凌德山与广州市番禺区石碁镇人民政府其他二审行政判决书

审理经过

上诉人凌德山因诉被上诉人广州市番禺区石碁镇人民政府要求撤销告知书一案，不服广州市番禺区人民法院（2014）穗番法行初字第7号行政判决，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。

一审法院查明

案经原审法院审理查明：广州市番禺区石碁镇凌边村有土名分别为“牛厄巷”、“荷岭正片”、“水闸下”三个鱼塘，自90年代开始由非凌边村村民承包经营，2010年承包期限到期，凌*甲村将上述鱼塘继续发包给原承包人。

原告凌**是凌边村四队的村民。2010年7月27日，原告通过市长电子信箱反映“凌边村四队未经民主议定程序发包鱼塘”问题，被告于2011年8月30日作出番碁信复（2011）16号《信访回复》给原告，回复内容如下：关于凌*甲村四队的三个鱼塘续租承包合同问题，镇有关部门经过多次与凌*甲村等协调。2011年3月24日，凌边村通过召开村民代表会议（包括队委、理财、妇委在内）以完善有关程序，就合同租赁纠纷问题，根据实际情况，取消原来三份合同，并将鱼塘由村委会向生产队统一征收，补偿青苗款项，但由于各方协商等因素，该项工作一再推后。2011年8月29日，凌边村再次组织凌边村四队的村民代表、队委成员、以及凌**两委联席会议，就解决上述鱼塘租赁合同的相关事项进行了讨论，会议决定将上述鱼塘租赁合同范围内的土地面积（包括鱼塘面积）统一由村委会征用，补偿标准按照村征用各生产队的相关标准执行。

原告不服信访回复，向广州市番禺区人民政府申请信访复查。2011年12月29日，广州市番禺区人民政府作出番信复查（2011）96号（访）《关于凌德山信访事项的复查意见》给原告，对原告提出的问题复查答复主要内容如下：关于原告反映的凌*甲村四队的干部未经队内集体讨论研究，也未公开投标，便擅自与原来的承包人续签了四队三个鱼塘承包合同的问题，经石碁镇相关部门的调查，证明原告反映的情况属实。为了纠正此问题，石碁镇政府部门与凌*甲村委会以及四队的干部进行了多次的协调，责成村队干部尽快进行纠正。2011年1月19日，凌**委会召集了“两委”干部和四队全体村民代表参加会议，会议一致通过变更鱼塘承包合同期限。随后，石碁镇政府部门建议村委会及四队，再通过召开四队的户代表大会进行民主表决以完善程序。但是，2011年1月22日召开四队的户代表会议未通过任何决议。2011年3月24日，凌**委会召开四队村民代表及鱼塘承包者参加会议，大家同意根据实际情况，对原来续签的承包合同的部分内容进行调整。但是其中一位承包者有异议，致使该项工作一再推后。2011年8月29日，凌边村再次组织了四队的村民代表、队委成员以及凌边村“两委”干部参加联席会议，就解决上述鱼塘租赁合同的相关事项进行了讨论，会议决定将上述鱼塘租赁合同范围内的土地面积统一由村委会统筹管理，而非原告信访中反映的土地“征用”。2011年12月21日，在区信访局和石碁镇政府有关部门的协调下，凌**委会组织了四队队委、村民代表参加会议，研究决定由凌*甲村四队的全体户代表对包括原告信访诉求涉及的三个鱼塘在内的六个承包合同进行重新签名表决确认。经区政府调查证实，凌*甲村四队全队共有98户的户代表，其中有87户的户代表签名表示赞成，占该集体组织总户数的88.78％，有11户的户代表弃权，占该集体组织总户数的11.22％。由于同意维持承包合同关系的户代表，超过了户代表总数的三分之二，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》和《中华人民共和国农村土地承包法》的相关规定，此次签名表决有效，也就是说，凌*甲村四队用集体签名表决的方式，对原告信访中反映的三个鱼塘的发包方案进行了追认，确定了四队与原承包人签订的鱼塘承包合同的有效性，对于承包人和凌*甲村四队的所有队员均有合同的约束效力。这种通过重新交付队员集体签名表决、对原承包方案进行追认的方式，保障了四队队员民主决策权和参与权的行使，是尊重民意的表现，对此，区政府予以支持。对于四队队员通过集体表决确认的结果，区政府认为符合村民自治原则，并无不当，体现了凌*甲村四队大多数户代表的意志，请原告对集体的表决结果也予以理解和尊重。如原告不服本复查意见，根据《信访条例》第三十五条规定，可自收到书面答复之日起30日内向复查机关的上一级行政机关请求复核。

