符*銮玩忽职守罪刑事二审判决书

审理经过

海口市美兰区人民法院审理海口市美兰区人民检察院指控原审被告人符某某犯玩忽职守罪一案，于2014年12月1日作出（2014）美刑初字第426号刑事判决。宣判后，符某某不服，提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。海口市人民检察院指派检察员何**、严*出庭履行职务，上诉人符某某及其辩护人孙*到庭参加了诉讼。现已审理终结。

一审法院查明

原判决经审理查明：被告人符某某系海口市国土资源局秀*分局科员。2009年11月，海口市政府启动货运大道二期项目，并开展对该项目所涉及土地的征收补偿工作，海口市秀*区长流镇文森村有部分土地在该项目范围内。2011年3月左右，秀*区政府就上述项目召开推进工作会议，通过了被征用土地认定为宅基地的原则。2011年3月31日，秀*区政府成立秀*区宅基地调查认定小组，小组成员从区住建局、秀*国土分局、区检察院、区公安局、区纪委等单位抽调，各成员单位在原本职工作范围内相互配合，负责被征用土地是否为宅基地的核实、查证、认定等工作。被告人符某某受秀*国土分局的指派，担任秀*区宅基地调查认定小组的成员。

2011年4月28日，文森村村长吴**（因谎报土地性质，骗取并私分宅基地补偿款，已判刑）为了获取国家土地补偿款，以该村一块约8亩的集体土地在1984年经全村村民讨论同意被当做宅基地分配给村民使用，但在1994年货运大道项目征地时却被按照农用地征收并给予农用地补偿为由，经文森村民小组、会南村民委员会和长流镇人民政府盖章证明后，请求政府在货运大道征地补偿中按照村集体建设用地标准进行补偿。为证明上述8亩土地为宅基地，吴**提供了2004年8月31日由海口市人民政府颁发的长流**合作社集体土地证、电脑制表打印注明“此为84年我村分配后庙宅基地情况表的复印件”的文森村分得后庙宅基地农户名单情况表、发证日期为84年12月30日的承包土地使用证（文森村）、长流镇会南村委会出具的证明书、长流镇人民政府出具的证明书、2011年2月24日由海口市土地测绘院制作面积计算值为7842.69平方米的“海口市长流镇文森村用地界线及坐标示意图”等材料以供审查。秀*区政府在收到文森村的申请报告后，要求秀*国土分局进行调查核实，秀*国土分局领导遂指派符某某负责具体的调查核实。吴**在得知符某某负责调查后，便找到符某某，希望符某某帮忙将该土地认定为宅基地。随后，符某某在协同区项目办二组组长吴**、文森村村长吴**、海口市测绘院工作人员等一起到文森村被征用土地进行实地勘察、测量的过程中，发现文森村申请认定的土地上并未盖有房屋，也没有人居住。2011年6月3日，符某某在没有取得一户一套土地权源三级证明，没有认真核实文森村民小组提供的证明材料的真实性的情况下，便根据文森村提供的宅基地分配表格和承包土地使用证复印件及文森村民小组、会南村委会、长流镇人民政府对文森村的宅基地分配表格和承包土地使用证复印件的证明，便以秀*国土分局的名义出具《关于货运大道文森村段确认部分建设用地的调查报告》“认为文森村民小组对后庙宅基地为村民宅基地的主张理由充分，证据材料齐备，虽然将宅基地登记写入《承包土地使用证》的作法欠妥，但从侧面证明当年的确存在分配宅基地的事实，可考虑支持文森村民小组的主张，即文森村后庙宅基地确认为农村集体建设用地。”后将该调查报告提交秀*区政府，秀*区政府将该调查报告交区项目办的吴**处理。与此同时，吴**得知宅基地的补偿标准（42万元／亩）远高于农村集体建设用地的补偿标准（10.4万元／亩），故再次要求区政府对文森村被征用的土地按照宅基地的标准进行补偿。因该土地为无人居住的空地，且该村所提供的宅基地分配表格并非1984年原始表格，吴**遂要求文森村、长流镇政府提供1984年分配宅基地的原始规划材料及土地权源三级证明。但文森村、长流镇政府一直未能提供，吴**遂没有召集宅基地调查认定小组对文森村的宅基地认定申请进行评审认定。

2012年2月，因工作需要，吴**不再担任区项目办二组组长，于是将货运大道二期项目的相关工作移交给徐某某负责。徐某某在接手货运大道二期项目的工作后，并未组织宅基地调查认定小组对文*村被征用的土地进行实地勘察，而是将文*村所提供的证明材料交给符某某审查。在得到符某某表示根据该证明材料可以认定为宅基地的意见后，徐某某遂召集宅基地调查认定小组成员进行评审。在评审过程中，符某某明知该土地是一片空地且无人居住、不属于宅基地认定范围的事实，没有认真核实文*村所提供证明材料的真实性，在没有土地权源三级证明的情况下，同意将该土地认定为宅基地，并在相关附表上签名确认。随后，宅基地调查认定小组将文*村被征用的土地认定为宅基地，并由徐某某行文报秀英区政府审批。同年5月，秀英区政府根据宅基地调查认定小组的意见，将文*村6224.66平方米（约9.3369亩）土地认定为宅基地，1258.09平方米（约1.8871亩）土地认定为一般建设用地，并行文请示海口市国土资源局。同年10月，海口市国土资源局批复同意秀英区政府意见，由海**政局向秀英区政府拨付355.6556万元的宅基地及建设用地补偿差额款，后依文*村民小组的申请涉案宅基地补偿款共计3454653元转入文*村民小组账户，并被文*村相关人员私分。

