李**、刘**与洛阳市涧西区人民政府、洛阳市涧**民委员会行政命令二审行政判决书

审理经过

上诉人李**、刘**因收回集体土地使用权决定一案，不服洛阳市涧西区人民法院（2014）涧行重字第1号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人李**及其委托代理人赵**，被上诉人洛阳市涧西区人民政府的负责人马**，委托代理人余**、郭*，被上诉人洛阳市涧**民委员会的委托代理人郝**、温**到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

一审法院查明

原审法院经审理查明，原告李**、刘**均系本市涧西区工农乡南村村民，原告李**系刘**之母。1997年9月，洛阳市郊区人民政府为李**颁发洛郊集建（土05）字第005892号集体土地建设用地使用证，证载姓名是李*。李**随其子刘**在该地上所建的房屋内共同居住生活。该房屋位于涧西区工农乡南村一组，即武汉路以西安置房建设地块上。2011年，在洛阳市实施城中村改造过程中，南村被列入全市26个城中村改造项目之一，涉及郑州路打通工程和武汉路以西安置房建设，南村整村改造总占地面积342亩，涉及拆迁居民835户。对南村整村改造项目，洛阳市**组办公室作出洛旧改办（2011）19号《关于涧西区工农乡南村改造项目列入城中村改造项目的批复》批准立项，2011年6月20日，河南省人民政府作出豫政土（2011）514号《关于洛阳市2010年度第二批城市建设征收土地的批复》，同意征收涧西区等4个区工农乡等5个乡镇等10个农村集体经济组织集体建设用地39.7617公顷，作为洛阳市2010年度第二批城市建设用地，同意洛阳市国土资源局拟定的征收土地方案。2011年5月13日，涧西区政府发布拆迁征收公告，将征地用途、范围拆迁征收补偿等事项在被征收土地所在的乡、村予以公告。

南村征迁工作开始后，按照洛阳市人民政府关于城中村改造有关文件精神，南**委会于2011年5月10日召开村民代表大会，就南村整村改造工作和南村整村改造征迁补偿方案进行了讨论，根据“4＋2”工作法经表决一致同意南村整村改造并通过了南村整村改造征迁安置补偿方案。截止到2012年5月底，已有773户村民与南**委会签订了补偿协议书并拆除了应征迁房屋，占应征迁房屋的92.57％。但二原告并未与南**委会签订安置补偿协议，也没有搬迁，南**委会认为二原告的行为已影响到了南村整村改造的顺利进行，已损害了绝大多数村民的共同利益。故南**委会于2012年6月3日向涧西区政府提出申请，要求批准收回原告的集体土地使用权。2012年6月16日，涧西区政府对原告作出洛涧政土地决（2012）9号《关于批准收回工农乡南村村民李**集体土地（现居住人刘**）使用权并给予相应补偿的决定》，批准了南**委会提出的收回原告的集体土地使用权并责令其腾空搬迁；南**委会按照村民代表大会讨论通过的征收补偿方案给予原告置换安置房239.503平方米，给予原告搬迁补偿费64815.27元。该决定送达后，原告仍没有与南**委会签订安置补偿协议，也没有腾空房屋搬迁，至今亦未领取搬迁补偿费64815.27元，该款项在第三人南村村委处提存。后该洛涧政土地决（2012）9号决定中所涉及的土地上的房屋被执行拆迁。

另查明：二○○○年五月二十日，**务院下发国函（2000）45号《关于调整洛阳市市区行政区划的请示》批复：“一、同意洛阳市郊区更名为洛龙区。二、同意对洛阳市市辖区行政区域作如下调整：将原郊区的工农乡、孙旗屯乡划归涧西区管辖”。

