张家界**展有限公司与赤水市人民政府等合同纠纷案民事判决书

审理经过

原告张家界**展有限公司（以下简称张**龙公司）诉被告赤水市人民政府（以下简称赤水市政府）、第三人张家界万**责任公司（以下简称万众公司）、第三人赤水百**限公司（以下简称赤**公司）合同纠纷一案，张**龙公司于2013年9月2日向本院起诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。赤水市政府于2013年11月26日向本院提起反诉，本院受理后，决定合并审理。2013年12月6日、2014年2月18日、2014年4月25日本院公开开庭审理了本案的本诉与反诉。三次庭审中，原告张**龙公司的委托代理人周*、曹**，被告赤水市政府的委托代理人胡**、柴*，第三人赤**公司的委托代理人周*、王*到庭参加诉讼。第三人万众公司未出庭。本案现已审理完毕并经本院审判委员会讨论决定。

原告诉称

原告**龙公司诉称：2004年6月24日，张**龙公司、万**司与赤水市政府签订了《赤水市“三区一湖一河”旅游区委托经营合同书》（以下简称《委托经营合同》）。合同约定，赤水市政府将四洞沟景区、燕子岩景区、十丈洞景区和香溪湖水库湖面、赤水河元厚至市区河段（以下简称“三区一湖一河”旅游区）旅游资源交给张**龙公司及万**司开发经营，经营期限为50年，从2004年8月1日至2054年8月1日。合同签订后，张**龙公司、万**司出资设立了赤**公司作为“三区一湖一河”旅游区的实际经营单位，并积极履行经营合同所约定的相关义务，对景区、基础设施、服务设施及景区道路投入了大量人力、物力及财力，暂计至2011年4月30日的金额已达62，857，710.85元；赤**公司还接收了大量“三区一湖一河”旅游区内原有在册职工。但赤水市政府一直未将经营合同约定的香溪湖、赤水河（以下称“一湖一河”）旅游区的经营权移交给张**龙公司或赤**公司，导致张**龙公司无法在“一湖一河”旅游区内开发旅游项目并获取相应的经营收入，损失巨大。自2010年9月15日起，赤水市政府强行收回合同中约定由张**龙公司享有的景区门票销售权，并利用其优势地位逐步将赤**公司赶出景区。综前，原被告各方达成的经营合同合法有效，被告的违约行为给原告造成了多项损失，故向法院提起诉讼。经四次变更后，张**龙公司的诉讼请求是：请求判令：1.解除双方于2004年1月2日签订的《赤水景区委托经营协议》（以下简称《委托经营协议》）和2004年6月24日签订的《委托经营合同》两份合同；2.被告因违约未移交“一湖一河”景区并最终导致合同终止向原告支付违约金5，000，000元并返还原告前期直接投入41，408，615.74元，并按照中**银行贷款基准利率的四倍向原告支付实际还款之日以前的利息（自每一笔款项投入之日起计算暂计至2013年8月31日）；赔偿合同解除后的预期收益损失各项合计249，969，007.5元；3.被告向原告返还合同解除前原告应得的景区门票收入，并支付实际返还至日前的利息，本息暂计为22，253，559.04元（暂计至2013年10月31日，本金为14，234，094.96元，利息为8，019，464.08元）；4.被告承担本案诉讼费。

被告辩称

被告赤水市政府答辩称：1.原被告双方于2004年1月2日签订的《委托经营协议》已经被2004年6月24日签订的《委托经营合同》所取代，且在合同实际履行过程中，双方一直履行的是《委托经营合同》从未提起2004年1月2日签订的《委托经营协议》；2.因原告及第三人严重违约，赤水市政府依法行使合同解除权，原告未在规定期限内对解除合同异议向法院提起诉讼，本案所涉《委托经营合同》已于解除合同通知到达原告时解除，《委托经营合同》已无继续履行的事实基础。赤水市政府在本案合同履行过程中既没有预期违约，也不存在根本违约的事实，原告以被告同时构成预期违约和根本违约为由诉请解除《委托经营合同》缺乏事实和法律依据；3.原告根据《委托经营合同》即已享有“一湖一河“景区开发经营权，并通过依法申请项目开发的形式实现。“一湖一河”景区范围内无被告投资的固定资产，无需办理景区资产交接手续；4.在《委托经营合同》已有效解除的情况下，张**龙公司诉请交还景区门票销售权缺乏合同和法律依据。被告收回景区门票销售权是依照法律规定及与原告协商的结果，被告未支付原告应分门票收入系依法行使履行抗辩权。《委托经营合同》因原告违约而解除，原告无权请求返还合同解除前未分配的门票收入。综上，原告的诉讼请求既缺乏事实依据，也有悖于法律规定，依法应予以驳回。

