从未同意过案涉14米道路被取消，《情况说明》认为是经李**同意的与事实不符。二、一品公司土地证出具时间在李**与良井镇政府签订《有偿土地使用合同》之前，而《有偿土地使用合同》中包含案涉道路，即使14米道路办入一品公司名下，也证明良井镇政府在向李**出让土地时隐瞒了14米道路被取消的事实。三、一品公司土地证四至显示的都是公司名称，并非临界土地状况，无法证明案涉14米道路已归入一品公司名下。

本院认为

本院再审认为：本案的争议焦点是李**、董**的起诉是否符合人民法院行政诉讼的受案范围。《最**法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》［法释（2008）8号］第一条规定：“公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。”案涉《情况说明》系良井**办公室在履职过程中就案涉土地规划现状及其形成过程作出的说明且该《情况说明》在余学群与两再审申请人李**、董**之间的仲裁案件中作为证据提交并被仲裁庭采纳。申请人认为行政机关出具该《情况说明》的行为与事实不符，其行政行为造成申请人重大损失，侵害了其财产权利，并由此起诉，请求判决撤销，符合《行政诉讼法》及其司法解释的相关规定，属于行政诉讼的受案范围。一、二审裁定驳回起诉不当，本院再审予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、《最**法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第六十八条的规定，裁定如下：

再审裁判结果

一、撤销惠州市惠阳区人民法院（2010）惠阳法行初字第2号行政裁定及惠州市中级人民法院（2010）惠中法行终字第59号行政裁定；

二、指令惠州市惠阳区人民法院对本案进行审理。

裁判日期

二〇一五年七月三十日