阿**与阿勒泰市行政执法局、阿勒泰市城乡建设规划局城乡建设行政管理-城市规划管理、乡政府、城乡建设行政管理-其他一审行政判决书

审理经过

原告阿**·哈**（以下简称阿**）不服被告阿勒泰市行政执法局（以下简称行政执法局）、阿勒泰市城乡建设规划局（以下简称规划局）、阿勒泰市拉斯特乡人民政府（以下简称乡政府）不服其他城建行政行为，于2015年6月24日向本院提起行政诉讼，本院作出（2015）阿行初字第6号行政裁定书，驳回原告的起诉，原告不服提出上诉。阿勒泰地区中级人民法院以（2015）阿**第45号行政裁定撤销本院（2015）阿行初字第6号行政裁定，发回本院审理。本院立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。根据原告申请依法追加阿勒泰市住房和城乡建设局（以下简称住建局）作为被告参加诉讼。本院依法另行组成合议庭公开开庭进行了审理。原告阿**及诉讼代理人卡**，被告行政执法局负责人郭**、诉讼代理人李**，被告规划局法定代表人高**、诉讼代理人吴**、赵新艳，被告乡政府负责人加*·火箭、诉讼代理人于建武，被告建设局负责人牛如新，本院翻译古丽江·尼格斯汗到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

2013年10月23日，阿勒泰市城市建设综合执法局（现为阿勒泰市行政执法局）以被告住建局的名义作出阿市建执法改字（2013）金102301号”建设行政执法整改通知书”，认为原告的建筑物未办理相关规划审批手续擅自建设，属违法建筑。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条和《新疆维吾尔自治区实施﹤中华人民共和国城乡规划法﹥办法》第三十四条，《中华人民共和国城乡规划法》第三十四条和《新疆维吾尔自治区实施﹤中华人民共和国城乡规划法﹥办法》第五十七条，责令原告于本通知书送达之日起三日内补办相关规划审批手续或自行拆除违法建筑，逾期不整改，将对原告作出限期拆除的处罚。

被告规划局于2013年10月23日作出”关于违反城乡规划建设违法建筑的认定书”，认为原告在阿勒泰市拉斯特乡原拉斯特信用社处擅自修建一栋长12米、宽8米的房屋，未办理任何规划审批手续，该建筑物占用道路的用地，为无法消除对规划实施的影响。根据《中华人民共和国规划法》第六十四条，《新疆维吾尔自治区实施城乡规划行政处罚和强制措施规定》第九条第一款、第十一条规定，认定为无法采取改正措施消除影响的，限期拆除。

被告行政执法局向本院提交了作出行政处罚的证据：1、2013年10月23日”建设执法现场勘查笔录”，证明原告在违法建设，电话通知后原告拒不到场。2-1、2013年10月23日”关于违法建筑认定通知书”，2-2、2013年10月23日”关于违反城乡规划建设违法建筑的认定书”，证明原告的建筑属于违法。3-1、2013年10月23日”建设行政执法整改通知书”，证明原告的建筑属于违法，限期责令拆除；对原告进行处罚的是住建局，不是阿勒泰市城市建设综合执法局。3-2、2013年10月23日”建设行政处罚文书送达证”，证明向原告送达”建设行政执法整改通知书”时原告拒绝到场，送达人为两人，见证人为两人。4、2013年10月28日”建设执法现场勘查笔录”，证明给原告下达通知书后，原告继续违建。5、现场照片六张，证明阿勒泰市城市建设综合执法局人员到现场调查情况，拆除前原告一直在违法建设。6、2015年5月8日”关于组建阿勒泰市行政执法局的批复”，证明行政执法局的前身是阿勒泰市城市建设综合执法局，2013年10月至11月行政执法局未成立。

被告规划局向本院提交证据：1、2013年2月17日”关于阿勒泰市总体规划的批复”，证明原告的违法建筑属于规划局管理范围。2、2013年6月19日”关于组建阿勒泰市城市建设综合执法局的通知”，证明规划局只对违法建筑进行认定，不负责拆除的行政执法。3、2014年3月25日出具给原告的房屋情况说明及规划图，证明原告的建筑未经审批属于违法。4、2013年10月23日”关于违法建筑认定通知书”、，证明规划局按照职能对违法建筑进行认定。5、”关于违反城乡规划建设违法建筑的认定书”，证明规划局认定原告建筑属于违法。6、现场照片四张，证明原告违法建筑的情况。7、2014年5月20日阿勒泰市拉斯特乡卫生院证明，证明在2013年涉案的房屋还不属于原告。8、2013年10月24日协议书。证明原告当时的房屋、土地产权属于阿勒泰市拉斯特乡卫生院。9、国有土地使用证、房权证。证明涉案的土地使用权不属于原告。