原告仍不服复查意见，向广州市人民政府申请信访复核，并提出其对本村上述鱼塘享有优先承包权。2012年3月27日，广州市人民政府作出穗府复查复核（2012）2号《关于凌德山信访事项的复核意见》，答复如下：原告认为优先承包权益被侵犯的诉求，属于民事侵权纠纷，应当通过双方协商或者法律途径解决，根据《信访条例》第二十一条第一款第一项的规定，该诉求不属信访受理范围，不予受理。原告投诉的其他事项，广州市番禺区人民政府的复查意见已作清晰说明，并无不妥，予以维持。

上诉人诉称

原告遂向原审法院提起民事诉讼，要求确认原告对上述三个鱼塘享有优先承包权。2013年1月11日，原审法院作出（2012）穗番法民二初字第1203号《民事判决书》，驳回原告的起诉。原告不服一审判决，向广州**民法院提出上诉。上诉过程中，原告于2013年5月14日请求撤回原审起诉，广州**民法院作出（2013）穗中法民二终字第559号《民事裁定书》，裁定撤销原审法院（2012）穗番法民二初字第1203号民事判决、准许原告撤回原审起诉。

2013年7月30日，原告向被告申请行政处理决定，请求被告对本案争议的土地承包纠纷作出行政处理决定，改正凌***员会的错误行为，责令凌***员会撤销之前与韦*甲、韦*丙及凌*乙签订三个鱼塘承包合同，重新与原告签订鱼塘承包合同。2013年8月2日，被告向原告作出《告知书》，告知原告内容如下：根据《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条的规定，原告提出优先承包利益被侵犯的诉求，属于民事侵权纠纷，应通过双方协商或者法律途径解决，该诉求不属于行政处理决定受理范围，不予受理。原告不服，向广州市番禺区人民政府申请行政复议。2013年12月31日，广州市番禺区人民政府作出番禺府行复（2013）88号《行政复议决定书》，决定支持被告的上述《告知书》。原告不服，向原审法院提起行政诉讼。

审理中，原告和被告均明确表示被告曾就原告主张承包优先权的事项进行过调解，但是原告不同意调解方案。

原审法院认为，《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。”第二十七条第二款、第三款规定：“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。”“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”《中华人民共和国农村土地承包法》第四十八条第一款规定：“发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。”第五十一条规定：“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决，当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。”本案中，被告广州市番禺区石碁镇人民政府享有对凌**委员会的工作给予指导、支持和帮助，对违反法律法规规定的村民会议或村民代表会议的决定责令改正，以及对因农村土地承包经营发生的纠纷进行调解的职权，但是不得干预属于村民自治范畴的内容。

原告凌**自2010年7月开始向被告信访，认为凌**委员会将涉诉鱼塘发包给本村集体经济组织以外的个人承包的程序不合法，被告随后对此事进行调查和协调处理，责令凌*甲村纠正不当的发包行为，并且依法指导凌*甲村完善涉诉鱼塘发包的有关事项，期间也对纠纷进行了调解。本案涉及鱼塘承包合同经由凌*甲村四队的户代表集体表决，经由广州市番禺区人民政府核实，确认表决合法和有效。被告实际上在其法定职责范围内，已依法对原告投诉的事项履行相应的职责，故被告作出不予受理的处理并无不当。原告请求判决被告应责令凌*甲村民委员会撤销与韦*乙、韦*丙、凌*乙签订的鱼塘承包合同，重新与原告签订新的承包合同的请求，没有法律依据，不予支持。

