雷州市新**居民委员会上坡南村民小组286名村民与雷州市人民政府其他二审行政裁定书

审理经过

雷州市新**居民委员会上坡南村民小组（以下简称上坡南村民小组）曾德*、黄**、黄**等286名村民因与雷州市人民政府及第三人雷州市**开发公司（以下简称雷**公司）土地登记行政纠纷一案，不服广东省**民法院（2014）湛中法行初字第59号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。

一审法院查明

原审法院经审理查明：涉案土地位于雷州市上坡客运站旁，四至为：东至3.5米巷（实际宽约8米），西至西湖二横路，南至上坡客运站，北至新城大道，土地面积474.8平方米。该地原属雷城镇城西管理区上坡村民委员会（以下简称上**委会）原第二、三生产队的土地，属已被征用的92.3亩土地范围内。1985年12月10日，原海康县县城规划建设指挥部与上**委会原第二、三生产队签订一份《征地协议书》，主要内容为，由于县城建设发展需要，取得拟征所在地雷城镇人民政府和城西管理区的同意，原海康县县城规划建设指挥部在县城建设总体规划范围内征用上**委会原第二、三生产队村东、北方向即从村边沿至水泥厂围墙宿舍边等一带的土地。征用土地面积150.76亩。本协议实付征地面积92.3亩（坡耕地69.82亩、林地22.84亩），二项合计补偿款26.365万元。该份征地协议书并附上规划红线图。原海康县县城规划建设指挥部、雷城镇城西行政管理区、雷城镇人民政府均在该份征地协议书上加盖公章确认。1986年5月27日，原海康县县城规划建设指挥部向城西管理区二、三队支付征地款26.365万元，上**委会代表吴*、黄**、黄*乙均在该份转账收据上签名确认。1987年5月3日，原海康县国土局向湛江市国土局提交一份海国土征报（1987）31号《关于海康**发公司征地的请示》，主要内容为：经审查同意该公司征用雷城镇城西管理区上坡二、三生产队坡地面积92.3亩作为新城区建设上坡农贸市场及商品住宅区用地，将有关资料送上，请审批。湛江市国土局经审核同意后并向广东省国土厅提交湛国土征报（1987）8、9、10、11号《关于海康**发公司补办县城新城区建设征地手续的请示》。1987年6月16日，广东省国土厅作出粤地政（1987）125号《关于海康**发公司补办征地手续的复函》，主要内容：海康**发公司为建设雷城镇新城区，未经县以上人民政府批准，于1985年12月占用该县雷城西管理区上坡村第二、三队坡耕地92.3亩。鉴于雷城镇新城区建设的需要，土地又已使用，海康县建设指挥部作了违法用地书面检查，县政府领导也已作了口头检讨，省政府同意海康**发公司补办征地手续，征用上述土地。土地补偿和安置补助费按征地协议执行。

1993年10月14日，原海康县**开发公司（以下简称海**公司）与原海康县雷城镇城西管理区上坡经济合作社（上坡二、三队）签订一份《上坡征地补充协议书》，主要内容为：为了县城建设的需要，解决好84年原县城建设指挥部征用上坡二、三队征地遗留问题。该公司征地界内的树木上坡经济合作社在10月25日前砍伐完毕，以每棵原树头三元一棵计算，该公司给予补偿。对地上作物不再对青苗作补偿。1985年12月10日《征地协议书》第二条征地补偿费支付办法该公司征用的土地面积补偿总额，除争议地50.76亩折款93756元，暂时不付给外，其余在本协议书批准之月起一个月内付清。原海**公司和原上坡经济合作社以及各方代表均在该份《征地补充协议书》上签字并加盖公章确认。1993年12月15日，原海**公司向原上坡经济合作社支付50.76亩土地款93756元，上坡经济合作社向原海**公司出具收款收据。