被告乡政府无证据出示。

被告住建局无证据出示。

原告诉称

原告阿**称，原告于2010年10月24日购买了位于阿勒泰市文化路6区304号房屋及院落，购买后一直对外出租，原告对土地及房屋的使用合法。2012年因出洪灾害院落围墙被冲毁。原告向被告乡政府申请围墙修复救灾款遭拒。2013年，原告门前修公路，路面被垫高约1.5米，路基底延伸入原告院落内，原告并未提出任何异议，公路竣工后，原告自费修复院落。2013年11月5日，阿勒泰市城市建设综合执法局人员在未履行法定程序的情况下，强行拆除原告院墙，并邀请新闻媒体现场播报，对原告的合法财产及人身权利造成侵害。被告行政执法局在2013年时名为阿勒泰市城市管理监察大队，为被告规划局的被授权单位，被告乡政府作出了原告房屋属于违章建筑的证明，被告住建局是”建设行政执法整改通知书”的用印单位。所以均应承担违法行政的法律责任。现诉至法院，请求：1、依法认定四被告将原告围墙拆除的行政行为违法，要求四被告书面向原告赔礼道歉；2、被告向原告赔偿因毁坏围墙造成的的经济损失4万元；3、被告向原告赔偿因房屋无法出租造成的经济损失每月1500元，自2013年11月5日至2015年9月5日计22个月，合计33000元。4、被告向原告支付误工费每日200元，自2013年11月5日至2015年9月5日计22个月，合计132000元。5、本案的诉讼费由被告承担。

原告阿**提供了以下证据：1-1、阿勒泰市农村信用合作社证明；1-2、阿勒**乡卫生院证明；1-3阿勒泰市农村信用合作社与阿勒**乡卫生院的协议书；1-4、阿勒泰市城乡建设规划局”关于阿**·哈**办理房产证过户的函”；1-5、阿**的房屋所有权证；1-6阿市国用（94）字第019号国有土地使用证。证明原告享有位于阿勒泰市文化路6区304栋房屋的所有权，对该房屋用地享有使用权。2-1、照片三张；2-2、阿勒泰市房屋安全鉴定书；2-3、规划局”关于阿**围墙办理相关手续的答复”；2-4、拉斯特乡人民政府证明；2-5、围墙维修红线图；2-6、2014年1月15日阿**向阿**市委苟书记及市规划局、民政局的申请；2-7、阿勒泰市城乡建设规划局”市容规划审批表”。证明原告的围墙被水冲毁，经规划局审批，准予维修的事实。3-1、3-2、证人木拉提别克书写的证明二份；3-3证人张**写的证明；3-4、证人张**书写的证明；3-5、证人巴**书写的证明；3-6、证人阿**和胡**书写的证明。证明原告因围墙被拆除遭受经济损失。4、视频光盘一张，证明被告违法拆除围墙的事实。5、证人木拉别克到庭作证证言，证明原告修建围墙人工费为2万元。6、证人巴**庭作证证言，证明原告将房屋出租给其，每月房租为1500元。

被告辩称

被告行政执法局辩称，一、行政执法局作为被告主体不适格。2013年10月23日向原告作出”建设行政执法整改通知书”的行政机关是被告住建局，行政执法局在2013年是二级局，只依照建设局授权进行执法工作。二、原告的诉讼请求超过诉讼时效。原告在2013年11月5日就知道围墙被强制拆除，在2015年6月24日才起诉，已超过诉讼时效1年8个月。三、原告的围墙确属违法建筑。2013年10月23日，规划局作出”关于违反城乡规划建设违法建筑的认定书”，认定原告的围墙在城市道路规划红线内，原告未办理任何规划审批手续。四、拆除围墙程序合法。阿勒泰市城市建设综合执法局依据法律、法规对违法建筑进行行政执法。请求驳回原告全部诉讼请求。

被告规划局辩称，一、2013年6月19日阿市机编字（2013）18号文件，对违法建筑的查处职能已从规划局划出，交由有关部门依要求具体实施；规划局不是行政执法局的授权单位。二、2013年6月19日，阿勒泰市城市建设综合执法局向规划局提出对涉案的建筑是否违法进行认定，规划局核实了原告的建筑在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证，在占城市规划的金山北路道路红线的情况下，实施违法建设，依据规定认定为不可补救，依法应予拆除。为此向阿勒泰市城市建设综合执法局出具了”关于违反城乡规划建设违法建筑的认定书”，由其依法处理。三、原告起诉超过诉讼时效。请求驳回原告全部诉讼请求。

