张*与如皋市丁堰镇人民政府缔约过失责任纠纷一审民事判决书

审理经过

原告张*与被告如皋市丁堰镇人民政府（以下简称丁堰镇政府）缔约过失责任纠纷一案，本院于2014年8月13日受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告张*及其委托代理人韩建、被告丁堰镇政府的委托代理人邱*到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

原告诉称

原告张*诉称，2011年5月16日，原告与被告丁堰镇政府签订《投资协议书》，约定由原告对被告的环东路项目用地进行投资开发。协议签订后，原告按约向被告支付该地块的房屋拆迁补偿的垫付款6322827元，但被告至今未按约履行项目用地的审批手续并交付土地，无法实现合同目的。故起诉，请求判令被告立即退还原告已经支付的款项6322827元，并承担自收到投资款之日起至还款之日止按年息10%计算的利息。

原告为此提交了下列主要证据：

1、2011年5月16日《投资协议书》1份，以证明：原被告约定由原告对被告辖区内环东路项目用地进行开发的事实。

2、2011年5月20日、2011年11月4日、2012年2月17日如皋市非税收入一般缴款书（收据联）各1份，以证明：原告为履行合同向被告缴纳了各项费用合计6322827.10元。

3、2014年3月16日原告出具的《请求函》1份、2014年4月23日被告向如皋市人民政府出具的《请示》1份、2014年5月14日市政府办出具的《请示事项批办单》1份，以证明：因协议无法继续履行，被告根据原告的请求函曾向市政府请示，要求将原告缴纳的6322827.10元转增为政府债务；市政府批示要求被告尽力履行协议，如司法机关确认不能履行，应转为政府债务。

被告辩称

被告丁堰镇政府辩称，1、被告与原告张*订立《投资协议书》时没有违反诚实信用原则，不存在过错，该协议应继续履行。2、协议约定的项目用地不是熟地，需根据拆迁进度和土地征收的情况确定何时能够交付，因而双方在协议中未约定项目用地的交付时间，故被告至今未能交付土地不属于违约。现被告已经将原告缴纳的投资款应于项目用地的拆迁、报批，故无需退还该款。双方未就投资款转为借款形成合意并约定利息，故也无需承担利息。

被告对其反驳主张。提交了下列主要证据：

1、环东路东侧地块搬迁补偿协议和预算资金申请单、镇级资金委托支付凭证1组，以证明：被告已着手进行了土地拆迁，原告支付给被告的400万元投资款基本用于拆迁补偿和安置。

2、红线图3份，以证明：被告在协议签订后对相应地块已进行报批，该地块已经如皋市住建局进行红线规划。

被告对原告提交的证据质证意见：对证据1《投资协议书》，不持异议，合法有效。对证据2一般缴款书（收据联），原告已经支出了6322827.1元的事实不持异议。对证据3相关请示的真实性不持异议，但市政府并未同意将投资款转为借款。

原告对被告提交的证据质证意见：证据1，真实性无法确认。对证据2、红线图确认的面积大约只有20亩，没有达到协议约定的相关条件，且尚未办理土地征收手续。另外，目前在红线图范围之内仍然有部分建筑没有拆迁完毕。

对双方提交的上述证据，本院认证认为，原告所提交的证据真实性证明力予以确认；对被告提交的两组证据，真实性予以确认。

本院查明

经审理查明，2011年5月16日，原告张*（乙方）与被告丁堰镇政府（甲方）签订《投资协议书》，约定双方合作开发丁堰镇环东路两侧、老334线北侧地块。条款为：一、乙方进行开发的一期工程暂定为28米宽，长约900米，面积约40亩；二期工程约400亩（根据规划审批需要适当调整）。二、该土地出让性质为商居用地。三、协议签订后，乙方按该地块的房屋拆迁补偿价值先行垫付拆迁补偿款用于甲方拆迁，并着手项目设计规划、尽快开工建设；甲方立即着手项目用地内的拆迁、土地整理、报批等工作，保证乙方项目建设。四、甲方负责将道路、电源、给水管网、雨水管网等送至乙方用地的红线界址及规划区域，土地按现有自然标高整理交付。五、……（依法经营开发等）。六、甲方提供给乙方的项目用地价格为58万元／亩，乙方摘牌价格高出该价格的部分，由甲方以其他方式补贴。七、协议签订5天内，乙方给付甲方定金400万元（含预先垫付的土地的拆迁补偿款）。八、不得违约，如有违约需承担守约方的损失。

