俞**与金华市规划局行政许可一案一审行政判决书

审理经过

原告俞**、蔡**、虞**、陈**、胡**、王**、郑**不服被告金华市规划局规划行政许可一案，于2015年9月24日向本院提起行政诉讼。本院同月28日受理后，依法组成合议庭。因金华湖海塘建设指挥部与本案被诉行政行为有法律上的利害关系，经原告申请，本院依法通知其为第三人参加诉讼，于同年11月17日公开开庭进行了审理。原告的诉讼代表人虞**、郑**及委托代理人冯振兴，被告金华市规划局的委托代理人成卫*、潘**，第三人金华湖海塘建设指挥部的委托代理人汪**到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

被告金华市规划局于2013年12月10日作出建字第330701201300064号建设工程规划许可，认为金华湖海塘建设指挥部申请八一南街至双龙南街30号路建设项目符合城乡规划要求，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定，向该公司颁发上述字号的建设工程规划许可证。

被告向**提交的证据及依据（均系复印件）：1.金华市**有限公司、金华湖海塘建设指挥部建设工程规划许可证的申请报告1份；2.金华湖海塘建设指挥部授权委托书、受委托人身份证各1份；3.金华经济**员会办公室关于变更湖海塘区块投资建设主体的通知1份；4.金华经**理委员会关于金华市湖海塘区块水环境治理和市区30号路（双龙南街-八一南街）道路工程项目建议书的批复1份；5.金开土供〔2011〕17号建设用地审查意见表1份；6.金规许建字〔2013〕第64号行政许可变更受理通知书1份；7.建字第330701201300064号规划许可批后网站公布截图1份；8.建字第330701201300064号建设工程规划许可证、规划审定意见书、建设用地规划红线图各1份；证据1-8证明建字第330701201300064号建设工程规划许可事实清楚、程序合法；9.金华市人民政府金**〔2008〕11号关于金华湖海塘区块控制性详细规划批复、交通组织图各1份；10.金华市建设用地规划条件1份；证据9-10证明被告的案涉规划许可符合控制性详细规划和规划条件；11.《中华人民共和国行政许可法》、《中华人民共和国城乡规划法》相关法条节选，证明被告行政行为的法律依据。

原告诉称

原告俞**、蔡**、虞**、陈**、胡**、王**、郑**共同起诉称：原告是金华市婺城区苏孟乡双龙南街种猪场宿舍的居民，依法享有该区域内的房屋所有权和国有土地使用权。2014年8月16日，原告通过政府信息公开的方式，获知被告于2013年12月10日向金华湖海塘建设指挥部颁发编号为建字第330701201300064号的建设工程规划许可证。原告认为，被告作出前述建设工程规划许可时，未尽审查义务，明显缺乏事实根据和法律依据；作出行政许可时，没有通知原告，没有听取原告的意见，没有履行相关法律程序，内容与程序均违法，严重侵犯了原告的合法财产权利。原告通过政府信息公开的方式获知该协议，且无任何机关向原告告知诉权或者起诉期限，根据《最**法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条规定，原告对该许可不服的起诉期限为2年。原告的起诉未超过诉讼时效。综上所述，被告不依法履行法定职责，滥用其行政权力，侵犯了原告的合法权益。原告请求法院：依法撤销被告作出的编号为建字第330701201300064号建设工程规划许可证。

原告向本院提交的证据有（均系复印件）：1.身份证7张，证明原告主体资格；2.土地证、房产证各7份，证明原告依法享有房屋所有权与土地使用权，与本案案涉的建设工程规划许可有利害关系；3.金华市规划局依申请公开政府信息告知书1份，证明原告知道案涉工程规划许可是2014年8月16日，没有超过起诉期限，被诉行政行为存在，该规划许可覆盖了原告的房屋和国有土地，与原告有直接的法律上的利害关系。