经查证，货运大道二期项目中，文森村所涉及的土地在1994年已经被征用，并按照农用地的标准进行了补偿；2009年前文森村并未办理宅基地确权登记，且在2009年至2012年全省农村宅基地确权登记工作中，货运大道土地征用范围内涉及文森村的土地，亦未办理确权登记。

上述事实，有下列庭审举证、质证的证据予以证明：

关于被告人符某某的主体身份及到案情况的证据。

1、被告人符某某的户籍资料、干部任职材料。证实，被告人符某某出生于1958年9月1日，1982年参加工作就职于海南省琼山县环境资源局，2005年10月开始任职海口市国土环境资源局秀*分局科员，2011年4月至案发时任海口市国土局资源秀*分局科员，具体从事工作为土地确权、土地权属争议调处，国土管理。

2、海口市秀英区人民政府办公室关于成立货运大道二期和长滨路延长线项目宅基地核查小组的通知（秀府办（2011）35号）。证实，2011年3月31日，秀英区政府决定成立货运大道二期和长滨**宅基地核查小组，区住建局牵头，小组成员从区纪委监察局、区检察院、秀**分局、秀**分局、区重点项目办、项目所在镇政府抽调，并要求各相关单位于4月2日前报送抽调人员名单到区重点项目办。

3、秀英区重点项目协调服务办公室会议纪要。证实，2011年4月8日下午，秀英区副区长陈**主持召开会议，研究并部署货运大道二期宅基地核查小组工作并形成会议纪要。被告人符某某作为秀**土分局工作人员列席会议并签到，会议关于提供原始材料的问题要求由各镇通知相关村委会，要求村民提供书面材料，包括取得宅基地的具体时间、家庭成员、户口情况表。村委会对权属来源做书面证明，报镇国土所和镇政府，核查小组核实材料的真实性。

4、秀英区重点项目协调服务办公室关于调整充实宅基地认定小组的请示及该请示的呈文审批表。证实，符某某以市国土局秀英分局人员身份担任宅基地认定小组人员。

5、到案经过。证实，被告人符某某于2014年1月15日被检察机关抓获的事实。

二、关于涉案土地，即秀英区长流镇文森村后庙土地原状的证据。

1、征（拨）土地协议书。证实，涉案的文森村土地在1994年被海**土局按照每亩49385元的价格征收为国有土地，用于建设货运大道项目，文森村涉案的土地当时是旱地。在此次征收中，文森村并未提出被征收土地为农村集体建设用地或宅基地的主张；并且补偿是按照亩产量为标准计算每亩的补偿单价；在协议书中并未列明被征用土地上面有建筑物或构筑物的事实。

2、证人吴某甲的证言。吴某甲是文森村民小组统计员。证实，涉案的文森村后庙土地是村里分给农户的自留地，这部分自留地是和村里的宅基地交界，且这些土地已经在1994年被政府按照农用地征用，征用价格每亩约5万元且已经补偿过了。政府于2007年左右对该村进行过宅基地登记工作，涉案的后庙土地因为上面没有盖房子，所以没有进行宅基地登记并发证。

3、证人吴*A、吴*B、符**、吴*C、吴*D、吴*E、吴*F、吴*F、吴*G、吴*H、吴*I、吴*J、吴*K、吴*L、吴*M、吴*N、吴*O、吴*P、吴*Q、吴*R、吴*S、吴*T、吴*U、吴*V、吴*W、吴*X的证言。该26名证人均是文森村的村民，共同证实涉案的文森村后庙土地系村里分给农户的自留地，以及吴**等人串通造假骗取国家土地补偿款及分赃的事实。

4、证人吴某乙的证言。吴某乙系**有限公司副总经理。证实，2010年4月份其公司负责货运大道二期征地红线范围内的拆迁工作，文森村有土地在货运大道二期征地红线范围内，文森村在征地红线范围内的土地上仅有5户建造有房屋，该公司已与这5户签订了拆迁协议，除了这5户外，红线范围内的文森村土地上没有其他农户建造房屋的事实。

5、证人潘某某的证言。潘某某系海口**限公司总经理。证实，其公司受秀英区项目办的委托承接货运大道二期文森村青苗分户种类及后庙基地面积的测绘工作，陪同现场测绘的工作人员有项目办的吴**、徐某某，秀**分局的符某某以及文森村吴村长等人，后庙基地上没有房屋、墙体及其他框架结构建筑物，只有少量的树苗的事实。

6、市国土局秀*分局《关于长流镇文森村宅基地确权登记办理情况的说明》（秀*土资字（2013）134号）。证实，在2009年至2012年全省开展农村宅基地确权登记工作中，货运大道土地征收范围内涉及长流镇文森村吴**等25人的土地并未办理确权登记的事实。

