杨**与昆明市人力资源和社会保障局、昆明市人民政府、昆明市**）有限公司劳动和社会保障行政确认二审行政判决书

审理经过

上诉人杨**因劳动和社会保障行政确认一案，不服昆明市呈贡区人民法院作出的（2015）呈行初字第54号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。

一审法院查明

原审人民法院认定以下案件事实：原告杨**系承包第三人昆明市**）有限公司（以下简称：市政工程公司）广福路、前兴路道路环境整治提升工程劳务外包项目的自然人杨**雇佣人员。2013年4月10日上午6时15分，杨**在昆明市前兴路跨日新路跨线桥南侧出口附近路段铺设路面（而未设置施工警示标志），被案外人郭**驾驶的由北向南行驶的云AH7158号”金杯”中型客车避让不及而撞伤；其伤情经昆**医院治疗并诊断为：左肋骨多发骨折，右腹股沟斜疝。原告杨**于2014年3月19日向被告昆明市人力资源和社会保障局（以下简称昆明人社局）提出工伤认定申请。被告昆明人社局收到工伤认定申请，经审查认为缺乏劳动关系证明材料而要求予以补正；杨**随即就其与第三人市政工程公司之间的劳动争议向昆明市西山区劳动人事争议仲裁委申请仲裁。昆明市西山区劳动人事争议仲裁委经审理于2014年7月22日以（2014）西劳裁书第55号仲裁裁决书确认杨**与市政工程公司之间存在劳动关系。市政工程公司不服而向昆明**民法院提起民事诉讼。昆明**民法院经审理于2014年9月4日以（2014）西法民初字第3915号民事判决书，判决确认市政工程公司与杨**之间不存在劳动关系。杨**不服而提起上诉。昆明**民法院经审理于2015年1月6日以（2014）昆民二终字第1292号终审民事判决书驳回上诉并维持原判。被告昆明人社局于2015年3月5日以第15040055号《工伤认定申请不予受理决定书》，对杨**提出的工伤认定申请作出不予受理决定，并于同年3月19日向杨**、3月11日向市政工程公司分别送达了前述工伤认定申请不予受理决定书。杨**不服而向昆明市人民政府提出行政复议申请。昆明市人民政府于2015年4月13日受理复议申请后，经调查核实确认被申请人昆明人社局所作工伤认定决定有相应事实法律依据，适用法律正确适当，执法程序合法，据此于2015年5月21日以云昆政行复决字（2015）第11号行政复议决定维持昆明人社局前述工伤认定申请不予受理决定，并于同年5月26日向昆明人社局、5月29日向杨**送达了行政复议决定书。原告杨**不服诉诸本院请求撤销。

原审人民法院认为，原告杨**对被告昆**社局针对其受伤情形作出的第15040055号工伤认定申请不予受理决定不服，依法享有起诉的权利，但其请求撤销被告昆**社局作出的前述工伤认定申请不予受理决定的诉讼请求缺乏事实及法律依据，故本院依法对原告的诉讼请求不予支持。被告昆**社局属于法律授权的昆明市行政区域内的劳动和社会保障管理行政机关，有权对辖区内的劳动及工伤社会保障纠纷进行裁决处分，涉案第三人市政工程公司的经营住所地在昆明市辖区内，与劳动者之间的工伤认定纠纷属被告管辖区内的工伤社会保险统筹裁决事项，涉案劳动者杨**在工作过程中受伤，相关工伤认定依法属被告辖区内得裁决处分事项；被告昆明市人民政府是昆**社局所作工伤认定决定的法定上级行政复议机关之一，享有本案的复议管理职权，原告杨**、第三人市政工程公司对此均无异议。**务院《工伤保险条例》第五条第二款规定：”县级以上地方各级人民政府社会保险行政部门负责本行政区域内的工伤保险工作”；《中华人民共和国行政复议法》第十二条规定：”对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议”，故被告昆**社局及昆明市人民政府的行政主体资格适格，执法权限并无不妥，本院依法对此予以确认。涉案第三人市政工程公司与相关工伤认定申请不予受理的裁决结果有直接的利害关系，依法应参与本案诉讼并享有相关权利。**务院《工伤保险条例》第十四条第（一）项规定：”职工有下列情形之一的，应当认定为工伤：（一）在工作时间和工作场所内，因工作原因受到事故伤害的”，本案劳动者杨**因与第三人市政工程公司之间不存在劳动关系而致其受伤情形与工伤保险条例前述工伤构成要件不相符，依法不应认定构成工伤；原告提出的工伤认定申请因缺乏劳动关系证明，与工伤保险条例第十八条第一款第（二）项、第三款规定受理情形不符，依法也不应支持。被告昆**社局认定杨**提出的工伤认定申请不符合工伤保险条例相应工伤构成及受理要件的认定结论有相应事实、法律依据，实体法律适用正确适当，执法程序不存在明显违法或不妥之处，依法仍应予以维持。被告昆明市人民政府针对杨**复议申请，所作出的行政复议决定有相应事实法律依据，执法程序符合法律规定，不存在明显违法或不当情形，依法也应予以维持。在此需强调指出的是，人力资源和社会保障机关依法作出的工伤认定申请不予受理决定在工伤认定行政执法程序中，存在执法不规范情形，在2014年3月19日收到杨**提出的工伤认定申请后，在缺乏劳动关系证明材料、当事人申请劳动关系仲裁及诉讼期间，没有及时依法中止工伤认定程序。被告昆明市人民政府在行政复议执法程序中未增列第三人的情形，虽然与**务院第499号令施行的《中华人民共和国行政复议法实施条例》第九条第三款（”第三人不参加行政复议，不影响行政复议案件的审理”）不相背离，但已与行政复议法的相应规定不完全一致，执法的充分合理及公平、公正性已存商榷余地，故从权利充分救济保障到位的执法理念考量，建议工伤认定行政机关和行政复议机关及时予以完善到位。现行《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定：”行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求”；最**法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项规定：”有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：……；（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形”、第六十二条规定：”人民法院审理行政案件，适用最**法院司法解释的，应当在裁判文书中援引。”据此，依照现行《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、最**法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项、第六十二条，现行**务院《工伤保险条例》第十四条第（一）项、第十八条第一款第（二）项、第三款，以及**务院《诉讼费用交纳办法》第十三条第一款第（五）项第2目、第二十九条第一款的规定，判决：一、驳回原告杨**请求撤销被告昆明市人力资源和社会保障局于2015年3月5日作出的第15040055号工伤认定申请不予受理决定的诉讼请求；二、驳回原告杨**请求撤销被告昆明市人民政府于2015年5月21日作出的云昆政行复决字（2015）第11号行政复议决定的诉讼请求。案件受理费50元，由原告杨**承担。