被告乡政府辩称，一、2012年6月，拉斯特乡遭受洪灾，原告围墙部分掩口损毁。2013年11月，原告在修复围墙是擅自将原有1.2米高的围墙加高至3米左右，原告行为已经超出修复范围，违反法律、法律，属于违章建筑。二、原告住所地拉斯特村已经被纳入阿勒泰市城市总体规划范围，该范围内一律不得私自建设任何建筑，原告需要加高围墙，增加施工范围，即使是修复的行为都应当依法向市人民政府城乡规划主管部门，或者乡人民政府申请办理建设工程规划许可证，经批准后才能进行建设施工。但原告未申请便建设的行为违法。三、乡政府履行了告知义务。乡政府发现原告违法行为后，曾多次派工作人员劝阻，并告知原告尽快申请办理建设工程规划许可审批手续，但原告不予理睬，2013年11月5日，阿勒泰市行政执法局在向拉斯特乡政府了解情况时，乡政府如实做出了答复并出具了证明。综上所述，乡政府依法出示相关证明材料，属于正常履行工作职责，符合法律规定。请求驳回原告对乡政府的诉讼请求。

被告住建局辩称，根据阿勒泰市机构编制委员会”（2013）18号文件”的规定，对于阿勒泰市区内未取得规划许可、未经许可乱搭乱建、超出规划许可范围的违法建筑，授权阿勒泰市综合执法局行使行政处罚权。本案中阿勒泰市综合执法局作出的具体行政处罚决定程序符合法律、行政法规规定。执法过程中住建局未参与实施。住建局认为阿勒泰市综合执法局的行政行为认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。

本院查明

本院对当事人出示的证据认证如下：一、对被告行政执法局出示的6组证据中除第2组证据外，其余证据均予以确认，证明原告在未取得建设工程规划许可的情况下开工建设。第2组证据”关于违反城乡规划建设违法建筑的认定书”系被告规划局作出，本院对真实性、关联性予以确认，对合法性不予确认，2014年7月11日，规划局改变了行政行为，对原告申请在原址修建围墙予以审批同意。二、对被告规划局出示的证据1、2、4、6予以确认，证明原告的建筑属于规划局管理范围，规划局按照职能对建筑是否违法可以进行认定。对证据3、5的合法性不予确认，2014年7月11日，规划局改变了行政行为，对原告申请在原址修建围墙予以审批同意。对证据7、8、9的合法性、关联性不予确认，不是规划局作出行政行为的依据。三、对原告出示的第1组证据予以确认，证明原告享有位于阿勒泰市文化路6区304栋房屋的所有权，于2014年6月18日办理了产权登记，实际使用该房屋用地，但至今未办理土地使用证。证据2-1、2-2因与本案原告的自行建设的建筑无关联性，本院不予确认。对证据2-3予以确认，证明原告于2013年10月29日向规划局提交了围墙修建的申请，2013年11月6日规划局的答复意见是要求原告”尽快将资料提供齐全后，我局方能受理。”对证据2-4不予确认，乡政府无认定违法建筑的职能。对证据2-5、2-6、2-7予以确认，证明2014年7月11日，规划局改变了行政行为，对原告申请在原址修建围墙予以审批同意。对证据3-1、3-2、5予以确认，证人木拉提别克证明其为原告修建围墙，砖由原告提供，垒墙，打地面、基础、抹墙共2万元，开工时已付清。对证据3-3予以确认，证明原告的墙体建筑用砖一万块，共计8000元。对证据3-4予以确认，证明原告的建筑用石头和土的运费共计2550元。对证据3-5、6的关联性不予确认，无法证明原告墙体建筑被拆造成房租损失。对证据4的真实性予以确认。对证据3-6不予确认，不能证明原告有误工损失。