7、海口新**限公司关于货运大道二期文森村拆迁补偿的情况说明。证实，在货运大道二期征地涉及文森村后庙基地红线范围内不存在建（构）筑物的事实。

三、关于被告人符某某在涉案土地性质认定过程中的行为和作用的证据。

1、海口市秀英区人民政府办公室关于规范农村集体土地征收宅基地确认问题的通知（秀府办（2012）57号）。证实，

秀*区政府已确定宅基地确认的组织机构、程序和原则，即成立由各镇、街道、公安、纪检、监察、建设、规划、国土、城管等部门相对固定人员组成的宅基地确认复核小组，具体负责宅基地确认复核工作。由区重点项目办公室制定宅基地确认复核小组工作实施方案，明确各成员单位分工，严格程序、规范操作、狠抓落实。……在农村居民点内，对农村宅基地确权时遗漏调查或其他原因没有登记颁证的，征地时，由各镇、街道负责收集农村集体组织出具的土地权源证明等材料，并作出确认意见（村民小组、村委会及镇政府三级证明），报送宅基地确认复核小组初审并现场踏勘后移交市国土局秀*分局复核，复核结果由镇政府、街道办事处在村（居）公示无异议后，由宅基地确认复核小组对农村居民点范围内的建设用地提出意见报区政府批准。原则上对农村居民点范围外不确认宅基地。确有房屋或构筑物占地的，征地时，由各镇、街道负责收集农村居民组织出具的土地权源证明等材料，并作出确认意见（村民小组、村委会及镇政府三级证明），报送宅基地确认复核小组，基地确认复核小组根据相关证明材料，到现场进行踏勘确认，确认结果由镇政府、街道办事处在村（居）公示无异议后，由宅基地确认复核小组提出意见报区政府批准。

2、关于货运大道征地给予确认我村建设用地补偿的报告及附件1-附件6。证实，秀英区长流镇文森村于2011年4月28日向秀英区政府请求将该村在1984年经全村村民讨论同意把一块约8亩的集体土地当做宅基地分配给村民，但是在货运大道项目征地时被按照农用地征收并给予农用地补偿，特要求政府在货运大道征地补偿中按照村集体建设用地标准进行补偿。该报告由文森村民小组、会南村民委员会和长流镇人民政府盖章，并提供6个附件材料的事实。其中附件1、2004年8月31日由海口市人民政府颁发的长流**合作社集体土地证。附件2、电脑制表打印并注明“此为84年我村分配后庙宅基地情况表的复印件”、“文森村民小组2011.XXXXX”的文森村分得后庙宅基地农户名单情况表。附件3、吴**等10户承包土地使用证（文森村），发证日期84年12月30日，内容为各户承包土地的情况，其中一项为“基地后庙”面积。附件4、长流镇会南村委会证明书。附件5、长流镇人民政府向秀英国土分局出具的证明书。附件6、海口市土地测绘院2011年2月24日制作的“海口市长流镇文森村用地界线及坐标示意图”，面积计算值为7842.69平方米。

3、秀英区政府《关于货运大道征地给予确认我村建设用地补偿的报告》的办公文呈批表。证实，符某某被领导指定负责调查文森村反映的后庙土地情况，并有责任将调查结果报区政府的事实。

4、海口市国土资源局秀*分局《关于货运大道文森村段确认部分建设用地的调查报告》。秀*土资报（2011）83号

该调查报告系符某某于2011年6月3日以海口市国土资源局秀*分局名义撰写的。证实，在撰写该报告时，符某某在明知文森村后庙土地已于1994年被按农用集体土地征收为国有土地，《承包土地使用证》不是证明宅基地的法定证书，且经过现场勘查，了解“在后庙宅基地上，目前只有少数几户盖了房子，大部分土地还是空地，特别是货运大道占用部分，由于1994年政府已征用或因经济原因，几乎没有房屋，且由项目工程施工，地表面貌完全改变。……认为文森村民小组对后庙宅基地为村民宅基地的主张理由充分，证据材料齐备，虽然将宅基地登记写入《承包土地使用证》的作法欠妥，但从侧面证明当年的确存在分配宅基地的事实，可考虑支持文森村民小组的主张，即文森村后庙宅基地确认为农村集体建设用地”的事实。

5、秀英区政府《关于货运大道文森村段确认部分建设用地的调查报告》办公文呈批表。证实，由符某某撰写的《调查报告》在区政府办公文呈批情况。

6、关于我村后庙宅基地的情况说明、文森村后庙宅基地名单及基地面积情况。证实，文森村民小组向秀英区政府提交上述材料，请求区政府对其村后庙的宅基地共计7482.64㎡，其中已分配给村民各户的宅基地共计25户，面积共计6952.6㎡，剩余530㎡为后庙宅基地的道路的情况给予确认的事实。且该情况说明有长流镇会南村委会文森村民小组、会南村委会和长流镇政府的盖章。

7、秀英区政府对文森村《关于我村后庙宅基地的情况说明》公文呈批表。证实，秀英区政府在收到文森村的申请后，要求长流镇、项目二组核对为何25户占宅基地面积这么大，并要求将调查结果报黄鸿儒副书记的事实。