一审法院认为

原审法院认为，南村整村改造项目和建设用地的立项经过了审批，征地手续合法。立项、征地批复后，第三人南**委会召开村民代表大会，就南村整村改造工作和南村整村改造拆迁安置补偿方案进行了讨论，并根据我省农村工作普遍施行的“四议两公开”的“4＋2”工作法，经表决一致同意南村整村改造并通过了南村整村改造拆迁补偿安置方案。被告在与原告刘**共同对房屋进行入户摸底确认项目明细登记后，根据被批准的征收土地方案及南**委会经表决通过的《南村整村改造拆迁补偿安置方案》作出（2012）9号决定，给予刘**置换安置房239.503平方米、搬迁补偿费等共计64815.27元。被告已按规定赋予原告享受安置房的权利，并将征地的搬迁补偿费用拨付给了第三人南**委会。相关被征地上的农民个人的房屋、其他附着物及安置问题，被告均已按照征地补偿安置方案规定的标准与南村村民协商解决，被征土地上的绝大多数南村村民均按照补偿安置方案的标准接受了补偿安置。只有二原告等少数居民不同意接受补偿安置和拒不领取补偿费用，且二原告在全村绝大多数村民已经搬迁的情况下拒绝交出土地，其行为在客观上造成了阻挠国家建设征用土地的结果。为此，涧西区政府对原告作出了洛涧政土地决（2012）9号决定，事实清楚、决定并无不当。故原告要求撤销上述决定的诉讼请求，不予支持。依据《最**法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，驳回原告李**、刘**要求撤销被告涧西区政府作出的洛涧政土地决（2012）9号决定的诉讼请求。

上诉人诉称

上诉人上诉称：一、被诉9号决定认定事实不清，适用法律错误，程序违法。（一）涧西区人民政府9号决定认定事实错误1、上诉人的土地使用权不具有被收回的条件。《土地管理法》第六十五条规定：为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的，农村集体经济组织有权报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权。公共设施和公益事业建设并不包括农村村民住宅建设，更不包括商业开发，但纵观本次拆迁的情况可以看出，拆迁的最终目的是商业开发以及住宅建设。2、上诉人所使用的集体土地已被洛阳市人民政府所征收，土地性质已变为国有，南**委会无权再向涧西区人民政府提出要求。河南省人民政府于2011年6月20日作出豫政土（2011）514号《关于洛阳市2010年度第二批城市建设征收土地的批复》，该批复同意洛阳市人民政府对包括上诉人宅基地在内的南**委会的集体土地进行征收，自2011年6月20日起，上诉人的集体土地性质已变为国有，两年之后，南**委会仍要求涧西区人民政府收回上诉人的集体土地使用权，涧西区人民政府故意隐瞒此土地已被征收的事实，违法作出9号决定，显然是和河南省人民政府的批复相抵触。3、南**委会村民作为村民自治组织，无权代替行政机关制定征收土地、房屋的拆迁补偿标准。从一审认定事实来看，上诉人的土地已被征收，征地是行政机关的行政行为，若上诉人拒不交出土地，应根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条之规定，由有关土地行政主管部门按照法定的程序责令上诉人交出土地或者申请强制执行。作为村民自治组织的村民委员会作出的拆迁安置补偿方案不能代表土地主管部门的行为，对上诉人没有任何效力。（二）涧西区人民政府9号决定没有具体的法律条文，属适用法律错误该9号决定作出依据的是《中华人民共和国土地管理法》以及《中华共人民共和国土地管理法实施条例》，但并没有引用相应的条款，让上诉人弄不清楚究竟违反了那一条那一款，导致土地使用权被收回。根据行政诉讼法的规定，人民法院应当对具体行政行为所依据的法律进行审查，本案经法院多次开庭，涧西区人民政府始终没有举出该决定的具体法律条文，充分证实9号决定适用法律、法规错误。（三）涧西区人民政府9号决定程序违法。涧西区人民政府在作出9号决定前，没有仔细调查，没有下级政府的审查，没有告知上诉人有听证和陈述的权利，也没有举行听证会，直接作出决定，剥夺了本人的听证和陈述权，明显程序违法。二、一审判决书认定事实不清，适用法律错误，应予撤销。存在以下错误：1、一审判决将征收土地和收回土地使用权混为一谈。涧西区人民法院审理查明，2011年6月20日，河南省人民政府作出豫政土（2011）514号《关于洛阳市2010年度第二批城市建设征收土地的批复》，同意征收涧西区等4个区工农乡等5个乡镇10个农村集体经济组织集体建设用地39.7617公顷，作为洛阳市2010年度第二批城市建设用地，同意洛阳市国土资源局拟定的征收土地方案案。一审法院认为，南村整村改造项目和建设用地的立项经过了审批，征地手续合法。从一审查明的事实和理由可以看出，涧西区人民政府是在征收上诉人的土地。征收土地和收回土地使用权是两个不同的概念，两者在具体的行政程序、适用法律、补偿标准、行政主体、参与人等方面均有很大的区别。既然认定是征地行为，上诉人若拒不交出土地，应根据《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国土地管理法实施条例》的规定，由有关土地行政主管部门按照法定的程序责令上诉人交出土地。涧西区人民政府作出的收回上诉人土地使用权的9号决定显然是多此一举，是无效的违法行为，应该撤销。2、上诉人所占用的土地性质已变为国有，若对上诉人的房屋实施拆迁应当参照《城市房屋拆迁管理条例》进行补偿安置。3、一审判决认为上诉人拒绝交出土地，客观上造成了阻挠国家建设征用土地的结果的理由不能成立。涧西区人民政府明知是征地行为，却不按照征地拆迁程序对上诉人进行补偿安置，而是让南**员会制定拆迁安置方案，该方案明显低于征地补偿安置标准，这是涧西区人民政府在变相的压低对上诉人的补偿金额，南**委会更是通过各种方式逼迫上诉人同意其补偿安置方案，严重侵害上诉人的合法权益，上诉人当然不会同意。涧西区人民政府明知是征地行为，却让村委会出面申请收回上诉人的土地使用权，目的就是为了少给上诉人补偿。综上，请二审法院支持上诉人的上诉请求。

