施**、施**等与南通市环境保护局不履行法定职责二审行政判决书

审理经过

上诉人施**、施**、施**因不履行行政复议法定职责一案，不服江苏省南通市港闸区人民法院（2015）港行初字第00211号行政判决，向本院提起上诉。本院于2015年12月2日受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。

一审法院查明

原审法院经审理查明，2014年7月23日，施**、施**、施**、施**向南通**护局（以下简称南**保局）邮寄行政复议申请书，要求南**保局依法撤销如东环保局超越职权、滥用职权作出的东环评（2014）5号《关于﹤如东雨润置业有限公司如东雨润国际广场项目环境影响报告书﹥的审批意见》。施**、施**、施**在申请书中书写的地址为“如东县掘港镇新光村果园组”。同年7月24日，南通**达室对申请书予以签收。9月24日，南**保局作出通环复决字（2014）4号《行政复议决定书》，决定维持如东环保局作出的环保行政许可。9月30日，南**保局将封面写有施**、施**、施**、施**名字、地址及“江苏省南通**护局”等字样，内有行政复议决定书的挂号信向邮政部门投寄。邮政部门当日收到信件并在信件封面加盖收件及邮资的戳记。

另查，施**、施**、施**在申请书中所留地址“如东县掘港镇新光村果园组”的房屋已被拆除。2014年9月2日，施**、施**、施**向如**公司城区投递部递交由该三人签字的说明，内容为“施**、施**、施**、施**四人所有邮件申请存放邮局，由本人或委托人凭身份证件到邮政局领取”。同年10月1日，南**保局邮寄的上述四份信件到达如**公司城区投递部。如**公司城区投递部当天电话通知施**、施**、施**、施**到如**公司领取，施**、施**、施**、施**到如**公司看了信件后称与她们没有关系而未取走。10月2日、3日，该信件经如**公司城区投递部两次再投仍无人领取，10月4日，如**公司城区投递部以“用户要求窗口投交”为由转如**公司友谊路营业窗口。因施**、施**、施**、施**一直未领取，11月4日案涉四封信件以逾期未取被退回南**保局。

施**、施**、施**以南**保局未予答复，侵害其的合法权益为由诉至一审法院，请求确认南**保局不依法履行行政复议法定职责行为违法，并判决南**保局依法受理其行政复议申请并作出行政复议决定。

2015年5月25日，施**、施**、施**又以如**保局、南**保局为共同被告向海安县人民法院提起行政诉讼，以如**保局作出的东环评（2014）5号《关于﹤如东雨润置业有限公司如东雨润国际广场项目环境影响报告书﹥的审批意见》实体和程序均违法，南**保局作出的通环复字（2014）4号《行政复议决定书》显属错误为由，要求撤销如**保局作出的《关于﹤如东雨润置业有限公司如东雨润国际广场项目环境影响报告书﹥的审批意见》。海安县人民法院已对该起诉予以立案受理。

一审法院认为

原审法院认为，南**保局于2015年9月24日作出行政复议决定并于9月30日以邮寄的方式向施**、施**、施**送达是不争的事实。本案的争议焦点在于施**、施**、施**未收到行政复议决定书的情形能否认定为南**保局未履行行政复议的法定职责。

《中华人民共和国行政复议法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。第三十一条规定，行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。行政复议机关作出行政复议决定，应当制作行政复议决定书，并加盖印章。行政复议决定书一经送达，即发生法律效力。从以上法律规定可见，受理并作出行政复议决定是行政复议机关的法定职责。行政复议决定应当以明示的方式告知申请人，故行政复议决定向申请人送达是行政复议机关职责内容的组成部分。关于复议机关如何履行送达程序，《中华人民共和国行政复议法》第四十条规定，行政复议期间的计算和行政复议文书的送达，依照民事诉讼法关于期间、送达的规定执行。《中华人民共和国民事诉讼法》第八十五条规定，送达诉讼文书，应当直接送交受送达人。第八十八条规定，直接送达诉讼文书有困难的，可以委托其他人民法院代为送达，或者邮寄送达。《中华人民共和国邮政法》第二条规定，国家保障中华人民共和国境内的邮政普遍服务。邮政企业按照国家规定承担提供邮政普遍服务的义务。本法所称邮政普遍服务，是指按照国家规定的业务范围、服务标准和资费标准，为中华人民共和国境内所有用户持续提供的邮政服务。施**、施**、施*平系如东县人，南**保局办公场所在南通市，南**保局选择邮寄的方式送达行政复议决定书符合便利、经济、效率的原则。

《中华人民共和国民事诉讼法》第九十二条规定，受送达人下落不明，或者用本节规定的其他方式无法送达的，公告送达。一般情况下，行政机关在无法以直接送达或者邮寄送达的情况下应当以公告方式送达，以使行政相对人知晓行政行为的内容。但本案具有以下特殊情形：第一，施**、施**、施**在提起行政复议时所留地址上的房屋已不存在，施**、施**并不居住于此，施**、施**、施**明知按照其所留地址信件无法投递而不提供确切的收件地址，这是导致信件投递困难的主要原因。第二，《中华人民共和国邮政法》第三十二条规定，邮政企业采取按址投递、用户领取或者与用户协商的其他方式投递邮件。施**、施**、施**未提供确切的送达地址，邮政企业在无法按址投递，且收件人明确自取信件的情况下，通知收件人到邮政企业窗口领取属于正当的处置措施。施**、施**、施**、施**接到领取信件的通知后应当及时签收邮件。施**、施**、施**未提出任何无法到如东邮政公司领取信件的正当理由。