综上所述，依照《最**法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决：驳回原告凌德山的诉讼请求。

上诉人凌德山不服原审判决，向本院上诉称：一、2011年12月21日，石基镇凌边村四队户代表所签的土地承包决议，违反了《中华人民共和国农村土地承包法》的规定，不但严重损害集体利益，也都侵害了本人和部分村民的土地承包权利，所以由此产生的承包合同也应该撤销。石基镇凌边村上述做法违反了《中华人民共和国农村土地承包法》第五条的规定，也与上级领导讲话精神冲突。承包决议直接指定承包人的行为，完全是违法违规行为。凌边四队的村民代表没有根据《中华人民共和国农村土地承包法》第十九条规定的承包程序进行，没有召开村民会议去讨论这个承包方案就直接进行户代表表决的做法违法。二、村民代表作出以上决议，除侵害了村民的权利外，还使集体利益受损。2010年10月30日，户代表会议作出决定之时，上述几个鱼塘周边的鱼塘的承包价格己经在2500元-3000元每年每亩。重新招标是集体利益最大化最好做法。但这项工作一直被搁置。到了2011年8月29日，又决定由村委统筹管理，由于统筹管理后，生产队只会拿到1600元每亩每年，会造成本队集体收益明显下降。到了2011年12月21日，又作出原价增加10％的承包方案的决议，那三个鱼塘的承包价格进一步降低，最低的只有800多元每年每亩，最高的也只有1300元每亩。村民代表的这种做法，就直接使集体利益的损失进一步地增大。更可怕的是，村民代表在这份决议中，把5个鱼塘分成三种承包方式，其中三个按原价增加10％且指定承包人，一个由村委统筹管理，另一个就公开投标。而公开投标的结果是，面积2亩的鱼塘，承包价就达到5100元每年。所以，村民代表提出这样的承包方案，完全损害集体利益。三、根据《中华人民共和国农村土地承包法》第四十七条的规定，在同等条件下，作为本集体经济组织成员的上诉人享有对三个鱼塘优先承包权。四、根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条、第三十六条规定，户代表决议严重地侵害了本人的切身利益，也造成了集体利益受损。而这些问题必须由石基镇人民政府去责令凌***员会去改正。故上诉请求：1、石基镇人民政府应责令凌边村民委员会解除分别与韦*甲，韦*丙，凌*乙所签订的鱼塘承包合同关系；2、责令凌边村民委员与上诉人重新签订这三个鱼塘的承包合同；3、撤销原审判决及告知书；4、本案诉讼费由石基镇人民政府承担。

被上诉人辩称

被上诉人广州市番禺区石碁镇人民政府答辩称原审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，请求二审法院予以维持。

本院查明

经审理查明，原审法院查明的事实有相应的证据予以证实，本院予以确认。

本院认为

本院认为，《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。”第二十七条第二款规定：“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。”第三款规定：“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”根据上述法律的规定，被上诉人广州市番禺区石碁镇人民政府具有指导、支持和帮助凌**委员会的工作，责令改正违反法律法规规定的村民会议或村民代表会议的决定，以及对因农村土地承包经营发生的纠纷进行相应处理的职权，但是不得干预属于村民自治范畴的内容。

《中华人**委员会组织法》第三十六条第二款规定：“村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”第三款规定：“乡、民族乡、镇的人民政府干预依法属于村民自治范围事项的，由上一级人民政府责令改正。”《中华人民共和国农村土地承包法》第四十八条第一款规定：“发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。”第五十一条规定：“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决，当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。”本案中，上诉人凌**因认为涉案鱼塘承包程序不合法曾向被上诉人投诉过，被上诉人接到上诉人投诉后进行了调查和协调处理，责令凌边村纠正不当的发包行为，并且指导凌边村完善涉诉鱼塘发包的有关事项，期间也对纠纷进行了调解。本案涉案鱼塘承包合同后经由凌**四队的户代表集体表决，经广州市番禺区人民政府核实，确认表决合法和有效。现上诉人又认为凌边村重新就涉案鱼塘承包表决不合法要求被上诉人进行处理，由于相关证据无法证明涉案村民委员会在重新就涉案鱼塘承包表决过程中存在不依照法律、法规规定履行法定义务的行为，且该表决属于村民自治范围的事项，根据上述法律的规定上诉人要求被上诉人处理涉案事项不属于被上诉人职权范围，被上诉人告知其通过协商或民事途径解决并据此对上诉人涉案申请事项不予受理并无不当。上诉人要求被上诉人责令凌**委员会撤销与案外人签订的鱼塘承包合同，重新与上诉人签订新的承包合同及撤销涉案告知书的上诉请求理据不足，本院予以驳回。

综上所述，原审判决驳回上诉人的诉讼请求并无不当，本院予以维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元由上诉人凌德山负担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一五年九月十五日