被告辩称

被告金华市规划局答辩称：一、我局作出规划行政许可，事实清楚、程序合法。2013年12月4日，因案涉地块建设单位变更为第三人金华湖海塘建设指挥部，金华市**有限公司和金华湖海塘建设指挥部持金开基〔2013〕6号项目建议书批复等申请材料，向我局申请变更30号路（编号建字330701201200054号）的建设工程规划许可的建设单位。经审查，我局重新核发了案涉30号路的建设工程规划许可证（编号建字330701201300064号），并于2013年12月11日进行了批后公告。二、案涉规划许可，符合控制性详细规划及规划条件，依据充分，许可内容并无不当。根据金华湖海塘区块控制性详细规划，330国道以南，双龙南街以东，八一南街以西区块，规划有次干道1条，而根据规划条件，该30号路道路宽度24米，线路总长979.605米。我局核发的案涉建字第330701201300064号建设工程规划许可，道路位于330国道以南，双龙南街以东，八一南街以西，红线宽度24米，道路长度979.605米，符合金华湖海塘区块控制性详细规划及规划条件，依据充分，许可内容并无不当。综上所述，我局作出的编号建字第330701201300064号建设工程规划许可，具体行政行为事实清楚、程序合法、法律依据充分。被告请求法院依法驳回原告诉讼请求。

第三人金华湖海塘建设指挥部陈述称：因公共利益需要，我指挥部和金华市**有限公司依据金华经**理委员会关于金华市湖海塘区块水环境治理和市区30号路（双龙南街-八一南街）道路工程项目建议书的批复（金**〔2013〕6号）和金华经**委会办公室关于变更湖海塘区块投资建设主体的通知，于2013年12月4日，向被告金华市规划局申请变更湖海塘区块30号路（编号建字330701201200054号）建设工程规划许可证。被告于当日受理后，依法进行了审查，于2013年12月10日核发了湖海塘区块30号路的建设工程规划许可证（编号建字330701201300064号），并于同月11日在金华市政府门户网站上进行了公示。被告作出的建设工程规划许可事实清楚、程序合法。综上，被告作出的编号为建字第330701201300064号建设工程规划许可证的具体行政行为事实清楚、程序合法、适用法律正确。第三人请求法院依法驳回原告的诉讼请求。

第三人金华湖海塘建设指挥部向本院提交的证据（均系复印件）：1.关于要求变更湖海塘区块30号路建设工程规划许可证的申请报告、行政许可变更受理通知书各1份，证明第三人向被告金华市规划局申请变更湖海塘区块30号路建设工程规划许可证，被告金华市规划局于2013年12月4日受理；2.金华经**委会办公室抄告单、金华经**理委员会关于金华市湖海塘区块水环境治理和市区30号路（双龙南街-八一南街）道路工程项目建议书的批复各1份，证明湖海塘区块投资建设主体变更情况及金华市湖海塘区块水环境治理和市区30号路（双龙南街-八一南街）道路工程项目批复情况。

本院认为

在审理过程中，本院依法组织到庭当事人及代理人对上述证据进行了当庭质证。根据质证意见和证据审核认定的有关规定，本院认证如下：

1.对被告证据1，第三人无异议。原告提出：对真实性予以认可，对证明目的不予认可；该申请报告仅涉及到建设主体变更，也包括了部分建设内容的变更，对于所涉及到的主体及部分建设内容的变更，在申请报告作出之后，我方无从知晓，也无法审查该建设内容的相关变更情况及审查情况。被告解释：案涉规划许可，被告是作为独立的行政许可核发的，第三人提交的材料，也是作为独立的行政许可，因而没有提交变更前的规划许可证及选址意见书等材料；此前的规划许可证及选址意见书，是独立的行政许可，不是本案所涉行政许可。经查：原告异议不成立。本院确认其证明力。

2.对被告证据2，原告和第三人无异议。本院确认其证明力。

3.对被告证据3，第三人无异议。原告提出：对真实性无异议，对该证据的关联性、证明目的有异议；该通知是管委会办公室向各街道、乡镇政府及各有关单位发送，并不涉及到土地使用权的变更，仅仅是投资建设的主体发生了变化。经查：原告异议不成立。本院确认其证明力。

4.对被告证据4，第三人无异议。原告提出：对真实性无异议，但是该项目建议书不是法定立项文件，不符合领取工程规划许可证的法定前置条件，法定前置条件应当是可行性研究报告的批复；该批复作为审查依据，违反了国务**国办发（2007）64号关于加强和规范新开发项目管理的通知，根据通知要求，必须在项目建议书批复后申请办理可行性研究报告的批复，再申请相关规划许可文件。经查：原告异议不成立。本院确认其证明力。

