张*与如皋市丁堰镇人民政府缔约过失责任纠纷二审民事判决书
审理经过
上诉人张*因与上诉人如皋市丁堰镇人民政府（以下简称丁堰镇政府）缔约过失责任纠纷一案，不服如皋市人民法院（2014）皋商初字第754号民事判决，向本院提起上诉。本院于2015年10月10日受理后依法组成合议庭，于2015年11月3日公开开庭审理了本案。上诉人张*的委托代理人韩*、徐*，上诉人丁堰镇政府的委托代理人杨*、邱*到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
一审原告诉称
张*一审诉称，2011年5月16日，其与丁堰镇政府签订《投资协议书》，约定由张*对环东路项目用地进行投资开发。协议签订后，其按约向丁堰镇政府支付该地块房屋拆迁补偿的垫付款6322827元，但丁堰镇政府至今未按约履行项目用地的审批手续并交付土地，无法实现合同目的。请求判令丁堰镇政府立即退还款项6322827元并承担自收到投资款之日起至还款之日止按年息10%计算的利息。
一审被告辩称
丁堰镇政府一审答辩称：1、其与张*订立《投资协议书》时没有违反诚实信用原则，不存在过错，该协议应继续履行。2、协议约定的项目用地不是熟地，需根据拆迁进度和土地征收的情况确定何时能够交付，因而双方在协议中未约定项目用地的交付时间，故丁堰镇政府至今未能交付土地不属于违约。丁堰镇政府已经将张*缴纳的投资款应于项目用地的拆迁、报批，故无需退还该款。双方未就投资款转为借款形成合意并约定利息，故也无需承担利息。
一审法院查明
一审法院经审理查明，2011年5月16日，张*（乙方）与丁堰镇政府（甲方）签订《投资协议书》，约定双方合作开发丁堰镇环东路两侧、老334线北侧地块。条款为：一、乙方进行开发的一期工程暂定为28米宽，长约900米，面积约40亩；二期工程约400亩（根据规划审批需要适当调整）。二、该土地出让性质为商居用地。三、协议签订后，乙方按该地块的房屋拆迁补偿价值先行垫付拆迁补偿款用于甲方拆迁，并着手项目设计规划、尽快开工建设；甲方立即着手项目用地内的拆迁、土地整理、报批等工作，保证乙方项目建设。四、甲方负责将道路、电源、给水管网、雨水管网等送至乙方用地的红线界址及规划区域，土地按现有自然标高整理交付。五、……（依法经营开发等）。六、甲方提供给乙方的项目用地价格为58万元／亩，乙方摘牌价格高出该价格的部分，由甲方以其他方式补贴。七、协议签订5天内，乙方给付甲方定金400万元（含预先垫付的土地的拆迁补偿款）。八、不得违约，如有违约需承担守约方的损失。
协议签订后，2011年5月20日，张*向丁堰镇政府缴纳了400万元，由丁*政所出具了如皋市非税收入一般缴款书收据，备注栏注明为“预缴土地款”。2011年11月4日，又缴款448050元用于项目用地的报批费用；2012年2月17日，再缴款1874777元用于“土地指标费”、“地块报省费用”。
2014年3月16日，张*向丁堰镇政府出具《请求函》，称：按投资协议书的约定以及政府的要求，其向丁堰镇政府共缴款6322827元。因政府对约定的一期工程纵深及长度有大幅度的变更，双方基本达成合意，其退出约定的开发，政府另找人开发并退还6322827元，按年利率10%从2014年3月计息，请求政府与其达成书面材料。
2014年4月23日，丁堰镇政府向如皋市人民政府提出《关于将暂存款转增为政府债务的请示》，称政府与张*订立协议时未先向规划部门进行请示，导致所涉地块无法通过审批，致使投资协议至今未能继续履行。因张*以规划不能落实为由提出中止协议，并要求政府将暂存款6322827.1元转作有息借款，故请求市政府同意将该暂存款转作有息借款。
2014年5月14日，如皋市人民政府办公室批示，认为应尽可能履行协议；确实不能履行的，再转为借款。
庭审中，丁堰镇政府就协议约定的土地何时能用于开发，表示不能确认。
一审法院认为
一审法院认为，《投资协议书》从其约定的内容上看，张*是想通过该协议取得丁堰镇政府辖区内的约定地块的土地使用权，以进行商业开发，故该协议实际为土地出让协议。
