绵阳市沿江房**限公司诉绵阳市城乡规划局规划行政核实一审行政判决书

审理经过

原告绵阳市沿江房**限公司诉被告绵阳市城乡规划局规划行政核实一案，本院于2014年10月31日立案受理后，依法组成合议庭，于2014年11月18日公开开庭进行了审理。原告的委托代理人任**、郑*，被告的法定代表人赵*及委托代理人吴**、陈*到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。

被诉具体行政行为：2014年10月8日，被告作出绵城规审（2014）682号规划审查意见，内容有：该项目存在未拆除南侧旧楼、未按照规划许可内容进行建设、未取得规划许可证原件等问题。我局已多次敦促你公司拆除旧建筑，按规划要求实施，并出具《建筑工程建筑面积计算规范》要求的建筑面积报告。

被告在举证期限内提供了如下证据和依据：1、《中华人民共和国城乡规划法》第四十五条、《四川省城乡规划条例》第五十八条，以证实被告系规划核实的法定主体，作出规划核实的行政行为在被告的职权范围内；2、绵府函（2008）42号文件、绵城规函（2008）42号文件、绵城规设（2008）043号文件、《总平面图》、《建设工程规划许可证》、竣工测绘报告、竣工测绘地形图、小地块规划方案及附图、绵城规（2007）32号文件、原告报送的设计方案、专家评审会议纪要、情况报告、建筑方案审批呈报表、原告报送的调整设计方案、绵城规（2008）23号文件、国有土地使用权证、会议纪要、承诺书等证据，以证实被告所作行政行为事实清楚；3、建设工程竣工规划核实申报表、承诺书、竣工测绘报告、竣工测绘地形图、绵城规审（2011）690号规划审查意见、规划核实合格证申报表，以证实被告所作行政行为程序合法；4、《中华人民共和国城乡规划法》第四十五条、第九条，《四川省城乡规划条例》第五十八条、第三十三条，《绵阳市建设工程规划批后管理规定》、《绵阳市城市规划管理技术规定》等法规、规范性文件，以证实被告适用法律正确；5、绵城规审（2011）690号规划审查意见、绵城规审（2014）682号规划审查意见，以证实被诉行为不具有可诉性。

原告诉称

原告诉称：2007年5月28日，原告就拟开发的位于绵阳市长虹大道中段133号“得月·星城”商住楼项目进行了立项。2008年4月1日，该工程取得建设工程规划许可证。2009年5月27日该工程取得建设工程施工许可证。2011年，工程竣工后，原告向被告申请规划核实，但被告一直未向原告出具建设工程规划核实合格证。2014年9月30日，原告再次向被告申请规划核实。2014年10月8日，被告作出绵城规审（2014）682号规划审查意见，以该工程项目“仍存在未拆除南侧旧楼、未按照规划许可内容进行建设、未取得规划工程许可证原件等问题”为由，拒不向原告进行规划核实。原告认为，“仍存在未拆除南侧旧楼”属于违法向法人增加的义务；“未按照规划许可内容”也属于要求原告违法拆除南侧旧楼，而拆除南侧旧楼不属于原告的法定义务；“未取得规划工程许可证原件”与“未按照规划许可内容进行建设”互相矛盾，因为“未按照规划许可内容进行建设”本身就认可原告取得了规划许可。被告在没有任何理由、通过任何法定程序情况下扣押应当发给原告的建设工程规划许可证本身就已经严重侵犯了原告的合法权利。综上，被告所作绵城规审（2014）682号规划审查意见存在滥用职权的情形，应予撤销。请判决：撤销被告于2014年10月8日所作绵城规审（2014）682号规划审查意见，责令其就原告提出的建设工程竣工规划核实申请重新出具建设工程规划核实意见；由被告承担本案诉讼费。

原告提供了如下证据：1、原告的营业执照、组织机构代码证、法定代表人身份证明，以证实原告主体适格；2、绵府函（2008）42号批复、绵城规设（2008）043号规划设计条件，以证实被告变更了绵阳市政府的批复，违法将“拆除南侧粮机厂家属区城块中既有建筑物，按照批准的总体规划建设绿化广场”的义务强加给原告；3、建字第（2009）059号建设工程规划许可证、绵城规（2008）23号文件、规划核实合格证申报表，以证实建设工程实际符合规划条件，被告认定不符合规划条件与事实不符。