第三人万众公司未答辩。

第三人赤**公司答辩称：张**龙公司的诉讼请求，赤**公司均予以认可。

赤水市政府在本院指定的举证期限内对张**龙公司和第三人万众公司提出了反诉。请求判令：1.确认反诉人与被反诉人、第三人于2004年6月22日签订的《委托经营合同》于2012年10月12日解除；2.张**龙公司赔偿赤水市政府代垫的银行贷款利息损失9，366，657.46元、复利损失1，737，068.05元以及贵州**投资公司（以下简称省基建公司）投资款罚息损失2，050，000.00元；3.张**龙公司赔偿赤水市政府可得利益损失人民币2800万；4.张**龙公司向赤水市政府返还旅游景区门票收入人民币27，967，616.24元；5.张**龙公司向赤水市政府支付违约金人民币500万元；6.张**龙公司承担本案全部诉讼费用。

张**龙公司答辩称：赤水市政府在履行经营合同过程中存在诸多重大违约行为，由此导致张**龙公司无法依约全面履行义务，张**龙公司对此不应承担任何责任。1.经营合同约定了各方履行的先后顺序，因赤水市政府未全面履行在先的移交旅游资源和经营权的合同义务，张**龙公司有权拒绝履行在后的投资建设义务；2.张**龙公司已实际向景区投入7000多万元，但由于赤水市政府不履行组织编制景区详细规划法定职责，张**龙公司事实上无法继续进行投资建设；3.赤水市政府未能保证核心旅游资源的观瀑用水，使张**龙公司的旅游收益大打折扣。赤水市政府应赔偿张**龙公司为此所受损失；4.赤水市政府违反经营合同约定和承诺，剥夺张**龙公司的售票权并截留门票收入，严重侵犯张**龙公司的合法权益；5.赤水市政府与张**龙公司先后签订两份互为补充的经营合同，赤水市政府解除后一份经营合同的通知并不能起到解除双方经营合同的作用；6.赤水市政府向银行及省基建公司额外支付利息是其自身原因导致，与张**龙公司无关。且2500万元贷款并未实际转给张**龙公司，张**龙公司不应承担归还贷款的责任，且2009年后的2091万元贷款，实际使用人是赤水旅**责任公司（以下简称赤水旅投公司），张**龙公司只是担保人。赤水市政府2012年并未能解除双方之间的经营合同，如经本案审理经营合同最终被解除，则直接原因是赤水市政府违约，赤水市政府为此应向张**龙公司承担赔偿可得利益损失等违约责任。综上，赤水市政府的反诉请求应依法予以驳回，同时承担相应的违约责任。

第三人万众公司未答辩。

第三人赤**公司答辩称：不同意赤水市政府提出的反诉请求和事实与理由。

本院查明

本院经审理查明：赤水风景名胜区于1994年被**务院批准为国家重点风景名胜区。2001年8月3日，赤**委、市政府决定成立赤**公司，系国有独资有限责任公司。赤**公司成立后，赤水市政府授权其对十丈洞、燕子岩、四洞沟景区进行经营管理。2004年1月2日，赤水市政府为委托方（甲方），张**龙公司、万**司为受托方（两家公司共同为乙方），就四洞沟、燕子岩、十丈洞景区（含香溪湖水库水面开发经营）、赤水河元厚至城区河段（以下简称“三区一湖一河”旅游区）的旅游资源特许开发经营事宜签订了《委托经营协议》。协议的主要内容是：甲方保证乙方享有“三区一湖一河”旅游资源的独家开发权和50年的经营权，在乙方开发经营期间享受国家及地方政府现行的有关西部大开发优惠政策的待遇，乙方保证依法经营，照章纳税，并自获得“三区一湖一河”旅游区的开发经营权起向甲方交纳旅游资源使用费等事项。