经审理查明，原告阿**位于阿勒泰市文化路6区304号房屋及院墙在2012年遭遇山洪灾害，该房屋及围墙部分受损。2013年原告门前的金山北路进行了扩建。原告在未办理建设规划审批手续的情况下，擅自修建有山墙及窗户的墙体建筑，承包给木**等两人，于2013年10月15日开工建设。2013年10月23日，阿勒泰市城市建设综合执法局工作人员现场勘查发现原告的建筑涉嫌违法，电话通知原告停工，原告拒绝到场。2013年10月23日，阿勒泰市城市建设综合执法局以被告住建局的名义通知被告规划局对原告的建筑是否办理了建设工程规划许可证，是否属于违法建筑，对城市规划影响程度予以认定。同日，被告规划局作出”关于违反城乡规划建设违法建筑的认定书”，认定”原告违法建设的建筑物占用道路的用地，为无法削除对规划实施的影响。”并请阿勒泰市城市建设综合执法局依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条《新疆维吾尔自治区实施城乡规划行政处罚和强制措施规定》第九条第一款规定中”无法采取改正措施消除影响的，限期拆除”的要求依法进行处理。同日，被告住建局作出了”建设行政执法整改通知书”，责令原告”在三日内补办相关规划审批手续或自行拆除违法建筑，逾期不整改，我局将根据……对你作出下列处罚：限期拆除。”原告拒签该通知书的送达证。2013年10月28日，阿勒泰市城市建设综合执法局工作人员现场勘查发现原告未停止继续建设。2013年11月5日，阿勒泰市城市建设综合执法局工作人员将原告施工的2米左右的墙体建筑强制拆除。

又查明，2013年10月29日，原告的亲属向被告规划局提交围墙维修资料，2013年11月6日，被告规划局出具”关于阿**围墙未办理相关手续的答复”，通知原告的亲属”在收到此答复后，尽快将资料提供齐全后，我局方能受理。”2014年7月11日，被告规划局向原告出具”市容规划审批表”、”围墙维修红线图”，同意原址重建围墙。原告至今未重建围墙。

再查明，阿勒泰市文化路6区304号房屋及用地原归属于阿勒泰市农村信用合作联社，2006年1月该社将房屋卖给了阿勒泰市拉斯特乡卫生院，2008年10月卫生院将该房屋卖给了原告。2014年5月28日，被告规划局向阿勒**管理局出具”关于阿**·哈**办理房产证过户的函”，请房产管理局按照规定为阿**办理房屋及土地过户。2014年6月18日，原告取得阿勒泰市文化路6区304号房屋的房屋所有权证，但原告至今未取得该房用地的土地使用权证，原告实际使用该房用地。

另查明，原告为修建墙体建筑支出了石头和土的运费2550元，红砖款8000元，修建人工费2万元。修建人工费包括基础、垒墙、打地面、抹墙。墙体被拆除时，未进行抹墙和打地面。2015年3月23日，原告阿**就赔偿事项向本院提起民事诉讼，本院于2015年5月14日作出（2015）阿*一初字第237号民事裁定书，认为应当提起行政诉讼，裁定驳回民事起诉。原告于2015年6月24日向本院提起行政诉讼。

本案争议焦点为：一、本案四位被告诉讼主体是否适格；二、原告起诉是否超过诉讼时效；三、被告的行政行为是否合法；四、原告诉讼请求能否成立。

本院认为

本院认为，一、本案四位被告诉讼主体是否适格。1、根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款规定，被告规划局是负责阿勒泰市内的城乡规划管理工作的主管部门，被告规划局作出的2013年10月23日”关于违反城乡规划建设违法建筑的认定书”是与原告权益有直接关系的行政行为，被告规划局是本案适格被告。2、阿勒泰市城市建设综合执法局向原告出具的”建设行政执法整改通知书”是以被告住建局的名义作出，阿勒泰市城市建设综合执法局是被告住建局的内设机构，在无法律、法规或者规章授权的情况下，被告住建局授权阿勒泰市城市建设综合执法局使行政职权的，根据《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十一条规定，应当视为委托，应当以被告住建局为被告。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定和阿市机编字（2013）18号”关于组建阿勒泰市城市建设综合执法局的通知”文件，被告住建局诉讼主体适格。被告行政执法局是阿勒泰市城市建设综合执法局的承继单位，基于上述理由，被告行政执法局不是本案适格被告。3、被告乡政府未对原告作出和实际拆除墙体建筑的行政行为，被告乡政府不是本案适格被告。综上，本院驳回原告对被告行政执法局和乡政府的诉讼请求。

二、原告起诉是否超过诉讼时效。1、阿勒泰市城市建设综合执法局于2013年10月23日出具的”执法整改通知书”责令原告在三日内补办相关规划审批手续或自行拆除违法建筑，被告规划局于2013年11月6日出具的”规划局关于阿**围墙办理相关手续的答复”，告知原告收到此答复后，尽快将资料提供齐全。这两份文书的主要内容是允许或要求原告办理手续。2、2013年11月5日，阿勒泰市城市建设综合执法局将原告施工的墙体建筑强制拆除。根据《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定，行政机关在作出执法整改通知书和强制拆除的行政行为时，均没有告知阿**诉权和起诉期限，因此，阿**的起诉期限从2013年11月5日强制拆除之日起至2015年11月4日止届满两年。综上所述，原告阿**的行政诉讼未超过法定期限。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十九条的规定，原告自其知道国家机关的行为侵犯其财产权之日起到提出行政赔偿请求之日未超过两年，因此，原告提出行政赔偿请求未超过法定期限。