2011年8月15日，雷州市住房和城乡规划建设局向第三人雷**公司颁发雷规地字第（2011）331号《建设用地规划许可证》，用地面积474.8平方米。2011年8月19日，根据雷**公司的委托，湛江方正**询有限公司对涉案土地作出土地估计报告。2011年8月31日，雷州**源局向雷**公司颁发雷州市（2011）雷国土资字第575号《建设用地批准书》，批准用地面积474.8平方米。2011年9月15日，雷**公司向相关部门交纳土地出让金225624.96元及税费。2011年9月16日，雷州**源局与雷**公司签订一份《国有建设用地使用权出让合同》，将涉案土地出让给雷**公司使用。2011年11月4日，被告雷州市人民政府国土部门对涉案土地进行土地登记申请审核情况公告并附宗地图，公告期满，没有任何单位或个人对涉案土地提出异议。2011年12月6日，雷**公司向雷州市人民政府国土部门申请土地使用权登记，该部门进行了地籍调查、权属审核、审批等程序，认为符合登记要求。2011年12月26日，雷州市人民政府向雷**公司颁发雷国用（2011）第0000748、08243507153号《国有土地使用证》。原告上坡南村民小组曾**、黄**、黄**等286名村民获悉后，于2014年5月14日提起行政诉讼，请求撤销雷国用（2011）第0000748、08243507153号《国有土地使用证》。期间，雷州市人民政府根据雷**公司的申请，认为2011年12月26日向雷州**公司颁发的雷国用（2011）第0000748、08243507153号《国有土地使用证》的用途与终止日期不一致，而收回注销该证，并于2014年6月12日重新向雷**公司颁发雷国用（2014）第0000361、08243507153号《国有土地使用证》。上坡南村民小组曾**、黄**、黄**等286名村民遂将本案诉讼请求变更为确认上述雷国用（2011）第0000748、08243507153号《国有土地使用证》违法。

上诉人诉称

另查明：为了加快原海康县县城建设的步伐，原海**县委和县人民政府决定成立原海康县县城规划建设指挥部。1984年12月22日，原海康县人民政府向其属下各部门下发海字（1984）47号《关于成立海康县县城规划建设指挥部的通知》。1985年1月11日，原海康县人民政府办公室向其属下各部门下发海府办（1985）4号《关于成立海康**发公司的通知》，该公司属原海康县县城规划建设指挥部隶属下的原海康**发公司，实行独立核算，负责征地、用地、经营商品住宅楼宇等项业务。1987年2月13日，原海康县编制委员会向原海康县建设委员会下发海编字（1987）08号《关于设立原海康县**开发公司的批复》，将原海康**发公司改为海康县**开发公司。该公司是具有法人资格的全民企业。原海康县撤县建市后，原海康县**开发公司更名为雷州市**开发公司。雷城镇城西管理区上坡村民委员会原第二、三生产队，改为现上坡南村民小组。2010年5月6日，上坡南村民小组因与雷**公司建设用地使用权合同纠纷一案提起民事诉讼。2011年10月19日，湛江**民法院作出（2011）湛麻法民二初字第134号民事判决，驳回上坡南村民小组的诉讼请求。上坡南村民小组不服，向湛江**民法院提起上诉，该院于2012年4月27日作出（2012）湛中法民一终字第235号民事判决，驳回上诉，维持原判。2014年7月9日，湛江**民法院组织双方当事人进行现场勘验，双方对争议地的面积均无异议。上坡南村民小组对涉案土地宗地图标明的东至3.5米路宽有异议，认为该路宽约为8米，其余的四至无异议。雷州市人民政府及雷**公司对该地的四至均无异议。经审查，该院确认雷州市人民政府向雷**公司颁发国有土地使用证的四至及面积。

本院查明

原审法院经审理认为：本案为土地登记行政纠纷。最**法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》（法*（2011）20号）第三条第一款规定：“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。”本案中，根据雷州市公安局新城派出所出具的证明，原告上坡南村民小组已满十八周岁的村民现有545人。上坡南村民小组曾**、黄**、黄**等286名村民参加诉讼，已超过半数村民，其提起本案诉讼主体适格，予以确认。被告雷州市人民政府及第三人雷**公司认为其没有本案诉讼主体资格，缺乏法律依据，不予支持。

《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”第四十四条规定：“下列情形之一的，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉：（二）起诉人无原告诉讼主体资格的；”本案中，涉案土地原属上**委会原第二、三生产队。1985年12月10日，原海康县县城规划建设指挥部与上**委会原第二、三生产队签订《征地协议书》，实征用土地面积92.3亩（包括涉案土地在内）。征地协议签订后，原海康县县城规划建设指挥部向上**委会原第二、三生产队支付征地款26.365万元。上**委会的代表吴*、黄**、黄**等人均在该份转账收据上签名确认。1987年5月3日，原海康县国土局向湛江市国土局提交《关于海康**发公司征地的请示》，同意该公司征用上坡二、三生产队坡地面积92.3亩。湛江市国土局经审核同意后并向广东省国土厅提交一份《关于海康**发公司补办县城新城区建设征地手续的请示》。1987年6月16日，广东省国土厅作出《关于海康**发公司补办征地手续的复函》，省政府同意海康**发公司补办征地手续（即征用上坡村第二、三队坡耕地92.3亩）。2011年9月15日，雷**公司向相关部门交纳土地出让金225624.96元及相关税费。2011年9月16日，雷州**源局与雷**公司签订《国有建设用地使用权出让合同》，将涉案土地出让给雷**公司使用。2011年12月6日，雷**公司向雷州市人民政府土地管理部门申请土地使用权登记，经土地管理部门地籍调查、权属审核、审批程序并对涉案土地进行土地登记申请审核情况公告，公告期满，没有任何单位或个人对涉案土地提出异议。2011年12月26日，雷州市人民政府向雷**公司颁发《国有土地使用证》，其土地来源清楚，颁证程序符合法律规定。根据前述认定的事实和上述法律规定，涉案土地被雷**公司征用后并逐级上报经上级主管部门批准，此后其按协议约定向上坡村原第二、三队支付了土地补偿费和向相关部门交纳了土地出让金和各种税费。涉案土地被征收后，其土地性质已由集体所有转为国家所有，不再属于上坡村原第二、三队集体所有的土地。其后续的土地行政登记与上坡南村民小组曾**、黄**、黄**等286名村民原集体没有法律上的利害关系，其不具有提起本案诉讼的原告资格，依法应予以驳回。

