高**与浙江省人民政府行政复议一案二审行政判决书

审理经过

高**诉浙江省人民政府土地行政复议一案，杭州**民法院于2015年6月5日作出（2015）浙杭行初字第35号行政判决。高**不服，向本院提出上诉。本院于2015年7月15日立案受理后依法组成合议庭，并于2015年9月8日公开开庭审理了本案。上诉人高**的委托代理人高青海、王**，被上诉人浙江省人民政府的委托代理人白**到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

一审法院查明

原审法院经审理查明：2010年8月17日，经**务院批准国土资源部作出国土资函［2010］601号《关于杭州市和宁波市2010年农用地转用和土地征收方案的批复》，原则同意浙江省人民政府呈报的杭州市和宁波市农用地转用和土地征收方案，该批复将《杭州市和宁波市2010年农用地转用和土地征收方案批复情况表》作为附件，并在表格中明确，批准杭州市用地835.7647公顷（新增建设用地665.6854公顷，农用地转用626.4569公顷，占用耕地538.2495公顷）。2011年3月18日，浙江省人民政府作出浙土字A［2010］-0726号《浙江省建设用地审批意见书》，同意杭州市2010年度第三批次城市建设农用地转用和土地征收实施方案共计用地239.8018公顷(农用地转用141.9870公顷；征收集体土地238.7781公顷，使用国有土地1.0237公顷)。该批次共包括53个地块，均属国土资函［2010］601号《关于杭州市和宁波市2010年农用地转用和土地征收方案的批复》批准的农用地转用和土地征收范围。其中01040003K(2009)0414(三堡单元R21-13地块)、钱江新城三堡单元(JG14)G22-06/08地块防护绿地工程、01040003K(2009)0833(三堡单元二号港改造工程<含绿化>)等3个建设项目涉及江干区彭埠镇御道社区。高成林所有的杭州市江干区彭埠镇御道社区西区15号房屋，位于01040003K(2009)0414(三堡单元R21-13地块)建设项目用地范围内。2014年11月18日，高成林以挂号信的方式向浙江省人民政府申请行政复议，请求撤销浙土字A［2010］-0726号《浙江省建设用地审批意见书》。该信件于次日到达浙江省人民政府收发场所，其行政复议机构于2014年11月27日登记处理该信件。2015年1月23日，浙江省人民政府向高成林作出361号驳回决定，以浙土字A［2010］-0726号《浙江省建设用地审批意见书》是对**务院批准杭州市2010年度农用地转用和土地征收方案的组织实施行为，并非批准农用地转用和土地征收方案的具体行政行为，未对申请人的权利义务产生新的影响，不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的受案范围为由，决定驳回其行政复议申请，并于2015年1月27日以挂号信的方式向高成林邮寄送达。高成林不服，遂提起本案诉讼。

一审法院认为

原审法院认为，《中华人民共和国行政复议法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定，行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（五）属于行政复议法规定的行政复议范围；……。本案中，高**向浙江省人民政府提出行政复议申请，请求撤销浙土字A［2010］-0726号《浙江省建设用地审批意见书》。因国土资函［2010］601号《关于杭州市和宁波市2010年农用地转用和土地征收方案的批复》中明确要求，浙江省人民政府应依据**务院批准的农用地转用和土地征收方案及有关规定，对城市呈报的农用地转用和土地征收实施方案进行严格审核，控制高耗能、高污染、资源性产品建设项目用地，落实补充耕地等。据此，浙江省人民政府针对杭州市2010年度第三批次城市建设农用地转用和土地征收实施方案而作出的浙土字A［2010］-0726号《浙江省建设用地审批意见书》，属于执行**务院批准的杭州市农用地转用和土地征收方案的行为，该行为对当事人的权利和义务不产生实际影响，不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议范围。故浙江省人民政府以此为由决定驳回高**的行政复议申请，符合法律规定。《中华人民共和国行政复议法》第十七条规定，行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。除前款规定外，行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理。第三十一条规定，行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。本案中，高**于2014年11月18日以挂号信的方式向浙江省人民政府申请行政复议，该信件于次日到达其收发场所后，经流转，其行政复议机构于2014年11月27日登记处理该信件。根据上述规定，浙江省人民政府负责法制工作的机构实际收到复议申请之日方属于法定的受理之日，故涉案信件到达其收发场所至其负责法制工作的机构登记处理复议申请之间的时间不应计入法定的复议期限。故浙江省人民政府于2015年1月23日作出361号驳回决定，并于2015年1月27日以挂号信的方式向高**邮寄，并未超出法定期限，复议程序符合法律的规定。但涉案信件于2014年11月19日到达浙江省人民政府收发场所，其负责法制工作的机构直至同月27日才登记处理该信件，内部流转程序稍显迟缓，浙江省人民政府应进一步提高其公文流转效率。原告的诉讼理由均不能成立，其诉讼请求应不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告高**的诉讼请求。