三、被告的行政行为是否合法。1、2013年2月，新疆维吾尔自治区人民政府对”阿勒泰市城市总体规划（2012-2030年）”批复同意，根据该规划，原告建设的墙体建筑在城市道路规划红线范围内，原告在修建墙体建筑前未向被告规划局提出建设申请，也未经规划局许可。2013年10月23日，被告规划局作出”关于违反城乡规划建设违法建筑的认定书”，认定”原告违法建设的建筑物占用道路的用地，为无法削除对规划实施的影响。”并请阿勒泰市城市建设综合执法局限期拆除。但2013年10月29日原告向被告规划局提交围墙维修资料后，被告规划局通知原告”在收到此答复后，尽快将资料提供齐全后，我局方能受理。”2014年7月11日，被告规划局改变了原行政行为，同意原告在原址重建围墙。在”阿勒泰市城市总体规划（2012-2030年）”没有修改，原告门前的道路无变化的情况下，被告规划局作出新的行政行为应视为自行纠正了违法的原行政行为。本院认定被告规划局作出的”关于违反城乡规划建设违法建筑的认定书”在认定”原告违法建设的建筑物占用道路的用地，为无法削除对规划实施的影响。”中适用法律、法规错误。2、被告住建局作出”建设行政执法整改通知书”，责令原告限期拆除违法建筑。之后，在未作出行政处罚的情况下，强制拆除了原告的墙体建筑。本院认为，被告住建局要求限期拆除不属于行政处罚。因为行政处罚具有的最典型特点是制裁性。而责令限期拆除是要求、命令纠正违法行为，所以其不是行政处罚，《国务**公室关于”责令限期拆除”是否是行政处罚的答复》也认为限期拆除不应当理解为行政处罚行为。因此，本院认定被告住建局拆除原告墙体建筑违反法定程序。因被告住建局的违法行政事实行为已造成原告的墙体建筑被拆除，不具有可撤销内容，本院只确认该行政行为违法。3、被告规划局与被告住建局共同行使行政职权侵犯原告合法权益造成了经济损失，两被告应当共同对原告的损失承担赔偿责任。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第九条第二款的规定，原告在本次行政诉讼时可一并提出。

四、原告诉讼请求能否成立。原告阿**修建墙体建筑投入了石头和土的运费2550元，红砖款8000元，修建人工费2万元。墙体被拆除时，未进行抹墙和打地面，结合2013年建筑大工的本地市场价和承揽人木拉别克两人工作18天的情况，本院酌定原告实际应支出的修建人工费为1万元。因此，原告因墙体建筑被拆除遭受经济损失为20550元（计算：2550元＋8000元＋10000元），应由被告规划局与被告住建局共同赔偿。原告主张的其他建筑材料损失，因无证据证明，本院不予采信。原告要求被告书面向原告赔礼道歉的诉讼请求，因不符合《中华人民共和国国家赔偿法》第三十五条的规定，本院不予支持。原告要求被告赔偿因房屋无法出租而造成的经济损失的诉讼请求，经查明，原告的房屋未被拆除，且墙体建筑修建前原告的房屋已停止出租。原告不能证明拆除墙体与其房租损失有因果关系，本院对原告的这一诉讼请求不予支持。原告要求被告支付误工费的诉讼请求，因无事实及法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第（二）项，第七十六条，第三十八条第二款，《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项，第七条第二款，《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十一条、第二十七条第三项之规定，判决如下：

裁判结果

一、被告阿勒泰市城乡建设规划局于2013年10月23日作出的”关于违反城乡规划建设违法建筑的认定书”违法；

二、被告阿勒泰市住房和城乡建设局强制拆除原告阿**·哈德尔墙体建筑的行政行为违法；

三、被告阿勒泰市城乡建设规划局与被告阿勒泰市住房和城乡建设局共同赔偿原告阿**·哈**经济损失20550元，于本判决生效后十五日内付清；

四、驳回原告阿**·哈**对被告阿勒泰市行政执法局和被告阿勒泰市拉斯特乡人民政府的诉讼请求；

五、驳回原告阿**·哈**的其他诉讼请求。

案件受理费50元，由被告阿勒泰市城乡建设规划局与被告阿勒泰市住房和城乡建设局共同负担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于阿勒泰地区中级人民法院。

裁判日期

二〇一六年四月十五日