2004年6月22日，赤水市政府为委托方（甲方），张**龙公司、万**司为受托方（两家公司共同为乙方），又共同签订了《委托经营合同》。合同标的与《委托经营协议》相同，但对《委托经营协议》的部分内容进行了细化和变更。合同约定：按照政府主导规划，企业自主经营，共同配合的总体原则，由乙方负责开发经营。委托开发经营的期限为50年（2004年8月1日至2054年8月1日）。甲方在合同生效次日，将上述景区的红线图，所示区域内的景区管理部门管理的所有资产清单，景区地形图等资料移交乙方。乙方根据《赤水市旅游开发总体规划》的投资估算和景区建设性详细规划的要求，在合同签订后一年内编制完成“三区一湖一河”旅游区和竹海桫椤景区的控制性详规和修建性详规，报政府同意后实施，并在合同签订后三年内共计完成约资金人民币2.5亿元的投入，进行张家**待中心等景区基础设施和景区游览、交通等服务设施以及购置旅游车辆、船只、旅游宣传促销等项目，争取在三年内将委托经营的旅游区建设成国家4A旅游区。因审批和个别工程建设周期过长而造成不能在三年内完成的，时间可顺延，但在审批期间，因政策等原因已明确不能建设的要及时调整建设项目。乙方自获得“三区一湖一河”的开发经营权起向甲方交纳旅游资源使用费，支付标准和支付方式为：第一年向甲方交纳门票总收入8%的旅游资源使用费，第二年起每年递增4%，但最高额度不超过门票总收入的20%。如遇国家开征资源使用税，其乙方托管区域内所有项目缴纳的资源税总和不足门票收入20%的差额部分，仍由乙方补交给甲方；高于则依法纳税，并不再缴纳资源使用费。每半年付一次。甲乙双方还就开发经营的企业法人变更形式、十丈洞观瀑用水、各自的权利义务、委托开发经营的终止与财产清算、违约责任等具体事项进行了约定。

《委托经营合同》经甲乙双方法定代表人签字生效后，为履行合同，张**龙公司与万**司共同出资成立了赤**公司。赤**公司2004年11月25日股东会决议决定张**龙公司和万**司共同拥有的净资产的评估价值为6050.20万元，并将评估值中的6000万元用于对赤**公司新增注册资本，其中张**龙公司占80%（5200万元），万**司占20%（1300万元）。剩余50.20万元的净资产列入赤**公司资本公积金。赤水市政府办公室2004年11月2日致函赤**商局，表示根据《委托经营合同》的约定，赤**公司享有对“三区一湖一河”旅游资源开发经营权，原则同意对移交的“三区一湖一河”景区资产（含景区门票收益权）进行评估和作价入账。庭审中，张**龙公司、赤水市政府、赤**公司均认可赤**公司系张**龙公司、万**司为具体履行《委托经营合同》出资成立。赤**公司是《委托经营合同》的具体执行单位，代表张**龙公司履行合同，由此产生的全部权利义务均由张**龙公司享有和承担。本案涉及的所有以赤**公司名义向赤水市政府出具的往来函件的相关内容的具体落实均由张**龙公司完成。张**龙公司、赤**公司亦认可赤**公司在“三区一湖一河”景区内具体的投资开发和经营行为均系受张**龙公司的指示进行。

2010年12月22日，张**龙公司与万**司签订《协议书》，《协议书》中明确万**司并未实际履行《委托经营合同》，对“三区一湖一河”旅游区未投入任何资金，赤**公司一直由张**龙公司单独经营。万**司将其基于《委托经营合同》已经获得或未来可能获得的所有权利全部转让给张**龙公司，张**龙公司同意在实际获得万**司上述所有权利的前提下，承担万**司基于《委托经营合同》已经产生或未来可能产生的所有义务。对于万**司退出《委托经营合同》的事实，赤水市政府在庭审中表示认可。

《委托经营合同》生效后的履行情况是：

1、2004年7月14日，赤水市财政局批复同意赤**公司将“三区一湖一河”景区内价值5430.02万元的国有资产移交给百**司和万**司管理使用。2004年9月1日起，张家界百**司开始通过赤水百**司对“三区一湖一河”景区进行开发经营和投资建设。2004年9月15日，赤**公司将《赤水市旅游开发投资有限责任公司“三区一湖一河”景区经营权转让资产移交清单》（以下简称《赤**公司资产移交清单》）上所列的“三区一湖一河”景区内价值5430.02万元的国有资产进行了移交，赤水百**司接收了相关资产。但清单中所列的价值192万元的四洞沟停车场以及景区规划红线图、地质、地貌资料、地形图、景区基础设施土地使用证明及房屋、建筑物所有权证明，景区基础设施施工合同等地质和建设等相关资料未一并移交。此后，赤水百**司曾多次发函给赤水市政府要求移交四洞沟停车场，未果。

