梁**、徐**与徐**其他二审行政判决书

审理经过

上诉人梁**、徐**因诉被上诉人广州市国土资源和房屋管理局行政处理决定一案，不服广州市海珠区人民法院（2014）穗海法行初字第15号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。

一审法院查明

原审法院经审理查明：原广州市郊区人民政府于1984年1月16日发出穗郊府（1984）3号《关于村镇核发﹤宅基地使用证﹥的意见》，其中，关于“发证范围”的规定为：1、在自然村内的农民原有住宅（凡持有土改时颁发的土地证，要收回换发新证）和1979年1月1日后经公社、大队批准新建的农民住宅。2、经批准在乡村建设规划范围内新建的农民住宅。3、分散在区街道（镇）范围内的农民，经市或区规划、城建部门批准报建的住宅。4、近郊自然村内原祖籍或世居的非农业户住宅，可凭郊区清理非法占地和违章建筑工作办公室“处理通知书”换发。5、远**社墟镇（不包括江高镇）的非农业户，经区公所（公社）、乡政府（大队）批准报建或原籍祖居的住宅。6、回乡落户的离休、退休干部、职工和退伍军人，回乡定居的华侨、港澳同胞，经区公所（公社）乡政府（大队）批准报建的住宅。关于“具体做法”的规定为：整个发证工作分四步进行，第一步：宣传发动，培训队伍。……第二步：全面普查丈量，核实登记。以生产队为单位，对本队现有房屋全面进行用地面积丈量，对建筑时间、产权人归属、房屋结构层次和建筑面积等核实登记，并画出房屋座落四至草图，标明与邻屋、通路的间距尺寸。第三步：整理资料，分类公布。全面普查登记后，将登记表进行整理分类……，然后将符合发证范围的，分期分批采用公榜上墙和有线广播等办法公布房屋座落、产权人姓名，用地面积等，征求群众意见。如有错漏，十天内提出意见。经调查核实更正，由区公所主管领导签发后，便可进行发证工作。第四步：总结提高，建立档案，加强管理。涉案房屋位于广州市海珠区红卫乡台冲村中约七巷四号（原为四巷一号，后变更为四巷四号）。该房屋于解放前建成，徐*一直居住、使用该房屋至1985年10月（死亡）时止。根据1984年6月30日《农村（圩镇）建房用地普查登记表》记载：涉案房屋户主为徐*，工作单位是红卫十五，家庭人口1人，宅基地四至为东至西7.8米，南至北7.03米，原土地类别宅基地，砖木结构1层，建筑面积54.8平方米，房屋来源为自建，建筑时间为解放前，并附有四至平面简图，户主意见栏有徐*签名，当时乡政府、区公所作出“同意登记”的审查意见。1984年9月30日，广州市郊区新滘区公所核发穗郊新字第XX号《农村（墟镇）宅基地使用证》给徐*。1988年11月15日，原告梁**与徐*庚、徐*甲、徐*丑等人签署内容为“兹证明广州市海珠区新滘镇红卫台冲中约七巷4巷为十公所有，现因十公女儿徐*乙女士后人梁**，梁**、梁**等人，故*将十公所遗下之房产交回他们。日后一切所有纠纷与环姐及其后人无关”的证明，该证明有见证人梁**、梁**、梁**、徐*甲、徐*丑签名字样，并加盖徐*庚印章。1989年6月24日，广州市海**民委员会（下称红卫村委）向新滘村镇办出具一份内容为“我村民徐*（已故）查其红卫台冲村中约4巷4号房屋一间，东西7.8M，南北7.03M，合共54.8M，实为港工梁**的祖屋，普查因由徐*借住，生产队错认为徐*所有，现到你处办理补领使用证（注该使用证，因徐*死亡时遗失）”的证明。