8、秀*区长流镇人民政府文件（长府（2011）76号）。证实，长流镇政府就区分管领导黄**批示“请长流镇、区项目办核对，为何25户占宅基地面积这么大？”的问题，把进行核查后的结果报秀*区政府的事实。其中具体内容包括一、文森村《关于我村后庙宅基地的说明情况》的各种数据属实，共25户，面积共计6952.6㎡，剩余530㎡为后庙宅基地的道路。二、这些农户和所占的宅基地是该村1984年按照当时各农户的人数安排的，每人0.1亩，有当年《文森村分得后庙宅基地农户名单情况表》，并登记在1984年12月30日《承包土地使用证》上，并做了宅基地的注明。三、文森村拥有宅基地25户，面积6952.6㎡是货运大道二期项目征用该村的土地，并经过秀*国土分局调查核实的（秀*土资报（2011）8号）。四、以上是我镇进行的核对数字和当时实际分配宅基地的情况是相符的，请区政府予以确认。

9、秀英区重点项目办公文呈批表。证实，秀英区重点项目办收到秀英区政府办转来的秀英区长流镇政府文件（长府（2011）76号）后转项目二组核办后报市国土局的事实。

10、秀英区重点项目办公室关于提供长流镇文森村后庙宅基地相关材料的通知。证实，吴**做项目二组组长期间，在收到区政府要求长流镇与项目组核实“为何25户占宅基地面积这么大”后，要求长流镇于2011年12月2日前提供各农户相关的材料（户口本，当年分配宅基地登记表，分配宅基地规划图）送到项目办以便做好核对工作的事实。

11、秀英区重点项目协调服务办公室《关于符某某涉嫌玩忽职守一案核实事实及调取证据材料的复函》秀重函（2014）85号。证实，根据《关于规范农村集体土地征收宅基地确认问题的通知》（秀府函（2012）57号）的要求，由各镇、街道、公安、纪检、监察、建设、规划、国土、城管等部门相关人员组成区宅基地认定小组，成员由各单位指派。小组成员主要对涉地镇、街报送的三级证明材料进行复查审议工作，并未拟制工作施工方案，各成员单位没有具体的责任分工。2011年时任区委常委、副区长黄**组织召开了项目工作推进会议时，参会人员根据《海口市农村宅基地管理办法》确定了宅基地认定原则（1）个人提出宅基地申请，经村民大会讨论通过并报镇政府及镇国土所审查通过；（2）报区（县）政府批准同时报国土部门备案；（3）一户一宅，每户宅基地面积不超过175㎡且须有人长期居住；（4）生产用地及无人居住空地不属于宅基地认定范围。项目办提供“土地权属三级证明”版本给现征收项目中涉及宅基地申报的涉地镇、街。2011年文森村提出该村后庙地为集体建设用地，要求区政府给予补偿。其办经协调，要求该村以报告形式向区政府申请补偿。在该村向区政府递交申请报告后，区领导批转给秀**土分局调查。**土分局来文确定该用地为村集体建设用地。后来，该村又向区政府提出要以宅基地为标准补偿的申请后，经区领导批示，其办组织该项目宅基地确权小组、测量队、镇干部、村干部和村民到现场指界认地，绘制出后庙宅基地图。并按照宅基地认定原则要求该村提供各农户的三级证明、当年分配宅基地的登记本或会议记录、户主身份证和户口本原件及复印件以便核查，但该村一直未提供这些材料。后，其办给长流镇下达了《关于提供长流镇文森村后庙宅基地相关材料的通知》，要求该镇于2011年12月2日前提供各农户相关的材料。但该镇只来文说明经调查核实此地块为宅基地，并未提供其他相关材料。

12、海口市秀*区政府区长办公《部署货运大道二期项目推进工作》的会议纪要。由副区长陈*乙于2012年2月8日下午召开主持召开。证实，区政府要求对尚未认定的文森村11亩和文明村约2.6亩宅基地成立宅基地认定调查小组，小组成员包括市秀*国土分局，项目二组的徐某某、吴**列席会议，该会议纪要已送市秀*国土分局的事实。

13、秀英区重点项目办公室关于货运大道二期项目文*村后庙宅基地认定的请示。证实，在秀英区重点项目办报送区政府的认定文*村后庙土地为宅基地的请示附表中宅基地认定小组成员包括国土秀英分局符某某在附表上确认签名。

14、秀英区政府办公文呈批表。证实，秀英区政府收到秀英区重点项目办来文《关于货运大道二期项目文*村后庙宅基地认定的请示》后的处理流程。

15、秀*国土分局《关于提供符某某涉嫌玩忽职守案件证据材料的复函》秀*土资字（2014）183号。证实，（1）该局指派符某某调查并核实秀*区政府转该局办理的长流镇文森村《关于货运大道征地给予确定我村建设用地补偿的报告》，符某某会同区重点项目办人员实地勘察、了解土地现状后，于2011年6月3日以秀*国土分局的名义撰写了《关于货运大道文森村段确认部分建设用地的调查报告》（秀*土资报（2011）83号），报分局负责人同意签发后以书面形式上报秀*区政府。（2）符某某是该分局国土室的业务骨干人员，该分局指派符某某具体对接区项目办工作，具体协助区重点项目办公室做好宅基地认定工作，具体认定结果由宅基地确认复核小组提出意见报区政府批准。（3）为解决历史遗留问题尽快完成宅基地确认工作，针对农村宅基地确权登记时遗漏调查或其他原因没有确权登记颁证的，以及原则上对农村居民点范围外的房屋不确认为宅基地的问题，由区重点项目办牵头组织，成立国土、公安等多部门及镇政府组成的联合调查组对项目范围内宅基地及村庄用地情况进行调查核实和认定工作。征地时由各镇、街道负责收集农村集体组织出具的土地权源证明等材料，经经济社或村民小组、村委会、乡镇人民政府三级审核作出确认意见，报确认小组复核并现场勘测确认，确认结果由镇政府、街道办事处在村（居）民公示无异议后，由确认小组提出意见报区政府批准。（4）提供农户申请宅基地认定需提供土地三级来源证明材料样本。