5.对被告证据5，第三人无异议。原告提出：对真实性予以认可，对证明目的不予认可；该意见表的内容是在2011年8月3日，案涉土地以划拨的方式供应给金华市**有限公司，土地用途为市政道路；但是，本案被许可人是金华市湖海塘运动休闲区建设指挥部，并非案涉土地的土地使用权人，不符合申领本案工程规划许可证的法定条件；该审查意见表只能够反映本案被诉的行为存在重大且明显的违法。被告解释：因为案涉土地的行政划拨方式供给金华**有限公司，所以当建设单位变更时，重新申请本次规划许可；案涉规划许可，作为独立的行政许可审核，被告提交的证据也是围绕原告所诉的涉案规划许可所需材料而提供。经查：原告异议不成立。本院确认其证明力。

6.对被告证据6，第三人无异议。原告提出：对真实性予以认可，对证明目的有异议；在受理通知书中，明确提到依法需要公示、听证等相关事项，所需时间不在办理期间内，因此，可能涉及到相关公示、听证程序，而本案原告作为利害关系人，既没有收到到通知，也没有告知相关听证的权利；该工程规划许可在办理过程中，程序存在重大且明显的违法。经查：原告异议不成立。本院确认其证明力。

7.对被告证据7，第三人无异议。原告提出：对真实性不持异议，但涉及到被诉的行政行为，合法性由法庭予以审查。经查：原告异议不成立。本院确认其证明力。

8.对被告证据8，第三人无异议。原告提出：规划许可证的合法性由法庭予以核查，但是该规划许可证不能作为本案行政许可合法的依据；本案涉及到变更前后2份工程规划许可证，但是，被告仅提交了新颁发的规划许可证，根本无法比对及审查新的规划许可是否严格按照申请的事项作出许可，也无法审查被告方在办理本案规划许可过程中是否存在其他的程序违法；对审定意见书及规划红线图，没有提供变更前的许可文件及审查材料，对新作出的审定意见书及审查材料，均无从知晓，也无从查清，是否远远超出了变更许可申请事项内容的范围；根据被告提交的证据5，可以很明显地知道该审定意见书涉及到的审查内容，并没有包括土地使用权的权属情况。经查：原告异议不成立。本院确认其证明力。

9.对被告证据9、10，第三人无异议。原告提出：对真实性予以认可，对证明目的予以认可；仅证明该规划许可证符合详细规划和规划条件，根据《城乡规划法》，还必须要审查土地的有关证明文件和建设工程方案；不能证明被诉具体行政行为事实认定清楚，程序合法，反而能够证明其只审查了其中2个条件。经查：原告异议不成立。本院确认其证明力。

10.对被告证据11，第三人无异议。原告提出：对适用《行政许可法》42条不持异议，但对适用49条有异议；第49条明确规定，被许可人要求变更行政许可事项的，应当提出申请，符合法定条件的，准予办理变更手续；只有被许可人才能提出变更的申请事项，对于符合法定条件的，才应当准予办理变更手续；本案中，被许可人是需要对被许可的事项进行变更，而本案被许可的事项是准予其进行工程规划相关方面的建设行为，该条文并不包括被许可人本身；该49条能够反映被告方没有按照该规定，超出其授权范围，将被许可人也列入到了行政许可的事项范围内；《城乡规划法》第40条第2款明确规定了申请办理工程规划许可证所需要的条件，应当提交土地相关文件及工程设计方案等，《浙江省城乡规划条例》第36条也规定了相应的内容，但是，本案被告进行答辩及举证时，仅有控制性规划及规划条件的相关内容，对于土地的相关证明材料并未进行任何审查，也未在审查过程中进行记载或调查；第三人提交的相关材料也没有这方面的证明文件。第41条也同样仅规定了许可内容的变更，而不包括对被许可人本身的变更，因此，被告对被许可人的变更是没有法律依据的。经查：原告异议不成立。本院确认被告所适用的的法律依据。

11.对原告证据1、3，被告和第三人无异议。本院确认其证明力。

12.对原告证据2，被告提出：没有原件，真实性无法确认，证明目的也有待于法庭证实。第三人异议与被告相同。经查：被告和第三人异议部分成立。本院确认其证明力。

13.对第三人证据1、2，原告提出：对真实性均不持异议，对证明目的及反映的相关事实均有异议；该申请报告是要求变更规划许可证，而刚才被告在解释过程中，将其认定为新的行政许可，因此，该申请报告的内容与被告的审查、受理程序均存在重大偏差；第三人的陈述与被告的行为是不一致的；变更受理通知书许可事项的名称也是许可变更，而不是新申办规划许可证，因此，被告辩解与第三人的申请内容不相一致；抄告单的意见，仅仅是投资主体的变化，并不涉及国有土地使用权的变化，也不属于法定意义上的权属变更。被告提出：对真实性无异议；但是，申请报告及受理通知书虽为许可变更，实质上，被告颁发的涉案建设工程规划许可证是一个独立的行政许可；对批复，质证意见与该证据的质证相同。经查：原告异议不成立。本院确认其证明力。