根据上述两份证明材料，广州市海珠区新滘镇人民政府于1989年6月27日核发涉案房屋穗**字第XX号《农村（墟镇）宅基地使用证》给原告梁**，该证存根上注记“旧证编码XX”，在穗郊新字第XX号《农村（墟镇）宅基地使用证》存根上注记“遗失新发XX”。原告梁**于1999年3月1日在香港深水埗民政事务处作出《声明》，主要内容为：本人现有祖屋一间，座落于广州市红卫乡台涌村中约四巷4号宅基地，……现年久失修，本人无钱重建，现给表弟徐**出钱重建，日后该房产权由我表弟徐**拥有。1999年6月15日，广州市海珠区江海街法律服务所出具《见证书》，原告梁**自愿将涉案房屋转为原告徐**所有。随后，穗**字第XX号《农村（墟镇）宅基地使用证》使用人梁**的名字被划掉，改写为徐**的名字，并在“徐**”名字上面加盖广州市海**设办公室房屋报建专用章。2006年3月21日，广州市海**济联合社、广州市海**五经济合作社和广州市海**居民委员会出具《证明》，其内容为：位于红卫台冲村中约4巷4号（现已变更为7巷4号）的宅基地房，系我红卫台冲村十五社社员徐*丙及徐*（系徐*丙胞妹）之长辈于解放前兴建，由徐*丙、徐*丁徐**（系徐*丙之女，1945年8月出生）共同居住。1952年徐*丙病故后，徐**之母遂于1953年改嫁，同年徐*收养了年幼的徐**，并负责抚养其至成年，两人一起在上述房屋居住，为抚养照顾徐**，徐*一直未婚，徐**成年后负责徐*的生养死葬，一直赡养徐*直至1985年10月其病故。同年4月6日，前述三单位又出具《证明》，内容为：我村村民徐*房屋建于解放前，60年代原门牌为台涌中约四巷1号，80年代改为台涌中约四巷四号，由于我村新建房屋逐年增多，2000年后到现在改为台涌中约七巷四号，实为同一地点同一间房屋。江海派出所于2011年4月12日在该《证明》左下方加具“皆为同一地点同一间屋”的意见，并加盖印章。此外，证明人徐*丑、徐*戊和徐*甲及广州市海**五经济合作社出具《证明》，主要内容为：香港人梁**在1989年找我们帮他出证明，……后来经证实，原来涉案房屋的宅基地产权属徐*拥有，宅基地证（穗郊新字XX号）由其养女徐**保管，一直没有遗失，帮梁**出证明纯粹是被梁**误导。为纠正历史错误，我们在此证明上述房屋是解放前和解放后都是徐*居住，由徐*拥有，徐**是徐*的养女，本村很多村民均可以证明。2008年2月，广州市**卫经济联社（无公章）、广州市海**五经济合作社出具《更正说明》，主要内容为：经我社重新调查和核实，证明涉案房屋实际系我红卫台冲村十五社社员徐*丙和徐*（徐*丙胞妹）长辈于解放前自行兴建，徐*己解放前一直居住至1985年10月病故。……现我社撤销1989年6月24日出具的证明，关于前述房屋的使用情况和权属来源以本更正说明为准。被告曾于2007年10月9日对本案纠纷作出穗国房法字（2007）11号《行政处理决定书》，决定撤销了原告梁**持有的穗**字第XX号《农村（墟镇）宅基地使用证》。