16、被告人符某某的供述。证实，其做出认定文森村土地为农村集体建设用地和宅基地的依据就是文森村、会南村委会及长流镇政府对文森村提供材料的证明，认为有这些证明便可以认为文森村的材料是真实的，因此做出认定报告的事实。

17、证人陈**的证言。陈**系长流镇政府负责土地管理的工作人员。证实，（1）2011年的一天，其配合项目办吴**，秀英国土分局的符某某、区确权小组成员以及文森村村干部和一些农户到后庙进行宅基地现场勘察，后庙基地上没有建筑物，只有树苗。（2）按照规定，空地不能认定为宅基地。（3）为感谢其在文森村25户宅基地确权一事上的帮助（主要是出具材料并盖章），吴**送给其2万元表示感谢。

18、证人吴*丙的证言。吴*丙系原秀英区项目办项目资金组组长，参与宅基地认定小组工作。证实，根据秀英区认定宅基地的标准，没有建有房屋或者无人居住的空地不能认定为宅基地。而文森村的那块土地经现场勘察是一片空地，不能认定为宅基地，符某某也参与现场勘察，符某某对文森村的那块土地的状况是清楚的。符某某还和吴**一起到其办公室，向其说过文森村的那块土地可以认定为宅基地，但是遭到其的反驳和拒绝的事实。

19、证人陈**的证言。陈**系秀英区副区长，分管货运大道二期的征收拆迁补偿工作。证实，（1）在工作中，宅基地调查认定小组的职责主要是对宅基地认定的申请进行核实、查证、认定的工作。（2）宅基地调查认定小组的基本工作流程是：村民提出宅基地认定申请后，调查小组成员对证明材料进行核实并到土地现场进行实地勘察，后由区项目办负责召集调查认定小组成员集中评审认定，认定结果再由区项目办报区政府审批。宅基地的认定主要是由调查认定小组负责，区项目办主要是负责召集、组织、协调等工作。（3）调查认定小组的成员由七家单位指派人员参加，七人之间的分工主要依据指派单位的职责进行分工，即项目办的人员主要负责组织、协调、服务，住建局的人员主要负责房屋拆迁和补偿工作，国土分局的人员主要从土地管理专业方面来负责土地权属确认工作……。（4）符某某系秀英国土分局指派担任宅基地调查认定小组成员，其对宅基地有核实、查证、认定的职责。（5）秀英区政府当时对宅基地有明确的认定原则。即，一要符合一户一宅、每户宅基地面积不超过175平方米，且必须有本村户口，二是村民个人提出宅基地认定申请，经村民小组、村委会、镇政府审查做意见（就是指土地权源三级证明），三是必须盖有房屋且有人居住，生产用房不属于认定范围。在项目工作推进过程中，对于宅基地的认定必须严格执行上述三点认定原则，这是硬性的要求，不能违背。（6）对于没有加盖房屋、也没有人居住的空地，不能认定为宅基地给予补偿。

20、证人王**的证言。王**系原秀英区项目办项目一组组长。证实，（1）秀英区政府当时对宅基地有明确的认定原则。（2）宅基地的认定是由区政府成立的宅基地调查认定小组到现场勘查后写出调查报告，以项目办名义向区政府申请确定的报告，报区领导审批确认。（3）土地权源三级证明主要包括个人提出申请以及村民小组、村委会、镇政府审查证明等部分，在个人申请部分要写明个人宅基地所在方位、权属来源、面积等情况，然后经过村、镇加盖公章证明。

21、证人徐某某的证言。徐某某系原秀*区项目办项目项目二组组员，在组长吴**调离之后担任该组组长，参与文森村宅基地认定工作。证实，（1）宅基地认定小组是由区项目办、住建局、国土分局、检察院、公安局、纪委及镇政府各抽调一人组成，成员分工主要是根据各职能部门所负担的职责进行。（2）项目办负责统筹协调工作、国土分局的工作人员主要负责土地性质的认定、住建局的人主要负责征地项目房屋的确认和补偿的认定……。（3）其主要负责协调认定小组对该土地进行宅基地认定，并将认定情况形成报告上报区政府和市国土局。（4）根据认定原则，没有盖房屋的土地不能认定为宅基地。（5）符某某是国土局的工作人员，对土地方面的法律法规比较清楚，而且区里关于宅基地认定的原则是在会议上说过的，符某某是知道的。其接手文森村25户宅基地认定工作之后，因对宅基地认定标准和规定不是很清楚，所以就把这些材料交给符某某看，并通知文森村的吴**按照符某某的要求补充了材料。后来符某某说证明材料齐全了，根据那些材料可以认定文森村那块土地为宅基地。因为七人小组中符某某和王*乙是专业人员，在平时的工作中，如之前其在办理金鼎路、向荣路等项目的征地拆迁、认定宅基地的时，都是先将有关材料交给符某某、王*乙审核后，如果符某某、王*乙审核后认为可以认定了，其才会召集七人小组开会，而且其这样的工作方式周围的同事都是知道的。在符某某提供意见认为可以将文森村25户土地认定为宅基地，其便相信并根据程序认定了。（6）其认定文森村25户土地是宅基地的主要根据之一是市国土局秀*分局的调查报告（秀*土资报（2011）83号，符某某撰写），而该报告没有明确文森村25户土地是宅基地，原因是认定建设用地是认定宅基地的前提。