14.对第三人证据3，原、被告均无异议。本院确认其证明力。

根据本院确认证明力的上述证据和到庭当事人及代理人当庭陈述，本院确认本案事实如下：

2011年8月，金华市**有限公司为建设金华经济开发区范围18条市政道路〔分别为：3、4、5、6、7、8、9、10、13、、17、19、24、27、30、31号道路、兰溪街延伸（湖海塘区块）、义乌街延伸（湖海塘区块）、金磐街（三路口段）〕。经市政府批准，该公司以行政划拨方式取得市政道路用地80.0956公顷，并通过向被告金华市规划局申请，取得建字330701201200054号建设工程规划许可证。2013年2月21日，金华经**委员会作出关于变更湖海塘区块投资建设主体的通知，决定将湖海塘区块的公园、道路、水系投资建设的主体由金华市**有限公司变更为第三人金华湖海塘建设指挥部。同年3月11日，金华经济开发区管委会向第三人作出金**〔2013〕6号关于金华**区块水环境治理和市区30号路（双龙南街-八一南街）道路工程项目建设书的批复，载明：“你单位‘关于要求审批金华**区块水环境治理和市区30号路（双龙南街-八一南街）道路新建工程项目建议书的请示’收悉。经研究，原则同意由金华市城市规划设计院编制的金华**区块水环境治理和市区30号路（双龙南街-八一南街）道路工程项目建议书，现将主要内容批复如下：一、建设规模及内容为：金华**区块水环境治理建设规模10600平方米；30号路（双龙南街-八一南街），建设规模979.605米×24米，工程内容包括河道水域治理工程、地下管线工程、绿化工程、照明工程及其它附属工程……”。同年12月4日，金华市**有限公司和第三人以建设主体变更及部分建设内容变更为由，共同向被告申请变更30号路建设工程规划许可证（330701201200054号）。被告同日受理后，经审核，认为上述工程符合城乡规划要求，于同月10日决定核销（作废）原建字第330701201200054号建设工程规划许可证，准予（变更）行政许可，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定，向第三人颁发建字第330701201300064号建设工程规划许可证。同月11日，被告在其网站进行批后公示。

另查明，原告俞**、蔡**、虞**、陈**、胡**、王**、郑**均系金华市湖海塘种猪场小区居民，在该小区内拥有相应房屋所有权，上述房屋均在湖海塘区块项目征收范围。2014年8月，原告向被告申请政府信息公开，要求被告公开湖海塘区块水环境治理和市区30号路（双龙南街-八一南街）道路工程的建设工程规划许可批准文件。同月16日，被告向原告公开了30号路（双龙南街-八一南街）道路工程的建设工程规划许可证及道路红线图、审定意见书。

本院认为：被告作为金华市城乡规划主管部门，依照《中华人民共和国行政许可法》、《中华人民共和国城乡规划法》等有关规定，具有依申请核发建设工程规划许可证的法定职权。第三人作为建设单位，根据金华经济开发区管委会作出金**〔2013〕6号批复文件和原建设单位的建字330701201200054号建设工程规划许可证等相关凭据，有权向被告申请变更建设工程规划许可证。被告对第三人提交的材料审核后，依照项目所在控制详细规划的要求，在核销向原建设单位颁发的建字第330701201200054号建设工程规划许可证后，向第三人颁发建字第330701201300064号建设工程规划许可证，许可后，在被告网站进行批后公示。被告本案行政行为，基本事实清楚，基本证据确实充分，适用法律法规正确，符合法定程序。虽然，原告的房屋在上述建设工程规划许可范围，但被告的规划许可行为，并未直接损害原告的合法权益。原告的房屋财产权利，可另外通过政府的房屋征收补偿程序来解决。综上所述，原告诉讼请求依据不足，本院难以支持。对被告抗辩及第三人陈述中合法有据部分，本院予以采纳。据此，依照中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条等规定，判决如下：

裁判结果

驳回原告俞**、蔡**、虞**、陈**、胡**、王**、郑**的诉讼请求。

本案受理费人民币50元（原告已预交），由七原告共同负担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省**民法院。

裁判日期

二〇一六年三月十九日