上诉人诉称

上诉人杨**不服原审判决向本院提起上诉称：从劳动关系认定（劳动仲裁、一审、二审）、昆明人社局工伤认定不予受理、行政复议直到原审诉讼，均以上诉人与原审第三人不存在事实劳动关系为由不予支持，但从所有裁判文书中可以得出一个不可否认的”事实”，至少存在原审第三人违法将工程分包、转包给一个没有用工主体资格和不具备施工资质的自然人，就算以生效的裁判文书认定不存在劳动关系，按法律规定，原审第三人仍然应当承担工伤保险责任。官司打到如今，已经不再是上诉人有没有道理的问题，而应当是有法不必依，执法不必严的问题，既然有法律规定，就应当落到实处。一、该案认定事实不清，适用法律不当，存在适用法律缺陷或者不全面，甚至出现审理工伤保险行政案件不依照特别规定的工伤保险行政司法解释及相关法律进行审判的情形，存在有法不依，执法不严。1、认定劳动关系应当适用原劳社部发（2005）12号《关于确立劳动关系有关事项的通知》第四条及2014年9月1日期实施的《最**法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》（法*（2014）9号）第二条第四项的规定。本案昆明人社局不受理工伤认定申请，将使劳动者的工伤保险待遇投诉无门，昆明人社局作出的具体行政行为，违背事实，违反法律；2、就违法分包、转包如何认定劳动关系，劳动部门持肯定意见认可与有用工主体资格的单位存在事实劳动关系，但法院审判一直存在分歧。上诉人认为应当依照《最**法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》（法*（2014）9号）第二条第四项及发布的典型案例处理；3、是否存在劳动关系，属于事实状态，是否承担工伤保险责任属于法律后果，不能将法律事实和法律后果混为一谈；4、申请工伤认定适用《工伤保险条例》，但不是唯一法律依据，劳动部门、复议机关、原审法院在法律适用上明显错误，存在断章取义。二、被上诉人昆明人社局未依法履行法定职责，工伤认定不予受理审查程序违法。1、工伤认定受理属于劳动部门的法定职责，昆明人社局作出工伤认定不予受理决定书，属于未履行法定职责，行政违法；2、依照《最**法院行政审判庭关于劳动行政部门在工伤认定程序中是否具有劳动关系确认权请示的答复》（2009年7月20日，（2009）行他字第12号）的相关规定，劳动部门在工伤认定过程中，有义务对职工与企业之间的劳动关系作出认定；3、既然工伤认定受理及劳动关系认定都属劳动部门，那么仲裁及人民法院认定是否存在劳动关系不影响昆明人社局作出劳动关系认定，昆明人社局依据法院判决作出不予受理工伤认定申请，程序不合法；4、受理属于”进门”登记程序，上诉人劳动关系的认定属于实体问题，本案未受理就审查实体问题属于颠倒程序。据此，上诉人现提起上，请求二审法院：1、撤销昆明市呈贡区人民法院于2015年8月17日作出（2015）呈行初字第54号行政判决，依法予以改判；2、撤销昆明人社局2015年3月5日作出的编号为15040055号工伤认定申请不予受理决定的具体行政行为和昆明市人民政府2015年5月21日作出的云昆政行复决字（2015）第11号行政复议决定；3、判决昆明人社局重新作出具体行政行为，即责令重新受理工伤认定申请并作出工伤认定决定；4、一、二审诉讼费由被上诉人承担。