22、被告人吴**的供述。吴**是文森村的村长，因在文森村25户宅基地认定问题上造假已被判刑。证实，符某某明知文森村后庙土地经现场勘察是一片空地，不能认定为宅基地，却在其请求下，教唆其提交虚假材料，并以秀*国土分局的名义出具调查报告把文森村后庙土地认定为集体建设用地。但在认定为宅基地时遭到吴**的明确反对，后吴**因工作关系调岗，符某某和徐某某等人一起把文森村后庙土地认定为宅基地。

23、证人许某某的证言。许某某系秀英公安分局工作人员，自2011年担任宅基地认定调查小组成员。证实，（1）项目办没有集体研究文森村25户宅基地的确权意见，其对土地业务不熟，见有项目办的人拿给他签名其就签了。（2）后庙基地上没有建筑物，只有树苗。

24、证人王**的证言。王**系秀*住建局副局长，自2010年担任宅基地认定调查小组成员。证实，（1）后庙基地上没有建筑物。（2）在完成文森村25户宅基地确权之后，吴**送给其1万元表示感谢。

四、被告人的行为造成的后果。

1、海**英区人民政府关于拨付货运大道二期项目文*村宅基地及集体建设用地补偿款的函（秀府函（2012）266号）及海**英区人民政府关于拨付货运大道二期项目文*村宅基地及建设用地差额款的函（秀府函（2012）383号）。证实，徐某某按照秀英区政府办对《关于货运大道二期项目文*村后庙宅基地认定的请示》的处理意见，要求市国土局按照秀英区政府认定的文*村后庙宅基地的面积为6224.66㎡（约9.3369亩），集体建设用地面积为1258.09㎡（约1.8871亩），以集体建设用地补偿标准10.4万元／亩、宅基地补偿标准42万元／亩，向秀英区拨付3556556.4元的宅基地及建设用地补偿差额款。

2、海口**源局关于拨付货运大道二期项目文森村宅基地及建设用地补偿款的请示（市土资征字（2012）601号）。证实，海口**源局就秀*区人民政府《关于拨付货运大道二期项目文森村宅基地及建设用地补偿款的请示》向海口市政府请示并提出处理意见，原则上同意秀*区政府的意见。如无不妥，请批转市财政局将3556556.4元直接拨付给秀*区政府，以便货运大道二期项目的顺利施工的事实。

3、秀英区重点项目办公室关于拨付货运大道二期项目文*村后庙宅基地和建设用地补偿差额款的请示。证实，在国土局将该项目建设用地和宅基地补偿差额款3556556元拨付给项目办后，徐某某请示将上述款项拨付给文*村的事实。

4、文*村民小组《关于拨付货运大道二期项目我文*村后庙宅基地补偿款的申请》。证实，涉案土地被认定为宅基地增补的差额款由货运大道二期工程项目办转至文*村村民小组账户后，文*村民小组向长流镇**办公室申请将涉案宅基地增补差额款共计人民币3454653元发放到位的事实。

5、中**银行支付系统专用凭证。证实，海口市秀英区财政国库支付中心分三笔将货运大道二期项目宅基地和建设用地补偿差额款3454653元支付给海口市秀英区长流镇会南村委会文森村民小组的事实。

6、文森村民小组支取补偿款后分发给村民的凭据。证实文森村后庙宅基地和建设用地补偿差额款3454653元已由文森村民小组分发到户的事实。

7、情况说明。由海口市人民检察院反渎职侵权局出具。证实，本案造成国家经济损失3454653元，仅吴谦*、吴**投案后退回赃款15000元。

上述证据来源合法、真实客观，各证据间能够相互印证，共同证实本案审理查明的事实，应予采信。

对被告人辩称《关于货运大道文*村段确认部分建设用地的调查报告》是其深入现场勘察，认真审阅村组、村委会、镇政府三级机构提供的相关证明材料后作出的事实求是、合情合理的建议。经查，涉案土地于1994年就已被政府按照农用地征用，并按每亩49385元支付给村民，当时文*村并未提出被征用土地为农村集体建设用地或宅基地的主张，在征收协议中亦未注有被征用土地上有建筑物或构筑物；且在2007左右政府对该村进行宅基地登记工作时，也因涉案的土地没有建房，而没有进行宅基地登记。如果涉案土地为宅基地，上述土地所涉及的25户农民不可能在全省专门开展宅基地确权工作时放弃自己的利益而不去申请确认。被告人符某某作为秀*国土分局的业务骨干，其年度考核登记表中明确反映在土地确权期间的主要工作就是土地确权以及宅基地认定，即便其不知道涉案土地的性质，但作为国土局的工作人员，其有义务和职责查看涉案土地的档案资料。但被告人在接受秀*区国土分局指派对文*村涉案土地进行调查时，虽然亲自去文*村后庙进行了实地勘查，知晓涉案土地现状是只有少数几户盖了房子，大部分土地还是空地，特别是货运大道占用部分，由于1994年政府已征用或因经济原因，几乎没有房屋，且由于项目施工，地表地貌完全改变的情况下，却仅根据文*村民小组提供的并不符合一户一套土地权源三级证明形式的文*村民小组、会南村委会及长流镇人民政府出具的集体证明，便以秀*国土分局的名义撰写了《关于货运大道文*村段确认部分建设用地的调查报告》“认为文*村民小组对后庙宅基地为村民宅基地的主张理由充分、证据材料齐备，虽然将宅基地登记写入《承包土地使用证》的作法欠妥，但从侧面证明当年确实存在分配宅基地的事实，可以考虑支持文*村民小组的主张，即文*村后庙宅基地确认为农村集体建设用地”。正是因为被告人所撰写的调查报告，才使得文*村后庙宅基地确认为农村集体建设用地的事情得以启动，并最终报经秀*区政府批准。被告人作为国土局的工作人员，在撰写调查报告时，不仅不参考国土局的档案资料，且不按照实际情况撰写，其上述辩解理由与查明的事实不符，不予采纳。