之后，该案历经广州市人民政府行政复议、原审法院和本院审理判决、被告再次作出行政处理决定、广州市人民检察院及广东省人民检察院抗诉程序后，本院于2012年9月25日作出（2012）穗中法审监行抗再字第1号再审判决：一、撤销广州市海珠区人民法院（2009）海行初字第105号和本院（2009）穗中法行终字第676号行政判决；二、撤销被告穗国房法字（2009）5号《行政处理决定书》；三、由被告在本判决生效之日起60日内对广州市海珠区新滘镇红卫村台冲村中约七巷4号房屋的权属重新作出处理。被告收到该再审判决后，向原告和第三人发出《提交材料通知书》，于2012年10月25日组织原告和第三人对各自提交的证据进行质证，并听取双方意见，制作《质证会笔录》。随后，被告于2012年10月31日上午、11月1日上午分别向广州市海珠区红卫经济联社的副社长伍*、徐*甲、徐*丑进行调查取证，并制作《调查笔录》。其中，伍*在《调查笔录》中陈述：涉案房屋建于解放前，具体由谁兴建不清楚，但后续一直由徐*居住至死亡。当时普查登记时，登记在徐*名下。确认2008年2月《更正说明》后半部分内容与联社2006年3月21日出具的《证明》内容一致。原告梁**、徐**不是本村村民，未在本村长期居住过，但是否居住过一两日不能确定。徐*甲在《调查笔录》中陈述：承认1988年11月15日的证明上的签名是其本人签署的。当时简*甲（徐**的原代理人）拿一份书写好的证明来让其签字见证，其看上面已有梁**、梁**、梁**的签名和徐*庚的私章，证明中的七巷4号并非徐*居住的房屋，所以签名见证。如果写的四巷4号，因为是徐*居住的房屋，其就不会签名进行见证了；其自小就看到徐*在涉案房屋居住，听父亲说，该房屋由徐*的长辈在解放前所建；其与徐**是本家关系；其不认识、从未见过徐**证明中提到的十公、徐*乙、梁**、梁**等人，亦从未见过徐**，都是简*甲出面。徐**和徐*是亲侄女关系。徐*丑在《调查笔录》中陈述：其原是红卫15队队长，现已退休。承认1988年11月15日的证明上的签名是其本人签署的。当时简*甲拿一份书写好的证明来让其签字见证，其看上面已有梁**、梁**、梁**的签名和徐*庚的私章，其在没有具体了解该房屋的情况下，签名进行了见证。其于1956年底、1957年初担任红卫15队队长，在当队长前该房屋并无争议。当队长后，由于办宅基地证的需要，由生产队统一丈量后，报大队及公社审批发证，徐*一直住在该房屋中，直至死亡，该房屋兴建于解放前，具体兴建时期不清楚。其与徐**没有亲属关系。其不认识、从未见过徐**证明中提到的十公、徐*乙、梁**、梁**等人；徐**和徐*是亲侄女关系。被告审查期间，第三人的委托代理人于2009年6月24日上午分别向当时负责普查和核发宅基地证的工作人员简*乙、简*丙、徐*丑进行调查，并制作《笔录》。其中，简*乙和徐*丑在《笔录》中陈述：涉案房屋从解放前一直由徐*居住，直至其去世。涉案房屋在1984年办证时经过普查、测量，上报资料、大队审批程序后发证。被告于2012年12月5日作出穗国房法字（2012）39号《行政处理决定书》，决定：一、撤销穗海新字XX号登记案的全部登记事项。二、注销穗海新字XX号《农村（墟镇）宅基地使用证》，该证原权属人应当在本决定生效之日起三天内将该证交回被告注销，逾期不交回注销，被告将公告注销。对此，原告不服，申请行政复议。广州市人民政府于2013年11月12日作出穗府行复（2013）15号《行政复议决定书》，维持被告作出的穗国房法字（2012）39号《行政处理决定书》。原告仍不服，遂提起本案诉讼。