任何公民享有宪法和法律规定的权利，同时必须履行宪法和法律规定的义务；公民在行使自由和权利的时候，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利；公民在行使权利时，应当按照法律规定的方式和程序进行，接受法律及其内在价值的合理规制。施**、施**、施**在信件已到达其所在地，在邮政企业的通知下完全具备领取信件的条件却拒不领取，属于放弃接受信件的权利和拒绝履行在行政程序中签收信件的基本义务，不属于《中华人民共和国民事诉讼法》中规定的无法送达的正当情形。

不履行法定职责，是指行政主体有积极实施法律、法规明确规定的处理某类事务的职责和义务，应当履行而不履行的状态。在南**保局正当履行送达义务，且邮政企业正当履行投递程序，施**、施**、施**的相关权利均得以保障的情况下，行政复议决定书客观上未送达到施**、施**、施**的过错不在南**保局，其不利后果应当由施**、施**、施**自行承担。施**、施**、施**要求确认南**保局不履行法定职责违法的主张不能成立。

关于本案审查范围的问题，第一，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。第七十九条规定，复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。可见，根据修改后的行政诉讼法，原行政行为与维持的行政复议决定一并接受司法审查是一项法定制度。施**、施**、施**已经将南**保局与作出原行政行为的如东环保局作为共同被告向海安县人民法院提起行政诉讼，故本案不应对南**保局作出的行政复议决定的合法性予以审查。第二，从施**、施**、施**的诉讼请求及理由看，施**、施**、施**认为南**保局未履行行政复议法定职责，请求法院确认该行为违法。本案审查的内容为南**保局有无履行行政复议法定职责，至于南**保局作出的行政复议决定是否合法不应成为本案审查的内容。

综上，南**保局履行了行政复议的法定职责，施**、施**、施**的诉讼主张不能成立。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回施**、施**、施**的诉讼请求。

上诉人诉称

施**、施**、施**不服，提起上诉称，原审判决认定事实和适用法律错误。上诉人于2014年7月23日向南**保局提交行政复议申请书，至其向一审法院提起行政诉讼，未收到南**保局作出的任何法律文书，南**保局未履行行政复议的法定职责，属行政不作为。请求撤销一审判决，支持其一审诉讼请求。

被上诉人辩称

被上诉人南通环保局答辩称，被上诉人收到上诉人的行政复议申请后，在法定期限内作出行政复议决定，并向上诉人邮寄送达，后上诉人以实际行动拒收复议决定书，其行为应视为自动放弃相应的权利。被上诉人已履行了法定职责，请求驳回上诉，维持原判。

原审第三人施*平述称，其同意上诉人的意见。

施**、施**、施**提起上诉后，原审法院已将当事人在原审中提交的证据材料随案移送本院。

本院查明

本院经审理查明，原审法院查明的事实属实，对此依法予以确认。

本院认为

本院认为，《中华人民共和国行政复议法》第十二条规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。对海关、金融、国税、外汇管理等实行垂直领导的行政机关和国家安全机关的具体行政行为不服的，向上一级主管部门申请行政复议。第三十一条规定，行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。行政复议机关作出行政复议决定，应当制作行政复议决定书，并加盖印章。

本案中，上诉人施**、施**、施**因不服如东县环境保护局作出的审批意见向南**保局申请行政复议，南**保局作为履行行政复议职责的机关应依照《中华人民共和国行政复议法》第十二条、第十七条、第三十一条等相关规定作出处理。根据南**保局一审中提供的行政复议决定书、南**保局作出复议决定后向上诉人邮寄的信件（因无法送达被退回）、如**公司的情况说明等证据，南**保局受理后，于9月24日作出了通环复决字（2014）4号《行政复议决定书》。9月30日，南**保局根据施**、施**、施**等人提供的地址向其邮寄送达行政复议决定书，但在邮政企业送达信件过程中，因施**、施**、施**接到邮政企业的通知后逾期未取信件，该信件被退回南**保局，南**保局已履行了其法定职责。上诉人未收到行政复议决定书系其逾期未取信件行为所致，并非南**保局不作为或拒绝提供等行为所致，其不利后果应由上诉人自行承担。上诉人要求确认南**保局不履行法定职责违法的上诉理由不能成立。关于行政复议决定的合法性审查，鉴于施**、施**、施**已向海安县人民法院提起行政诉讼，该院已立案受理，故一审法院对行政复议决定的合法性未作审查并无不当。

综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，本院予以维持。施**、施**、施**的上诉主张缺乏事实和法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人施**、施**、施**负担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一六年二月二十二日