被上诉人辩称

被上诉人洛阳市涧西区人民政府答辩称：1、被上诉人做出的决定是基于南村整村改造做出的，目的是为了加强村基础设施建设，改善村民居住环境。并且第三人在做出整村改造、拆迁补偿方案时经过集体经济组织九个全体村民代表签名同意。会议规则符合整村改造、符合村民公共愿望和利益。做出决定前征收并未实施，上诉人以征收为由提起诉讼，没有依据。因此，被上诉人做出的决定事实清楚，证据确实充分，主体合法。2、被上诉人作出决定无需听证，决定不是行政许可也不是行政处罚，没有赋予南村新的权力，土地所有权本就是南村的，南村收回自己的土地，没有增加新的权力。一审判决适用法律正确，应予维持。

本院查明

本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。

本院认为

本院认为：2011年6月20日，河南省人民政府作出豫政土（2011）514号《关于洛阳市2010年度第二批城市建设征收土地的批复》，同意征收涧西区等4个区工农乡等5个乡镇等10个农村集体经济组织集体建设用地39.7617公顷，作为洛阳市2010年度第二批城市建设用地。涉诉土地的土地性质从2011年6月20日起已被批准征收为国有，因此，2012年6月16日涧西区人民政府作出的洛涧政土地决（2012）9号《关于批准收回工农乡南村村民李**集体土地（现居住人刘**）使用权并给予相应补偿的决定》缺乏事实和法律依据，依法应确认违法。涉诉土地上的房屋已经拆除，被诉行政行为实际上已不具有可撤销内容。原审判决适用法律错误，依法应予改判。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项和《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九第一款第（二）项、第三款的规定，判决如下：

二审裁判结果

一、撤销洛阳市涧西区人民法院（2014）涧行重字第1号行政判决；

二、确认涧西区人民政府2012年6月16日作出的洛涧政土地决（2012）9号《关于批准收回工农乡南村村民李**集体土地（现居住人刘**）使用权并给予相应补偿的决定》违法。

一、二审受理费共计100元，由被上诉人涧西区人民政府承担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一六年三月一日