一审法院认为

原审法院认为：依照《广东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第六条第一款“土地登记发证工作由县级以上人民政府土地行政主管部门统一负责实施”的规定及《广州市农村房地产权登记规定》第四条第一款“广州市房地产行政主管部门负责本规定的组织实施”的规定，被告作为本市土地行政主管部门，依法负有对本市土地登记发证工作的职责。现涉案房屋出现一屋两证，对此，被告负有对前、后核发的宅*地证的合法性进行审查和处理的义务。对本案诉争的权证事项，根据原、被告及第三人的证据材料及庭审陈述意见可知，涉案房屋于1949年前建造，两原告从未居住、使用涉案房屋，一直由徐*居住使用，户籍登记徐*是户主，初始权属登记时间为1984年9月30日。关于穗海新字第XX号宅*地证的核发依据，现被告查明该宅*地证核发依据为两份证明材料，第一份证明材料是1988年11月15日由“见证人”梁**、梁**、梁**、徐*甲、徐*丑签名和徐*庚盖章的证明。该证明中的梁**、梁**和徐*庚身份情况不明，徐*丑、徐*甲、徐*戊及红卫十五社已出具《证明》，认为涉案房屋为徐*所有。而且，被告在审查期间，向该证明中的“见证人”徐*甲和徐*丑进行调查时，两人均表示签名时不了解具体情况，也不认识证明中提到的“十公、徐*乙、梁**、梁**”等人，因此，该证明材料证明效力不足。另一份证明材料是1989年6月24日红卫村委出具的证明。该证明亦没有其他证据予以佐证，且已被2008年2月广州市海**济联合社、红卫第十五经济合作社的《更正说明》予以撤销。因此，被告认定上述两份证明材料均存在效力瑕疵，不能认定核发宅*地证依据的理由充分。此外，原告梁**非台冲村村民，从未在台冲村定居。现原告主张涉案房屋是原告梁**的祖屋，对此，原告并无举证证明。原告梁**认为其以继承人身份取得涉案房屋宅*地证，但原告又没有提交亲属关系证明。对此，被告认定原告梁**不具备宅*地使用权的主体资格，依法不能取得涉案房屋的宅*地使用权，符合原广州市郊区人民政府于1984年1月16日发出穗郊府（1984）3号《关于村镇核发﹤宅*地使用证﹥的意见》的“发证范围”规定。关于发证程序问题，原广州市海珠区新滘镇人民政府向原告梁**核发穗海新字第XX号宅*地证时，在尚未查明穗海新字第XX号宅*地证是否确已遗失及履行相关程序的情况下，即简单地在徐*宅*地使用证存根上注记“遗失新发XX”，重新核发穗海新字第XX号宅*地证。现被告认定穗海新字第XX号宅*地证发证程序错误的意见恰当。另外，经审查，被告收到（2012）穗中法审监行抗再字第1号《行政判决书》后，依法履行了法定职责，通知原告和第三人举证，组织双方进行质证，听取双方意见，并向徐*甲、徐*丑等关键证人进行调查取证，故被告作出《行政处理决定书》符合法律程序。现被告在重新对核发两个宅*地证的证据材料和程序进行调查审查后，对原告梁**持有的宅*地证作出撤销全部登记事项及注销宅*地证的处理决定，符合《广州市农村房地产权登记规定》第二十二条规定，原审法院予以支持。鉴此，被告对涉案房屋作出的穗国房法字（2012）39号《行政处理决定书》事实清楚，适用依据正确，程序合法，原审法院予以维持。原告起诉要求撤销，缺乏事实和法律依据，原审法院不予采纳。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼》第五十四条第一款第（一）项的规定，判决维持被告广州市国土资源和房屋管理局作出的穗国房法字（2012）39号《行政处理决定书》。