上诉人诉称

高**上诉称：一、原审法院认定事实错误。1、被上诉人浙江省政府作出的《浙江省建设用地审批意见书》对当事人的权利和义务不产生影响这一事实认定错误。实际上，上诉人位于杭州市江干区彭埠镇御道村西区15号房屋在杭土资拆许字（2012）第006号《房屋拆迁许可证》拆迁范围内，而被上诉人作出的浙土字A[2010]-0726号《浙江省建设用地审批意见书》是前述拆迁许可证的前置文件，故对上诉人的权利和义务均产生影响。2、一审判决认定被上诉人作出的复议决定未超出法定期限、程序符合法律规定属于错误认定。根据《行政复议法》第十七条规定，行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查。上诉人高**于2014年11月18日以挂号的方式向被上诉人申请行政复议，该信件于次日到达被上诉人处，被上诉人应当在五日内进行审查，而被上诉人却于2014年11月27日才登记处理该信件，2015年1月23日才作出驳回决定，违反了《行政复议法》第三十一条的规定。二、原审判决依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定判决驳回上诉人的诉讼请求，属于适用法律错误。依上述理由，被上诉人作出的行政行为适用法律错误。综上，请求二审法院依法撤销一审判决；撤销被上诉人作出的浙政复[2014]361号《驳回行政复议申请决定书》，责令被上诉人重新履行行政复议职责并在实体上作出复议决定。

被上诉人辩称

浙江省人民政府答辩称：一、答辩人作出浙土字A［2010］-0726号《浙江省建设用地审批意见书》，同意杭州市2010年度第三批次城市建设农用地转用和土地征收实施方案，共计用地239.8018公顷(农用地转用141.9870公顷；征收集体土地238.7781公顷，使用国有土地1.0237公顷)。其中，涉及上诉人所在的原杭州市江干区彭埠镇御道村集体土地2.6534公顷、2.0747公顷、0.0077公顷，分别拟用于01040003K(2009)0414(三堡单元R21-13地块)、钱江新城三堡单元(JG14)G22-06/08地块防护绿地工程、01040003K(2009)0833(三堡单元二号港改造工程<含绿化>)等3个建设项目。上诉人所有的杭州市江干区彭埠镇御道社区西区15号房屋，位于01040003K(2009)0414(三堡单元R21-13地块)建设项目用地范围内，属于国土资源部国土资函［2010］601号《关于浙江省杭州市和宁波市2010年农用地转用和土地征收方案的批复》批准的农用地转用和土地征收范围。因此，答辩人作出的浙土字A［2010］-0726号《浙江省建设用地审批意见书》，是对**务院批准杭州市2010年度农用地转用和土地征收方案的组织实施行为，并非批准农用地转用和土地征收方案的具体行政行为，并未对上诉人的权利义务产生新的影响，不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的受案范围。上诉人提出的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项规定的受理条件。答辩人根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定，驳回上诉人行政复议申请，认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确。二、答辩人于2014年11月27日收到上诉人的行政复议申请，于2015年1月23日作出浙政复[2014]361号《驳回行政复议申请决定书》，并依法送达，符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第三十一条第一款之规定，程序合法。三、一审判决正确，上诉人关于一审判决认定事实和适用法律错误的上诉理由不能成立。综上，请依法驳回上诉，维持原判。

原审期间双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，双方当事人均未提交新的证据材料。

庭审中，双方当事人围绕着浙江省人民政府作出的浙政复[2014]361号驳回行政复议申请决定书是否具备事实和法律依据、程序是否合法等审理重点进行了质证、辩论。

本院查明

经审理，本院对原审判决认定的事实予以确认。

本院认为

本院认为，案涉国土资函[2010]601号《国土资源部关于杭州市和宁波市2010年农用地转用和土地征收方案的批复》已载明，经**务院批准，原则同意浙江省人民政府转报的2010年度杭州市、宁波市农用地转用和土地征收呈报方案，同时要求浙江省人民政府依法履行相应的审核、督促职责。鉴于浙江省人民政府所作浙土字A[2010]—0726号《浙江省建设用地审批意见书》，系依据国土资源部批复内容对杭州市2010年度农用地转用和土地征收实施方案的具体落实，属于履行**务院批准事项的执行行为，对上诉人的权利义务并不产生实际影响，故被上诉人浙江省人民政府以上诉人的申请不符合行政复议受理条件为由决定不予受理，并无不当。此外，《中华人民共和国行政复议法》第十七条第二款规定：“除前款规定外，行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理”。涉及本案，虽然被上诉人浙江省人民政府的收发室于2014年11月19日已经收到上诉人高**邮寄的涉案行政复议申请，但根据被上诉人提交的《行政复议处理单》记载，被上诉人浙江省人民政府负责法制工作的机构直至2014年11月27日才收到上诉人邮寄的行政复议申请。因此，被上诉人认为行政复议期限应自其负责法制工作的机构收到行政复议申请之日起算，至其2015年1月23日作出被诉浙政复[2014]361号驳回行政复议申请决定时止并未超出法定期限的辩解理由，符合《中华人民共和国行政复议法》第三十一条“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定”之规定。对于被上诉人内部邮件流转迟缓事宜，被上诉人的委托代理人已在二审庭审时作出解释，一审判决亦提出了应予提高公文流转效率的建议。综上，原审判决驳回上诉人的诉讼请求所认定的事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人高**提出“原审法院认定事实错误，被诉《浙江省建设用地审批意见书》对当事人的权利和义务均产生影响；被上诉人作出的复议决定超出法定期限，程序违法”等上诉理由，缺乏事实和法律依据，本院不予采纳。被上诉人的负责人未能依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三条第三款“被诉行政机关负责人应当出庭应诉”之规定出庭应诉，本院依法予以指正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项之规定，判决如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费人民币50元整，由上诉人高**负担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一五年九月八日