此外，本案中，从1985年12月双方签订《征地协议书》至上坡南村民小组曾**、黄**、黄**等286名村民提起行政诉讼之日止，已有20多年，原签订征地协议书中载明的固定物经雷州市建设改造已经发生变化，原物已不复存在。根据雷**公司提供的征地协议书附规划红线图标明的坐标审核，涉案土地应属征地范围内。且上坡村民小组的诉讼代表人也未能向法院提供涉案土地不属于征地范围内的确凿证据。因此，上坡村民小组的诉讼代表人认为涉案土地不属征地范围的主张依据不足，不予采纳。

综上所述，上坡南村民小组曾**、黄**、黄**等286名村民，请求确认雷州市人民政府向雷**公司颁发的雷国用（2011）第0000748、08243507153号《国有土地使用证》违法，理由不能成立。依照《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（二）项之规定，裁定：驳回原告上坡南村民小组曾**、黄**、黄**等286名村民的起诉。

上坡南村民小组曾**、黄**、黄**等286名村民不服原审裁定，向本院提起上诉称：（一）原审裁定认定涉案土地属已被征用的92.3亩土地缺乏事实根据，颁证土地来源不清。1、上坡南村民小组集体土地被征用时征地双方没有绘制征地红线图，事后也没有补办征地红线界线图。2、雷**公司补办征地批准手续过程中，没有按规定提交标明征地界线及经双方签名盖章的征地地形图。3、涉案规划图未经上坡南村民小组及代表签章，对该小组不发生法律效力。4、另案生效民事判决确认至今已无一个能客观反映当时征地情况的面积图。5、原审裁定认定据以颁证土地在规划红线图范围内证据不足。（二）涉案土地一直由上坡南村民小组使用，依法不应予以登记确权。（三）原审裁定以“规划图”复印件作为定案依据不符合法律规定。1、规划红线图不能等同于征地红线图。2、原审裁定将复印件作为定案依据严重违反法律规定。3、认定规划图为征地协议书附件没有任何依据。（四）雷**公司征用上坡南村民小组集体土地尚未完善人民政府审批手续。（五）雷**公司不是征地主体，对被征用土地不享有任何权利。雷州市人民政府将涉案474.8平方米土地登记在雷**公司名下没有事实根据和法律依据。（六）原审法院不同审判庭对同一证据作出两种截然相反法律效力的认定结果，必然会导致裁判错误。（七）人民法院与行政机关对同一具体行政行为效力作出两种截然相反法律效力的认定结果，令人费解。（八）原审法院为行政行为的相对人设定了举证责任，并以此作出对其不利的裁判，明显违反法律规定。综上所述，原审裁定认定涉案土地属被批准征用的92.3亩土地范围内，将规划图复印件作为征地红线图，并且认为涉案土地在征地范围内，明显缺乏事实根据和法律依据，颁证程序也违反法律规定。涉案土地一直由上坡南村民小组使用，在批准涉案土地用途是影剧院的情况下，又规定使用年限为70年严重违反法律规定。因此，雷州市人民政府颁发给雷**公司的雷国用（2011）第0000748、08243507153号《国有土地使用证》的具体行政行为缺乏事实根据，证据不足。因该证已被注销，故应依法确认违法。请求二审撤销原审裁定，确认上述涉案《国有土地使用证》违法，或裁定由湛江**民法院继续审理本案。

被上诉人雷州市人民政府二审辩称：（一）原审裁定认定事实清楚。涉案土地已被依法征用，权属来源清楚合法，证据充分。雷州市人民政府对涉案土地依法登记的具体行政行为程序合法，严格按照《土地登记办法》有关规定进行了地籍调查等。雷**公司申请登记属于设定登记，本不需进行公告，但为慎重起见，还是履行了公告程序，在规定期限内没有任何人提出异议。上坡南村民小组与涉案土地已没有法律上的利害关系。（二）上坡南村民小组称涉案红线图没有其签名盖章，对其不发生法律效力，该说法是错误的。涉案土地被征用距今已30年之久，当时生产队对外发生关系是由城西管理区（现为村委会）盖章确认。（三）上坡南村民小组称涉案土地一直由其使用，于理于法无据，是歪曲客观事实。请求二审驳回上诉，维持原裁定，维护该市的社会稳定。