根据土地管理法的规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。城市房地产管理法规定，土地使用权出让，应当由市县人民政府土地管理部门与土地使用者签订书面出让合同。因此，张*获取案涉农用地的建设用地使用权，须符合土地利用总体规划、城市建设总体规划和土地利用年度计划，经国土部门、建设部门和规划部门的相关审批许可，并经各级人民政府批准、办理农用地转用和土地征收程序，最后以招、拍、挂的方式由国土部门向其出让国有土地使用权。
本案中，案涉地块尚未办理农用地转用手续，且由丁堰镇政府与张*协商出让案涉土地，并约定出让土地的价格，违反了上述法律强制性规定，《投资协议书》应属无效。根据合同法的规定，合同无效，因该合同取得的财产，应当予以返还；有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。因此，张*主张要求丁堰镇政府返还收取的6322827.1元应予以支持，双方在本案中均具有过错，对于张*主张的利息损失，酌定以银行贷款利率标准自向法院起诉之日起计算至实际支付日止。
据此，一审法院依照《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条、第四十五条、第四十六条、《中华人民共和国城市房地产管理法》第十五条、《中华人民共和国合同法》第五十二条、第五十八条的规定，作出如下判决：一、丁堰镇政府返还张*6322827.1元；二、丁堰镇政府赔偿张*损失（自2014年8月13日起至实际履行之日止，以6322827.1元为本金按中*银行同期同类贷款基准利率标准计算的利息）。以上两项，丁堰镇政府于判决书生效后15日内履行。如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条的规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。案件受理费60260元，由丁堰镇政府负担。
上诉人诉称
上诉人张*不服一审法院判决，向本院提起上诉称，对于一审判决丁堰镇政府返还6322827元无异议，但对于该款产生的利息损失一审法院认定欠公平。张*投入该款已数年，实际产生的利息已超百万，即使一审法院认定双方均有过错，丁堰镇政府也应承担利息损失的一半；何况张*在本案中并无过错。综上，请求撤销原审判决，改判支持上诉人张*关于利息损失的诉请。
针对张*的上诉，上诉人丁堰镇政府二审答辩称：1、案涉《投资协议书》系有效合同，丁堰镇政府在签订协议后积极履行义务，并不存在缔约过失责任；2、即使案涉《投资协议书》无效，丁堰镇政府并未实际获得张*缴纳的款项，该款项已实际用于拆迁补偿和办理土地相关手续的各项费用，故张*要求丁堰镇政府赔偿利息无依据。请求二审法院依法驳回张*的上诉请求。
上诉人丁堰镇政府不服一审法院判决，向本院提起上诉称：1、案涉《投资协议书》系双方当事人真实意思表示，应认定为合法有效，丁堰镇政府在签订协议后积极履行义务，对案涉土地进行报批并已征为国有，故双方应当继续履行合同；2、退一步而言，即使案涉协议性质系无效，丁堰镇政府亦不应当全额退还6322827元。该款项在合同履行过程中已实际用于拆迁和办理土地相关手续，丁堰镇政府并未实际获得，故该款应属于因合同无效所造成的损失。因此该损失应按照双方过错程度进行分摊，而不应该由丁堰镇政府全额返还；3、一审法院认定案涉协议无效的总损失不当，丁堰镇政府每年向农民支付的土地租金也应算入总损失，也应按双方过错程度予以分摊。综上，请求二审法院撤销原审判决，改判驳回上诉人张*的一审诉求。
上诉人丁堰镇政府为支持自己的上诉主张，向本院提交了如皋市人民政府皋政地转（2012）79号关于转发建设用地批准情况的通知一份，证明丁堰镇政府签订案涉协议后积极履约，并在2012年2月份取得了相关地块的国有土地使用权。
针对丁堰镇政府的上诉，上诉人张*二审答辩称：1、一审法院对案涉协议的定性准确，其和丁堰镇政府签订案涉协议实际涉及土地开发内容，协议签订后，张*依约履行了相关的付款义务，但丁堰镇政府签订案涉协议时并未按照土地管理法、房地产管理法的相关规定就涉及土地取得有权管理部门的批准，故导致案涉协议被确认为无效；2、按照无效合同的处理原则，双方应返还取得的对方财产，导致协议无效的过错在于丁堰镇政府，故丁堰镇政府应该向张*返还已经收取的6322827元，并承担全部利息损失。请求二审依法驳回上诉人丁堰镇人民政府的上诉请求。