被上诉人辩称

被上诉人昆明人社局答辩称：一、本案基本事实是：杨**于2014年3月19日向我局申请工伤认定申请，经我局审查认定当事人所提交的申请材料中欠缺劳动关系证明和受伤当日的医疗诊断证明书等材料，我局当天作出《补正材料通知书》，要求补正。后昆明**民法院作出（2014）昆民二终字第1292号民事终审判决，认定杨**与昆明市**）有限公司之间不存在劳动关系。我局在此基础上，认为不存在事实劳动关系则不属于工伤认定范畴，于2015年3月5日作出编号15040055号工伤认定申请不予受理决定，并按规定将认定结论送达了当事人。二、作出不予受理决定的理由及依据：《工伤保险条例》第十八条明确规定了提出工伤认定申请时应当提交的材料，其中就有证明存在劳动关系的材料，本案缺少该证明材料，依法应作出不予受理决定。三、上诉人所述理由不能推翻工伤认定申请不予受理决定。首先，得到工伤保险制度救济的前提是与用人单位存在劳动关系，现生效判决已经确定杨**与所诉用人单位之间不存在劳动关系，故无法进行工伤认定；其次，上诉人认为原审法院判决错误、不合法，我局不应采纳法院生效判决而应采用仲裁裁决的结果，这种观点是没有依据的，与我国的二审终审制度不符；第三，上诉人在不能进行工伤认定程序的情况下，应当寻求其他法律关系获得救济，并非不能保障上诉人的合法权益。综上所述，原审判决认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，请求二审法院：驳回上诉人上诉，维持原审判决；本案诉讼费由上诉人承担。

被上诉人昆明市人民政府及市政工程公司未提交答辩状。

本院查明

本案经二审审查，原审人民法院审判程序合法；原审法院对本案证据的审核认定，符合《最**法院﹤关于行政诉讼证据若干问题的规定﹥》的相关规定，本院予以确认；根据本案收录的有效证据，原审人民法院认定事实无误，本院依法予以确认。

本院认为

本院认为，本案系公民对行政机关作出的工伤认定申请不予受理决定不服提起的诉讼，依法属于人民法院行政诉讼的受案范围且属于本院二审管辖。上诉人杨**对行政机关昆明人社局于2015年3月5日作出的编号为15040055号《工伤认定申请不予受理决定书》不服提起本案行政诉讼，其作为行政相对人依法具有本案”原告”的诉讼主体资格；根据《工伤保险条例》第五条第二款：”县级以上地方各级人民政府社会保险行政部门负责本行政区域内的工伤保险工作”之规定，被上诉人昆明人社局依法具有作出本案被诉15040055号《工伤认定申请不予受理决定书》的行政主体资格及权限。本案上诉人对昆明人社局作出的不予认定工伤决定不服，昆明人社局系本案适格的”被告”。根据《最**法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第六十五条第二款：”诉讼当事人中的一部分人提出上诉，没有提出上诉的对方当事人为被上诉人，其他当事人依原审诉讼地位列明”之规定，本案原审第三人市政工程公司及被告昆明市人民政府的主张与上诉人杨**相反，作为上诉人的对方当事人市政工程公司及昆明市人民政府应列为被上诉人。

根据《工伤保险条例》第十八条第一款第（二）项：”提出工伤认定申请应当提交下列材料：……（二）与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）的证明材料”及第十八条第三款：”工伤认定申请人提供材料不完整的，社会保险行政部门应当一次性书面告知工伤认定申请人需要补正的全部材料。申请人按照书面告知要求补正材料后，社会保险行政部门应当受理”的规定，当事人申请工伤认定应当提交与用人单位存在劳动关系的证明材料。本案中，经仲裁及民事诉讼的裁判，最终（2014）昆民二终字第1292号民事判决确认上诉人杨**与被上诉人市政工程公司之间不存在劳动关系。故本案在上诉人不能提交存在劳动关系证明的情况下，被上诉人昆明人社局就上诉人的工伤认定申请作出不予受理决定，有相应的事实及法律依据。综上所述，上诉人杨**在未能依照《工伤保险条例》第十八条第一款第（二）项的规定提交相应材料（劳动关系的证明材料）的情况下，其上诉请求缺乏相应的事实及法律依据，依法应予驳回。本案行政复议机关作出的复议决定有相应事实及法律依据，依法应予维持。原审人民法院作出驳回原告诉讼请求的判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，依法应当予以维持。据此，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项，《最**法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第六十二条第一款以及**务院《诉讼费用交纳办法》第十三条第一款第（五）项第2目、第二十九条第一款之规定，判决如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原判。

本案二审案件受理费计人民币50元，由上诉人杨**负担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一五年十二月八日