原审第三人雷**公司二审述称：（一）涉案土地已被依法征用。由于县城建设的需要，1985年12月2日，原海康县县城规划建设指挥部与上**委会原第二、三生产队签订了《征地协议书》，征用其92.3亩土地，之后经过原海康县人民政府、湛**土局、广东省国土厅审批。该土地被征用的事实清楚。（二）涉案土地坐落在征用的92.3亩土地红线范围之内。1985年原海康县县城规划建设指挥部规划建设新城大道后，沿新城大道两边深度为20米的土地被全部征用，即涉案征地红线图内的土地，征地面积为92.3亩（实际面积为87.69亩）。本案所涉的474.8平方米土地正好坐落于红线图之中。上坡南村民小组在（2011）湛麻法民二初字第134号、（2012）湛中法民一终字第235号案件中，对涉案红线图范围内土地已被征用的事实并无异议，双方是对《征地协议书》中橡胶厂以南的50.76亩土地的四至范围及是否交付产生争议。上坡南村民小组将该判决书中对50.76亩土地的认定误解为对92.3亩的认定是错误的。而且，涉案土地两边都是雷**公司征用的土地，不可能中间留出涉案土地不予征用。（三）上坡南村民小组286名村民主张涉案红线图没有该小组盖章，对该小组不发生法律效力是错误的。涉案征用土地发生在上世纪八十年代，距今已三十年。当时该小组属于农村的生产队，没有公章，其所有盖章都由当时的雷城镇城西行政管理区盖章代替。而且《征地协议书》中该小组也没有盖章，但该小组也予以认可，足以证实当时情况。（四）雷州市人民政府办理涉案土地证实体正确，程序合法，应予维持。请求二审驳回上诉，维持原裁定。

本院二审查明：关于原海康县县城规划建设指挥部、海**公司先后与上坡南村民小组签订协议征用该小组土地，以及2011年雷州市人民政府对本案争议的474.8平方米土地登记发证过程，雷**公司主体变更情况等事实，原审判决查明事实清楚，本院予以确认。

本院认为

本院认为：本案是土地登记行政纠纷，二审争议焦点是上坡南村民小组曾**、黄**、黄**等286名村民提起本案诉讼是否超过法定起诉期限。

《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。法律另有规定的除外。”《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第二款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”第四十四条规定：“有下列情形之一的，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉：……（六）起诉超过法定期限且无正当理由的；……”本案中，原海康县县城规划建设指挥部1985年12月10日与上坡村委会原第二、三生产队签订《征地协议书》，实际征用该生产队土地92.3亩，并于1986年5月27日支付征地款23.365万元。之后经逐级报批，广东省国土厅1987年6月16日作出粤地政（1987）125号《关于海康**发公司补办征地手续的复函》，同意其补办征地手续，征用上述土地。1993年10月14日，原海**公司又与上坡经济合作社（上坡二、三队）签订《上坡征地补充协议书》，征用另外50.76亩土地，并于同年12月15日支付征地款93756元。上述行为至2014年5月14日上坡南村民小组曾**、黄**、黄**等286名村民提起本案行政诉讼已经超过20年。雷州市人民政府2011年12月26日就涉案474.8平方米土地向雷**公司颁发雷国用（2011）第0000748、08243507153号《国有土地使用证》，依据的土地权属来源为上述已征用土地。雷州市人民政府在登记发证前，对涉案土地履行了地籍调查、权属审核、审批程序，并对土地登记申请审核情况和结果进行了公告，公告期满，没有任何单位或个人提出异议。同时，在登记发证前，上坡南村民小组已于2010年5月6日对其要求雷**公司返还7.7亩土地一案提起民事诉讼。雷州市人民政府对涉案474.8平方米土地登记发证时，上坡南村民小组曾**、黄**、黄**等286名村民就已经知道或者应当知道该具体行政行为的内容，其如对该登记发证行为不服，至迟应于2013年12月26日前提起本案诉讼，但其于2014年5月14日才提起本案诉讼，已超过法律规定的2年起诉期限，且无正当理由，原审裁定驳回其起诉并无不当。

综上所述，原审裁定认定事实基本清楚，程序合法，结果正确，应予维持。上坡南村民小组曾**、黄**、黄**等286名村民的上诉理由缺乏充分的事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，裁定如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原裁定。

本裁定为终审裁定。

裁判日期

二〇一四年十二月四日