2、2005-2007年期间，赤水市政府多次通过发函、召开座谈会的形式督促张**龙公司启动和完成“三区一湖一河”景区控制性详规和建设性详规编制工作以及加快景区项目的开发建设。2005年6月，赤**公司与贵阳**限公司签订规划设计合同，委托贵阳**公司编制完成赤水市大十丈洞、燕子岩、四洞沟景区修建性详细规划，后因达不到设计要求，该合同未履行。2006年4月，赤水市政府与北京华汉**有限公司建设综合勘察研究设计院（以下简称华**公司）签订了规划设计合同，委托华**公司编制赤水市旅游景区修建性详细规划并出具了委托书。赤**公司向华**公司支付了36万元启动资金和多笔华**公司工作人员的差旅费。但华**公司编制的规划设计未被采用。2007年3月，赤**公司和赤水市政府签订协议，约定赤水市政府委托贵州通**有限公司编制景区详细规划设计，其中四洞沟瀑布群景区、十丈洞瀑布景区（含燕子岩森林公园）、竹海桫椤景区详细规划设计费用70万元由赤**公司支付。赤**公司分别于2007年5月17日、2008年1月31日向赤水旅投公司和赤水市旅游事业局支付规划设计费共计40万元。十丈洞、四洞沟、燕子岩景区详细规划于2013年7月由赤水市政府向贵州省建设厅报批，于2014年4月通过审批。

3、2008年10月31日，赤水市政府相关部门负责人与张**龙公司、万众公司负责人举行了关于“三区一湖一河”旅游区委托经营合同书履约情况会议。赤水市政府在该次会议上提出，按照《中华人民共和国风景名胜区条例》和《贵州省风景名胜区条例》，进入风景名胜区的门票，应由赤**管局负责出售管理。2010年9月13日，赤水市政府再次向赤**公司提出收回景区门票售检权，赤**公司同意将三景区的门票售检权移交给赤水市政府。同日，赤水市政府下发了《市人民政府关于依法规范赤水风景名胜区门票管理工作的通知》（赤**（2010）34号）（以下简称《34号文件》），将赤水大瀑布、燕子岩、四洞沟景区门票的出售管理权收回交由赤**管局负责。《34号文件》还对门票分成比例及结算时间作出了规定，即“门票收入在扣除聘用人员工资等待遇后，分成比例仍按原协议约定的比例执行（市人民政府20%，赤**公司80%），有关税费按照规定自行缴纳。赤**管局每月与市人民政府、赤**公司在次月6日前结算。”此后，赤**公司曾多次发函给赤水市政府，要求赤水市政府按照合同约定及《34号文件》精神分配门票收入，2011年7月29日，赤**管局向赤**公司支付了60万元门票款，后赤水市政府未再向赤**公司支付过门票款。2011年至2012年10月期间，赤**管局与赤**公司曾多次对门票售检权移交政府后的门票收入进行过结算。

4、2012年，赤水市政府和赤**公司共同委托四川**事务所对赤**公司2004年至2011年4月30日期间账面投入（含资本金投入及借款投入）、关联企业代垫费用、分摊北京总部管理费用及其该期间的累积亏损等情况进行审计，四川**事务所作出了川长会审（2011）201号审计报告。审计报告明确审计涉及的合同为2004年6月22日签订的《委托经营合同》。审计报告载明：《委托经营合同》的交接日期为2004年8月1日，实际执行合同单位为赤**公司，实际执行合同时间为2004年9月1日起。2004年9月1日至2011年4月30日，张**龙公司通过赤**公司共计投入资金合计41，408，615.74元。其中，赤**公司直接收到张**龙公司及其关联公司投资款38，055，440.80元（含赤**公司注册资本金500万元）。扣除赤**公司注册资本金后，张**龙公司通过赤**公司共计向“三区一湖一河”景区投资36，408，615.74元，其中用于置换赤水市政府前期投入1005万元、归还省基建公司投资款项630万元、归还遵**业银行2500万元借款本金中的181万元和支付银行借款利息6，586，328.19元，在景区内形成长期资产投资29，521，404.27元，包括固定资产28，212，066.34元、低值易耗品162，112.00元以及预付账款1，147，225.93元。其中固定资产28，212，066.34元包括不动产固定资产和动产固定资产。不动产固定资产的账面价值为27，414，607.89元，实际形成的新增不动产固定资产价值10，401，833.82元、动产固定资产价值797，458.45元。2004年9月至2010年9月15日，张**龙公司通过赤**公司共计向赤水市政府支付旅游资源使用费3，322，234.99元，欠付赤水市政府自2004年至2010年9月15日前的旅游资源使用费1，257，357.01元。2004年9月至今，赤**公司代表张**龙公司实际获得门票款264，762，91.91元（扣除已缴纳的资源使用费后），其实际获得的景区门票款均已用于景区日常经营。