对被告人辩称其在文*村后庙土地认定上尽职尽责，没有任何玩忽职守的行为，其当时不知道文*村提交的村组的宅基地分配表格、村委会确认证明、镇政府核实的确认文件（红头文件已盖章）的真假，也没有鉴定这些材料真假的资格与能力。经查，文*村向秀英区政府提交《关于货运大道征地给予确认我村建设用地补偿报告》时，为证实涉案土地系1984年经全村村民讨论按照宅基地分配给村民使用的关键证据之一，即文*村分得后庙宅基地农户名单情况表。但注明“此为84年我村分配后庙宅基地情况表的复印件”的情况表却是用电脑制表打印的。1984年海南省政府机关尚未普及电脑办公，文*村民小组在村民讨论分配使用集体土地时不可能会使用电脑制表打印记录讨论结果。被告人自1982年起便在政府部门工作，对这一常识性问题，仅以不具备辨别材料真假的能力为由，否认自己在文*村后庙土地认定中存在的玩忽职守行为，其辩解意见与客观实际不符，对其辩解意见不予采纳。

对被告人辩称的公诉机关不能举证关于宅基地认定小组或其本人在宅基地认定小组中的岗位职责，故起诉指控其构成玩忽职守罪不能成立。经查，被告人系海口市国土资源局秀*分局的工作人员，具体从事的工作为土地确权、土地权属争议调处，国土管理工作。2011年3月21日秀*区政府成立秀*区宅基地调查认定小组，要求小组成员从区住建局、区检察院、区公安分局、区纪委、区检察院等单位抽调，符某某便被秀*区国土分局指派担任秀*区宅基地调查认定小组成员，各成员间依据指派单位的职责进行分工，即项目办的人主要负责组织、协调、服务，住建局的人主要负责房屋拆迁和补偿工作，国土分局的人主要从土地管理专业方面来负责土地权属确认工作，公安局、检察院、纪委的人员主要负责对违法行为的监督工作，这样的职责分工在时任秀*区副区长，分管货运大道二期的征收、拆迁、补偿工作的陈**以及秀*区项目办项目二组组长徐某某等人的证言中可以证实。即便如被告人辩称的没有政府文件明确规定宅基地调查认定小组成员之间的分工，但被告人作为秀*国土分局的工作人员，在接受单位指派对涉案土地进行调查时，亦是没有认真履行自己的职责，在明知涉案土地现状的情况下，不认真查阅档案资料，审查文*村提交的申请材料，仅依据文*村提供的涉案土地承包土地使用证，不符合一户一套土地权源三级证明形式的文*村民小组、会南村委会及长流镇人民政府出具的集体证明，海口市土地测绘院制作的“海口市长流镇文*村用地界线及坐标示意图”，文*经济合作社集体土地证，以及虚假的注明“此为84年我村分配后庙宅基地情况表的复印件”等材料就将涉案土地认定为集体建设用地，后提交调查报告给秀*区政府。从而使得涉案土地得以最终被认定，致使国家多支付补偿款3454653元。被告人的上述辩解意见，与查明的事实不符，不予采纳。

辩护人对起诉指控的事实提出异议，认为符某某接受秀**土分局分派调查文森村后庙土地性质工作后认真会同工作人员到文森村后庙土地现场进行调查，向村民了解土地情况，认真审查文森村提供的材料，撰写《关于货运大道文森村段确认部分建设用地的调查报告》也是经局领导的审查和同意，《报告》也客观披露材料存在瑕疵的情况。文森村后庙被征的土地补偿性质的确认，是项目办集体开会表决确定的，非符某某个人职务行为。故符某某的行为不构成玩忽职守罪，起诉罪名不成立。经查，被告人符某某在接受海口市国土局秀*分局指派调查文森村后庙土地性质工作时，虽然会同工作人员到文森村后庙土地现场进行了调查，但其并未认真审查文森村提供的材料，在文森村提供的材料明显造假的情况下，还按照文森村提供的材料撰写《关于货运大道文森村段确认部分建设用地的调查报告》，认定了文森村后庙土地为农村集体建设用地。并在文森村后庙被征土地补偿性质确认时，明知该涉案土地不符合宅基地认定标准，作为项目办宅基地认定小组成员，在确认书上签字确认，最终使得文森村后庙土地被认定为宅基地，造成国家损失人民币3454653元，是其严重不负责任，不正确履行职责造成的。被告人符某某的行为已构成玩忽职守罪。对辩护人的上述辩护意见，不予采纳。