上诉人诉称

上诉人不服原审判决，向本院提起上诉称：（一）原审法院认定事实不清。1.原审法院认定上诉人提供的证据存在效力瑕疵是错误的，上诉人的证据足以作为核发宅基地证的依据。徐*的堂姐徐*庚、堂侄徐*甲、时任生产队队长的徐*丑均是徐*的亲属及了解房屋真实情况的人，上述人员与上诉人梁**于1988年11月15日签署的证明，是在上诉人徐**与徐*甲发生争议前签署的，最能反映当时的真实客观情况。之后，上诉人徐**与徐*甲就建房问题发生争议，且徐*甲与原审第三人徐**又是亲属关系，徐*甲作出与1988年11月15日的证明内容相反、对原审第三人徐**有利的证言，不具有客观真实性，有违常理，不应采信。红卫村委于1989年6月24日向新滘村镇办出具的证明，是红卫村委经过调查后出具的，与1988年11月15日的证明内容相印证，上述两份证明具有客观证明效力，应依法采信。徐*的阶级成份登记表也可佐证讼争房屋是上诉人梁**母亲的祖屋。原审第三人徐**于1986年办理其姑姑徐*所有的台冲中约三巷2号房屋过户手续时，只是写了份申请并由村委会出具证明即可办理，但被上诉人对上诉人梁**提交的类似证明却不予认可，是采取双重标准，有失公平。而且，原审第三人徐**办理台冲中约三巷2号房屋的过户手续时，并没有同时对讼争房屋办理过户手续，证明其知道讼争房屋并不属于徐*所有。2.原审法院认为上诉人不符合穗郊府（1984）3号文的发证范围，属于认定事实不清。穗郊府（1984）3号文第一条规定，原籍祖居的住宅可以发证。穗郊府（1982）36号文第五条规定，凡落实归还侨户的房屋，都应当承认业主的所有权……。第六条规定，以上条项，适用于外籍华人、港澳同胞。讼争房屋是上诉人梁**外公的祖居，虽然上诉人梁**的祖籍随父亲落在新会，但不能因此剥夺其取回母亲祖居的权利。原审法院曲解上述两份文件精神，作出错误认定，应予纠正。3.原审法院对于被上诉人向徐*错发穗郊新字第XX号宅基地证的事实没有查明。徐*的阶段成份登记表可以证明，徐*事实上已经承认讼争房屋是其梁**母亲所有，其只是借住，并没有讼争房屋的产权。穗郊新字第XX号宅基地证的档案中既没有土地证，也没有其他证据证明徐*拥有讼争房屋产权，被上诉人根据徐*的申报内容向其发放穗郊新字第XX号宅基地证不符合当时的发证程序，是错误的。4.原审法院没有查明台冲中约4巷1号与四巷4号、七巷4号是不同地址的事实。广州**研究所的图纸显示1988年12月讼争房屋地址由台冲中约四巷4号改为七巷4号。根据上诉人向广州市**派出所了解到的情况可以证实，台冲中约四巷4号从解放前起就一直存在，与四巷1号是两个不同的地址。原审第三人徐**关于台冲中约四巷4号与四巷1号为同一地址的主张，不是事实。（二）原审判决违反证据规则，对证据的取舍不具有合理性和客观性。1.被上诉人和原审第三人的证据错漏百出，不应被采纳。红卫经济联合社、红卫第十五经济合作社和台涌社区居委会分别于2006年3月21日和2006年4月6日出具的两份《证明》以及徐*丑、徐*戊、徐*甲及红卫第十五经济合作社出具的《证明》，对于原审第三人徐**的成长经历和讼争房产的权属情况与徐*的阶级成份登记表所记录的情况相矛盾。原审第三人提供的2008年2月的《更正说明》，只有红卫第十五经济合作社的盖章，没有红卫经济联社的盖章，红卫第十五经济合作社无权撤销红卫经济联社原来出具的证明。被上诉人对徐*丑、徐*戊、徐*甲作出的调查笔录自相矛盾，与历史记载不符，不能作为认定事实的依据。2.原审法院对上诉人提交的能证明客观事实的阶级成份登记表等历史档案只字不提，违反证据规则。（三）原审第三人徐**并非徐*养女，也不是徐*的合法继承人，被上诉人在行政处理程序中将其列为讼争房屋的利害关系人，程序不当。原审法院没有对该程序问题作出处理，明显不当。综上所述，上诉请求判决：1.撤销原审判决；2.撤销被上诉人作出的穗国房法字（2012）39号《行政处理决定书》；3.一、二审诉讼费由被上诉人承担。

被上诉人辩称

被上诉人广州市国土资源和房屋管理局答辩称：原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求二审法院予以维持。