5、2010年起，赤水市政府和张**龙公司、万**司多次就解除《委托经营合同》进行协商，但未能达成一致。赤水市政府自2012年4月起，便自行启动“三区一湖一河”景区范围内的项目建设。2012年10月10日，赤水市政府向张**龙公司、万**司发出了《赤水市人民政府关于解除三区一湖一河旅游区委托经营合同的函》（赤**（2012）235号）（以下简称《235号函》），通知张**龙公司和万**司，赤水市政府与其所签《委托经营合同》于2012年10月15日正式解除，并要求张**龙公司、万**司在收到《235号函》后15日内，派代表与赤水市政府协商处理《委托经营合同书》正式解除后的双方财产及债权债务清算事宜。张**龙公司和赤**公司在2012年10月12日在收到函件并回函称，赤水市政府单方解除合同并强行接管景区经营权的做法不合法。2012年10月16日，赤水市政府召开赤水百龙员工大会，将赤**公司除总经理外的其他员工都转到赤**公司，收回了三区一湖一河景区，员工大会由赤水**管理局具体负责召开。此后，赤**公司退出了景区的经营管理，赤**公司于2004年9月15日移交给赤**公司管理使用的国有资产和赤水百龙投资修建形成的不动产固定资产此后均由赤水市政府实际控制。

另查明：2013年10月29日，赤水市政府向贵州省产**限责任公司（原省基建投资公司）支付了1895万元欠款本金和205万元欠款利息。

赤水市政府2004年与张**龙公司和万**司签订《委托经营协议》和《委托经营合同》，赤**公司表示知晓，并未提出异议，财务清算、人员交接等具体事务都由赤**公司参与完成。2004年9月赤**公司移交给赤**公司的资产清单中的资产系国有资产，2004年至今都登记在赤**公司名下。

本院认为

本院认为：本案争议的焦点是：1.《委托经营协议》与《委托经营合同》的关系；2.《委托经营合同》的性质和效力。

一、关于《委托经营协议》与《委托经营合同》的关系问题

本院认为，《委托经营协议》与《委托经营合同》的标的相同，均是“三区一湖一河”旅游资源的独家开发权和50年的经营权，但《委托经营合同》对其中的具体条款进行了细化，并对部分内容作出了变更。根据《中华人民共和国合同法》第七十七条“当事人协商一致，可以变更合同”的规定，《委托经营合同》是对《委托经营协议》的变更。《委托经营协议》是原签订的合同，《委托经营合同》是变更后的合同。并且，《委托经营合同》签订后，当事人均是按照《委托经营合同》履行合同权利义务，亦是按照《委托经营合同》提出诉讼主张或进行答辩。因此，《委托经营协议》已经变更为《委托经营合同》，当事人无需再请求法院予以解除。

二、关于《委托经营合同》的性质和效力问题

关于合同的性质问题。本院认为：对《委托经营合同》性质的确定，应当依据合同标的加以认定。本案合同标的是赤水市“三区一湖一河”景区的开发经营权，该景区系国家重点风景名胜区，对于风景名胜资源的开发经营，既是国家利益的体现，也关系到地方社会公共利益，对风景名胜资源的开发经营，应属政府垄断经营的范畴。赤水市政府通过合同的形式，将原本由自己垄断的涉及公益行业的经营权在一定期限内授予非政府形态的张**龙公司和万**司，张**龙公司和万**司通过经营收回投资和成本、获取回报，在本质上属于《行政许可法》第十二条第（二）项规定的“有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项”，即政府特许经营事项。赤水市政府和张**龙公司、万**司通过签订合同，所形成的是以行政特许经营为主，民事法律关系为辅的复杂的特许经营法律关系。因此，《委托经营合同》虽名为“委托经营”，但就其本质而言，应属政府特许经营合同。

关于合同的效力问题。本院认为，应当从以下几个方面进行分析认定。

第一、赤水市政府不具备签订景区类经营合同的主体资格。根据**务院《风景名胜区管理暂行条例》的规定，景区的维护、利用、保护、建设、规划等属景区管理机构的职责，人民政府是其领导机构，可作宏观管理者，不能作为直接的管理者、利用者。本案有关景区当时设有景区管理机构，即便需要签订合同，其主体也应当是景区管理机构而不是该机构的上级人民政府，赤水市政府作为一级人民政府，签订本案合同违反职责法定原则。