上诉人张*对上诉人丁堰镇政府提交的证据质证认为，首先，丁堰镇政府已在2012年2月份取得该证据，故该证据不属于新证据；其次，对该证据的真实性不持异议，该证据仅能证明丁堰镇政府约20亩的挂牌征收权利，而非土地所有权，且具体土地面积与案涉协议约定的面积相差甚远，反而能够证明丁堰镇政府签订案涉协议时并未取得相关部分土地权利的批准。
本院对上诉人丁堰镇政府提交的证据认证如下：对该证据的真实性予以确认，至于与本案是否存在关联性待综合其他证据予以判断。
本院查明
本院经审理，一审法院查明的基本事实属实，本院予以确认。
二审另查明，丁堰镇政府副镇长杨*在二审庭审陈述，案涉土地获得建设用地批准后，要经规划局规划、国土局评估再公示挂牌，张*可报名参加竞拍。如果张*竞拍到案涉第一期土地，丁堰镇政府将办理土地费用2322827退还给张*，由张*缴纳土地出让金；400万元在最后一期退给张*，由张*缴纳土地出让金。
本院认为
经双方当事人确认，本院归纳本案争议焦点为：1、案涉投资协议书的效力应该如何认定？2、丁堰镇政府是否应向张*返还全部款项6322827元？3、一审认定的利息损失是否恰当？
本院认为：
关于案涉投资协议书的效力应该如何认定的问题。案涉协议第六条约定丁堰镇政府提供张*的项目用地价格为58万元／亩，张*摘牌价格超过协议价的部分，由丁堰镇政府以周边市政设施配套工程、项目建设进度奖及小区建设高规格品味奖等方式补贴张*。虽然该条款并未约定丁堰镇政府直接向张*出让项目土地，但双方当事人已明确约定了项目土地的具体出让价格，构成协商出让项目土地的意思表示，违反了《土地管理法》的相关规定，该条款应认定为无效。但协议某个条款的无效不影响整个协议的性质，对于协议性质的认定应综合全部权利义务条款。从协议内容看，张*与丁堰镇政府约定对丁堰镇政府辖区内地块预开发，由丁堰镇政府依约协助项目地的土地报批、整理、拆迁，张*给付400万元定金作为预先垫付的相关的拆迁补偿款，该关于款项代垫的内容系双方当事人真实意思，并不违反法律、行政法规的强制性禁止性规定，应认定合法有效。
关于丁堰镇政府是否应向张*返还全部款项6322827元的问题。该6322827元包括案涉协议约定的400万元和“报批费用”、”报省费用“等2322827元。其一，上述400万元依照协议性质系张*为丁堰镇政府先行垫付拆迁的补偿款，在丁堰镇政府出具给张*发票中载明该款项目为“暂存及应付款项（镇级）”，且丁堰镇政府在庭审中明确表示该款在张*履行最后一期项目时退给张*，由张*缴纳土地出让金，故该款项实际上系附条件的代垫款，即丁堰镇政府协助张*取得案涉项目用地的开发权，由张*垫付一定数额的款项用于拆迁，待张*取得案涉项目用地时，丁堰镇政府将款项再退与张*。现自2011年5月签订案涉协议至今，张*未能取得案涉项目用地使用权，丁堰镇政府至今也仅获得约20亩土地指标，与协议约定相距甚远，故案涉协议已不可能继续履行，张*要求丁堰镇政府返还该400万元垫付款合法有据；其二，从丁堰镇政府出具的发票看，上述2322827元收费项目系“报省费用”、“报批费用”、“土地指标费”，上述款项应属丁堰镇政府在办理相关土地手续时缴纳的款项，而本案中已为张*垫付，故该款亦应由丁堰镇政府返还给张*。至于丁堰镇政府认为其每年向农民支付的土地租金也应算入总损失，应按双方过错程度予以分摊的问题。丁堰镇政府一审中从未对此主张过，也未提供证据予以证实，故本院对此不予理涉。
一审认定的利息损失是否恰当的问题。张*主张从丁堰镇政府收到款项之日起按年息10%计算利息。对此本院认为，因双方当事人并未对利息作出明确约定，且张*系基于案涉协议而为丁堰镇政府垫付款项，而现协议无法履行故请求返还该款项，故一审法院认定从起诉之日起按照同期同类基准利率标准计算利息也并无不当。
综上所述，上诉人张*、丁堰镇政府的上诉理由均不能成立。原审法院判决正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项之规定，判决如下：
二审裁判结果
驳回上诉，维持原判决。
二审案件受理费60260元，由上诉人张*负担18300元，由上诉人如皋市丁堰镇人民政府负担41960元。
本判决为终审判决。
裁判日期
二〇一五年十一月十六日