被告辩称

被告辩称：1、被告所作绵城规审（2014）682号规划审查意见，仅是一个过程行为，只是规划核实这一具体行政行为众多环节中的一个环节，是一个阶段性行为，并非一个完整的、最终的具体行政行为，只是对原告应当整改的内容的书面告知，对原告的权利义务并不产生实际的影响，不具有行政可诉性；2、被告出具绵城规审（2014）682号规划审查意见，系在被告法定职权范围内实施，事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，依法应当予以维持；3、按照行政诉讼“不告不理”的原则，本案中只应审查被告出具绵城规审（2014）682号《规划审查意见》这一行为，被告依法出具“得月·星城”项目《建设工程规划许可证》及其附件和附件图即批复的设计方案、总平面图中包括拆除粮机厂南侧旧楼的内容，属于另一个具体行政行为，并不属于本案的审理范围，也超过了法定的起诉期限。即便如此，从事实和法律的角度而言，“得月·星城”项目的规划条件和规划许可内容中包括拆除粮机厂南侧旧楼这一内容也是完全符合法律规定的。如被告迫于不正当的压力，在原告未按规划条件和规划许可内容拆除粮机厂旧楼的情况下，出具“得月·星城”项目规划核实合格证，既严重违反法律规定，也将给国家利益造成重大损失，并导致原告获得非法利益，此才是真正的滥用职权；4、导致“得月·星城”项目南侧粮机厂无法拆除，其根本原因在于原告与被拆迁人之间产生了拆迁纠纷这一民事纠纷，这一纠纷完全应当而且可以通过民事诉讼解决，企图通过行政诉讼解决民事争议，不仅于法无据，客观上也不可能。

经庭审质证，本院认为原、被告提供的证据均与本案有一定关联，可作为本案证据使用。

本院查明

经审理查明：2007年，原告为开发绵阳市长虹大道中段131号地块（原告对该地块有土地使用权证），向被告申请规划设计条件。同年2月14日，被告向原告作出绵城规（2007）32号文件，对该地块及总平面图设计提出以下要求：该地块用地性质为居住用地（兼容商业）；若建设单位拆除南侧地块内建（构）筑物，将其纳入统一规划、统一建设，则其相应技术指标为：建筑高度≤72米、建筑密度≤35.4%、容积率≤4.5、绿地率≥30%、住宅套型建筑面积90平方米以下建筑面积占住宅总面积的比例≥70%；若建设单位确无法拆除南侧地块内建（构）筑物，则其相应技术指标为：建筑高度≤60米、建筑密度≤30%、容积率≤3.5、绿地率≥30%、住宅套型建筑面积90平方米以下建筑面积占住宅总面积的比例≥70%……之后，原告向被告报送了规划设计方案，选择了拆除南侧建筑方案。原告报送的设计方案，被告组织专家评审后，2007年5月21日，经绵阳市人民政府分管领导批示同意。该建筑方案的主要指标为：建筑总层数27层、建筑面积46871.72平方米、建筑密度35%、综合容积率4.5、绿地面积2810平方米、绿地率30%……

2008年，因南侧建筑拆除成本大，原告为提高容积率，向被告提出调整规划设计方案。同年2月，被告向绵阳市人民政府报送了调整的规划方案，绵阳市人民政府于2008年2月23日以绵府函（2008）42号批复，同意被告报送的调整规划方案：该项目总建筑面积5.66万平方米、容积率5.8、建筑密度36.2%、建筑高度≤95米……备注：应确保拆迁粮机厂住宅楼后的用地作为城市街头广场用地，其约1500平方米的面积应作为强制性的内容予以落实，不得用于它途，否则不支持高容量的开发。

2008年3月6日，被告向原告作出了绵城规函（2008）42号批复，该批复内容包括：该项目总建筑面积5.66万平方米、容积率5.8、建筑密度36.2%、绿地率30%；该项目在行政许可前应拆除地块南侧粮机厂六层现状建筑，并依法取得相应土地使用权属后方可实施。