协议签订后，2011年5月20日，原告即向被告缴纳了400万元，由丁*政所出具了如皋市非税收入一般缴款书收据，备注栏注明为“预缴土地款”。2011年11月4日，又缴款448050元用于项目用地的报批费用；2012年2月17日，再缴款1874777元用于“土地指标费”、“地块报省费用”。

2014年3月16日，原告向被告出具《请求函》，称：按投资协议书的约定以及政府的要求，其向被告共缴款6322827元。因政府对约定的一期工程纵深及长度有大幅度的变更，双方基本达成合意，其退出约定的开发，政府另找人开发并退还6322827元，按年利率10%从2014年3月计息，请求政府与其达成书面材料。

2014年4月23日，被告向如皋市人民政府提出《关于将暂存款转增为政府债务的请示》，称政府与张*订立协议时未先向规划部门进行请示，导致所涉地块无法通过审批，致使投资协议至今未能继续履行。因张*以规划不能落实为由提出中止协议，并要求政府将暂存款6322827.1元转作有息借款，故请求市政府同意将该暂存款转作有息借款。

2014年5月14日，市政府办公室批示，认为应尽可能履行协议；确实不能履行的，再转为借款。

2014年8月13日，原告向本院起诉，要求判如所请。庭审中，被告就协议约定的土地何时能用于开发，表示不能确认。

本院认为

本院认为，《投资协议书》从其约定的内容上看，原告是想通过该协议取得被告辖区内的约定地块的土地使用权，以进行商业开发，故该协议实际为土地出让协议。

根据土地管理法的规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。城市房地产管理法规定，土地使用权出让，应当由市县人民政府土地管理部门与土地使用者签订书面出让合同。因此，原告获取案涉农用地的建设用地使用权，须符合土地利用总体规划、城市建设总体规划和土地利用年度计划，经国土部门、建设部门和规划部门的相关审批许可，并经各级人民政府批准、办理农用地转用和土地征收程序，最后以招、拍、挂的方式由国土部门向其出让国有土地使用权。

本案中，案涉地块尚未办理农用地转用手续，且由被告与原告协商出让案涉土地，并约定出让土地的价格，违反了上述法律强制性规定，《投资协议书》应属无效。根据合同法的规定，合同无效，因该合同取得的财产，应当予以返还；有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。因此，原告主张要求被告返还收取的6322827.1元应予以支持，原被告在本案中均具有过错，对于原告主张的利息损失，本院酌定以银行贷款利率标准自向法院起诉之日起计算至实际支付日止。

据此，依照《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条、第四十五条、第四十六条、《中华人民共和国城市房地产管理法》第十五条、《中华人民共和国合同法》第五十二条、第五十八条的规定，判决如下：

裁判结果

一、被告如皋市丁堰镇人民政府返还原告张*6322827.1元；

二、被告如皋市丁堰镇人民政府赔偿原告张*损失（自2014年8月13日起至实际履行之日止，以6322827.1元为本金按中*银行同期同类贷款基准利率标准计算的利息）。

以上两项，被告如皋市丁堰镇人民政府于本判决生效后15日内履行。

如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条的规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。

案件受理费60260元，由被告负担。

如不服本判决，可于判决书送达之日起十五日内向本院提交上诉状三份，上诉于江苏省*民法院，同时向该院预交上诉案件受理费60260元（该院开户行：中行西被闸支行户名：南通市财政局账号：471558227682）。

裁判日期

二〇一五年六月三十日