原审第三人徐**述称：（一）穗郊新字第XX号宅基地证的核发程序合法，证据充分，依法应予维持。1.徐*所在地居委会、经济联合社、第十五经济合作社以及同村村民均证实，徐*世居讼争房屋，该房屋是徐*自有房屋。2.徐*取得的穗郊新字第XX号宅基地证经过普查丈量、核实登记、征求群众意见等程序，该证合法有效。3.徐*取得的穗郊新字第XX号宅基地证不具有任一法定可撤销的情况，仍属合法有效。（二）穗海新字第XX号宅基地证核发程序严重违法，证据错漏百出，缺乏事实根据和法律依据，依法应予驳回。1.二上诉人长期定居香港，并非台冲村村民，不具有领取宅基地证的资格。2.上诉人梁**取得的宅基地证未经政府普查、核实登记和公告程序，也没有征询徐*继承人的意见，严重违反发证程序。3.上诉人梁**取得宅基地证的权属来源为遗失新发，并非法定的权属来源依据，且遗失新发的程序也应该由徐*的利害关系人申请启动，并核发给徐*的继承人，而不可能重新出证给毫无利害关系的上诉人梁**。4.上诉人梁**凭借1988年11月15日的证明取得讼争房屋，但该证明并非政府核发宅基地证的依据，且证明内容所指的房屋门牌号码、提及的关系人身份、见证人签名的法律效力等存在重大瑕疵，已被新证据依法推翻，不能作为定案依据。5.红卫村委于1989年6月24日出具关于梁**祖屋的证明未作任何调查，与事实不符，缺乏其他证据佐证，且与多份书证内容相矛盾，不应予采信。（三）多份生效法律文书和证明文件均证实原审第三人徐**是徐*的唯一合法继承人，依法应被认定为讼争房屋的所有权人。（四）上诉人徐**与讼争房屋无任何关联，不应享有讼争房屋的权属。1.上诉人徐**是香港居民，并非台冲村村民，不具备领取宅基地使用权证的资格。2.上诉人梁**领取宅基地证程序不合法，其转让给徐**的行为当然无效。3.海珠区新滘镇村镇建设办公室不是法定核发宅基地证的部门，未经授权不能核发或篡改宅基地证的登记资料，故徐**持有的宅基地证无效。4.讼争房屋的档案资料中并无任何徐**领证的资料，根据《物权法》第十七条的规定，不动产权属应以不动产登记簿为准，即讼争房屋权属应以徐*取得的宅基地证为准。综上所述，原审判决正确，上诉人的上诉意见缺乏事实和法律依据，请求二审法院予以驳回。

本院查明

经审理查明，原审法院认定事实清楚，且有相应的证据予以支持，本院予以确认。

本院认为

本院认为：徐*于1984年9月30日取得广州市郊区新滘区公所对讼争房屋核发的穗郊新字第XX号《农村（墟镇）宅基地使用证》，在该证未被依法撤销、徐*的法定继承人亦未申请遗失新发的情况下，广州市海珠区新滘镇人民政府又于1989年6月27日以遗失新发为由，就讼争房屋向上诉人梁**核发穗海新字第XX号《农村（墟镇）宅基地使用证》，而上诉人梁**并非徐*的法定继承人，且无充分证据证实上诉人梁**系讼争房屋的权属人，故广州市海珠区新滘镇人民政府向上诉人梁**核发穗海新字第XX号《农村（墟镇）宅基地使用证》的依据不足，且违反法定程序，依法应予撤销。虽然上诉人梁**提交徐*庚、徐**、徐*丑等人于1988年11月15日出具的证明以及红**委于1989年6月24日出具的证明以主张讼争房屋系其所有，但1988年11月15日证明中的见证人徐*庚、徐*甲、徐*丑等人并非徐*的法定继承人，对徐*的遗产并无处分权；且徐*甲、徐*丑出具的书面证明以及在被上诉人于2012年11月1日对二人作出的调查笔录中表示，二人在1988年11月15日的证明中作为见证人是因被梁**误导，并不认识该证明提及的十公、徐*乙、梁**、梁**等人，徐*持有的宅基地证没有遗失；而红**委于1989年6月24日出具的证明则与广州市海**济联合社、广州市海珠区江海街红卫第十五经济合作社、广州市海**居民委员会于2006年出具的两份证明，以及广州市海珠区江海街红卫第十五经济合作社于2008年2月出具的《更正说明》相矛盾。综上，被上诉人作为本市农村住宅建设用地的行政主管部门，根据法院生效判决对讼争房屋的权属情况经重新调查核实后，认为上诉人提交的上述两份证明的法律效力存在瑕疵，不能作为讼争房屋变更登记的依据，遂依据《广州市农村房地产权登记规定》第二十二条的规定作出穗国房法字（2012）39号《行政处理决定书》，撤销穗海新字第XX号《农村（墟镇）宅基地使用证》的全部登记事项，并注销该证，具有事实和法律依据，并无不当。原审法院维持被上诉人作出的上述行政处理决定正确，本院予以维持。上诉人上诉提出原审判决认定事实不清，违反证据规则等上诉理由均不能成立，本院不予采纳。

综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费用50元，由上诉人梁**、徐**负担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一五年八月六日