2008年4月11日，被告向原告作出了《长虹大道中段131号地块规划设计条件》（绵城规设（2008）043号），规划条件规定该项目主要规划技术指标为：建筑高度≤95米、容积率5.8、建筑密度≤36.2%、容积率≤5.8、绵地率≥30%、套型建筑面积90平方米以下建筑面积占总居住建筑面积的比例≥70%；规划布局要求应确保拆迁粮机厂住宅楼后的用地作为城市街头广场用地，其约1500平方米的面积应作为强制性的内容予以落实，不得用于它途，否则不支持高容量的开发。

2008年4月30日，原告按绵城规设（2008）043号文件规定的规划条件向被告提交了总平面图，被告对该总平面图予以审批。

2009年4月，原告向被告申请核发建设工程规划许可证，因原告未完成南侧粮机厂旧楼的拆除工作，被告未予核发。同年5月，绵阳市涪城区人民政府向被告发出商请为“得月·星城”项目办理规划手续函件后，被告向原告颁发了加盖公章的《建设工程规划许可证》复印件。

2011年，工程完工后原告向被告申请规划核实，向被告提供了绵阳市测绘工程所出具的竣工图、竣工测绘报告，并于同年9月8日向被告出具承诺书，承诺在拆迁户搬迁完毕后，拆除该建筑物（粮机厂宿舍）完成绿化指标。被告于2011年9月15日向原告出具了绵城规审（2011）690号规划审查意见，内容有：因南面原粮机厂旧建筑未按规划要求拆除，并因此未取得规划工程许可证原件。你公司必须拆除该建筑并实施绿化广场后，我局方可办理规划核实认可书。在此之前，出于维稳需要，同意你公司组织综合验收。

2014年10月，原告向被告再次提出规划核实申请。被告于2014年10月8日作出绵城规审（2014）682号规划审查意见。原告收到该规划审查意见后，于2014年10月诉至本院，要求撤销该规划审查意见。

另查明：绵阳市人民政府办公室2006年作出绵府办函（2006）280号《关于绵阳市城区规划区第二批小*用地规划编制方案的批复》，该批复同意被告所送的七星实业等9宗小*用地的修建性详细规划图案成果，其中包括对本案所涉地块（包括南侧建筑）规划。所确定详细规划指标为：容积率为4.5、建筑密度为31%、绿地率为38.6%、建筑限高72米，南侧旧楼地块规划为绿地广场。

南侧旧楼共有住户40户、商户4户。2009年4月，原告与南侧旧楼31户住房业主达成拆迁补偿协议，另有4户住房业主向原告出具了承诺书，承诺内容有：本人现不愿签订（拆迁安置协议），因担心开发商会修成烂尾楼，所以“得月·星城”商住楼修好后我本人同意拆迁安置协议里的全部条件，修好后能搬进新楼，我自愿意与绵阳市沿江房地产开发公司签订拆迁安置协议。

目前，原告尚未取得南侧粮机厂旧楼地块的国有土地使用权，国土部门也未向原告出具该地块的使用权证明。

本院认为

本院认为，《四川省城乡规划条例》第五十八条第二款规定：城市、县人民政府规划主管部门受理（规划核实）申请后，应当通过图件核验、现场勘查等方式对建设工程是否符合规划条件和规划许可内容进行核实。经审核，符合规划条件和规划许可内容的，应当自受理申请之日起二十日内，出具建设工程规划核实合格证；不符合规划条件和规划许可证内容的，不予通过核实并书面告知理由和整改意见。根据此条的规定，规划部门不予核实的，应书面告知理由、意见。被告所作规划审查意见，实质是认为原告申请不符合规划条件，告知原告不予规划核实理由的行为，对原告权利义务有影响，具有可诉性。被告认为该审查意见不具有可诉性的理由不成立，不予采信。行政机关作出具体行政行为时，应在相关法律文书中载明适用法律的情况。被告未在规划审查意见中载明适用法律的情况，被告适用法律不明确，应视为适用法律错误。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第2目的规定，经本院审判委员会讨论决定，判决如下：

裁判结果

撤销被告绵阳市城乡规划局于2014年10月8日作出的绵城规审（2014）682号规划审查意见。

本案诉讼费50元，由被告绵阳市城乡规划局承担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省**民法院。

裁判日期

二〇一五年一月三十日