第二、赤水景区内的土地属于旅游用地，根据《**务院关于加强国有土地资产管理的通知》（国*（2001）15号）第三条的规定，并参照国土资源部于2002年7月1日实施的《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》第四条的规定，商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，应当采取招标、拍卖或挂牌的方式进行出让。本案中，赤水市政府和张**龙公司在《委托经营合同》中约定，张**龙公司在张家湾修建的宾馆、停车场、旅游接待中心用地按成本价挂牌出让，事实上是通过协议的方式对土地的价格进行了约定，该约定存在赤水市政府主体不适格、约定的内容违法的问题，应当认定无效。

第三、《委托经营合同》签订的时间是2014年6月22日，虽然合同签订于《行政许可法》正式施行即2004年7月1日之前，但《行政许可法》已经于2003年8月27日通过并公布，各方当事人应当知悉。本案合同履行行为均发生在《行政许可法》实施之后，应当适用《行政许可法》，尤其是赤水市政府作为一级地方政府，从依法行政的基本法治精神出发，应当自觉主动地遵循《行政许可法》的相关规定。根据《行政许可法》第五十三条：“实施本法第十二条第二项所列事项（即有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项）的行政许可的，行政机关应当通过招标、拍卖等公平竞争的方式作出决定。但是，法律、行政法规另有规定的，依照其规定”。本《委托经营合同》在实施特许经营的程序和实施特许经营的期限上，均违反了相关法律法规。因此，合同中关于景区开发经营权特许经营条款的效力应当认定为无效。

第四、由于合同签订的时间是2004年6月，根据当时实施的《风景名胜区管理暂行条例》第七条第一款“风景名胜区规划，在所属政府领导下，由主管部门会同有关部门组织编制”的规定，风景名胜区的规划应当由风景名胜区主管部门组织编制，此种规定一方面是行政法规对政府及风景名胜区主管部门权力的授予，另一方面也是政府及风景名胜区主管部门应当承担的法定义务和职责，具有不可让渡性。合同中将“三区一湖一河”旅游区和竹海桫椤景区的控制性详规和修建性详规交由张**龙公司和万**司编制完成的约定违反了法律规定，亦应无效。

第五、根据《中华人民共和国招标投标法》第三条“在中华人民共和国境内进行下列工程建设项目包括项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购，必须进行招标：（一）大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目”的规定，以及《最**法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件解释》第一条的规定，赤水景区内的建设工程项目应当通过招投标的方式进行，且投标人应当具备相应资质。本案中，赤水景区内的交通道路建设、基础设施建设、张家**待中心、停车场、宾馆的修建等未经法定的招投标方式和程序进行，而是由赤水市政府与张**龙公司直接在《委托经营合同》中进行了约定，且张**龙公司不具有相应的建设资质，该约定的主体和内容均违反了法律规定，应当无效。

由于合同签订的主体、土地出让的方式、合同标的、规划编制、景区建设等主要合同条款无效，而双方的权利义务均是根据这些主要条款进行约定的，其它约定双方权利义务的条款不宜单独认定有效。因此，《委托经营合同》应当认定无效。根据最**法院《关于民事诉讼证据的若干规定》第三十五条“诉讼过程中，当事人主张的法律关系的性质或者民事行为的效力与人民法院根据案件事实作出的认定不一致的，人民法院应当告知当事人可以变更诉讼请求”的规定，本院多次向张**龙公司和赤水市政府行使释明权，告知其合同无效，可以变更诉讼请求，但本诉原告和反诉原告均明确表示不予变更。

本院认为，无效合同自成立之日起即不具有法律效力，而张**龙公司和赤水市政府的诉讼请求是以合同有效为请求权基础的，故张**龙公司和赤水市政府的请求权基础不成立，诉讼请求应当予以驳回。综上所述，依照《中华人民共和国合同法》第五十二条、最**法院《关于民事诉讼证据的若干规定》第三十五条的规定，判决如下：

裁判结果

一、驳回本诉原告张家界**展有限公司的诉讼请求；

二、驳回反诉原告赤水市人民政府的诉讼请求。

本案本诉案件受理费人民币1，402，913.23元，由原告**龙公司负担。本案反诉案件受理费206，203.36元，由反诉原告赤水市政府负担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于最高人民法院。

裁判日期

二〇一五年三月二十日