一审法院认为

原判决认为，被告人符某某身为海口市国土资源局秀*分局的工作人员，受海口市国土资源局秀*分局指派，担任秀*区宅基地认定小组成员，代表国土局秀*分局协助区重点项目办公室做好宅基地认定工作，并且在其接受国土局秀*分局指派调查核实文*村涉案土地情况时，经实地勘察、了解涉案土地现状后，明知该土地不符合宅基地认定标准，不认真履行职责，不认真审查文*村提供的相关原始材料，出具《关于货运大道文*村段确认部分建设用地的调查报告》，误导领导作出错误决策，导致政府主管部门同意认定文*村后庙土地为宅基地并按照宅基地的补偿标准进行补偿，致使公共财产遭受重大损失，造成国家实际经济损失3454653元，情节特别严重，其行为已构成玩忽职守罪。公诉机关指控罪名成立。对公诉机关指控因被告人符某某的行为造成国家损失3556556元的事实。经查，因本案被告人符某某的行为，虽然海口市政府财政局依认定的宅基地面积向秀*区政府拨款3556556元，但实际文*村民小组申请的宅基地补偿款为3454653元，且实际支付到文*村民小组账户并被文*村相关人员私分的也是3454653元，故依法认定因被告人符某某的行为造成国家损失为3454653元。依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款规定，判决被告人符某某犯玩忽职守罪，判处有期徒刑四年。

二审请求情况

上诉人符某某上诉主要提出：其撰写的调查报告认定涉案土地性质是农村集体建设用地而非宅基地；其在认定宅基地相关附表上签名确认是因为宅基地调查认定小组其他成员已签字确认，其受到相关领导授意才签字确认；认定其行为给国家造成经济损失3454653元是按涉案土地为宅基地标准计算的，其只撰写了涉案土地性质是农村集体建设用地的调查报告，不应将3454653元经济损失认定为其行为所导致。

辩护人孙*辩护主要提出：上诉人符某某起草的调查报告是经过对文*村提交的相关材料进行认真调查并经过村级组织和长流镇政府确认的，符某某没有玩忽职守的行为；符某某撰写的调查报告不能导致宅基地认定小组最终认定涉案土地为宅基地，是因为文*村改变之前的建设用地补偿请求，请求按宅基地补偿而引起秀*区政府指示核对涉案土地面积的；涉案土地是按照宅基地对25户农户进行补偿，其中22户正确，另3户补偿存在错误，本案所称的经济损失应是这三户虚假宅基地补偿款数额。

本院查明

本院经审理查明的事实与原审审理查明的事实一致，并有经原审庭审举证、质证、认证的上述所列证据证实。二审期间，出庭履行职务的检察员、上诉人符某某及其辩护人孙*均未向法庭出示新证据。本院对原判认定事实和证据予以采信。

本院认为

本院认为，上诉人符某某身为海口市国土资源局秀*分局的工作人员，受海口市国土资源局秀*分局指派，担任秀*区宅基地认定小组成员，代表国土局秀*分局协助区重点项目办公室做好宅基地认定工作，并且在其接受国土局秀*分局指派调查核实文森村涉案土地情况时，经实地勘察、了解涉案土地现状后，明知该土地不符合宅基地认定标准，不认真履行职责，而出具了《关于货运大道文森村段确认部分建设用地的调查报告》，之后在文森村申请变更认定涉案土地性质为宅基地的情况下，符某某又向领导表示根据文森村提供的证明材料可以认定涉案土地为宅基地，并在评审过程中，不认真核实文森村所提供证明材料的真实性，在没有土地权源三级证明的情况下，同意将该土地认定为宅基地，并在相关附表上签名确认。其行为误导领导作出错误决策，导致政府主管部门同意认定涉案土地为宅基地并按照宅基地的补偿标准进行补偿，致使公共财产遭受重大损失，造成国家实际经济损失3454653元，情节特别严重，其行为已构成玩忽职守罪。

关于上诉人符某某上诉所提其所撰写的调查报告认定涉案土地的性质是农村集体建设用地而非宅基地，其没有误导领导作出错误决策的辩解意见及其辩护人辩护所提符某某起草的调查报告是经过对文森村提交的相关材料进行认真调查并经过村级组织和长流镇政府确认的，符某某没有玩忽职守的行为的辩护意见。经查，符某某以秀*国土分局的名义撰写的《关于货运大道文森村段确认部分建设用地的调查报告》中明确表述“认为文森村民小组对后庙宅基地为村民宅基地的主张理由充分，证据材料齐备，虽然将宅基地登记写入《承包土地使用证》的作法欠妥，但从侧面证明当年的确存在分配宅基地的事实，可考虑支持文森村民小组的主张，即文森村后庙宅基地确认为农村集体建设用地。”此报告中意见很明确，即认为涉案土地可认定为村民宅基地，只不过基于村民仅申请认定涉案土地为建设用地而非宅基地的主张，才确认涉案土地为农村集体建设用地。符某某作为掌握土地法律法规的国土局专业人员，其出具的涉案土地性质的意见对宅基地认定小组的认定结论无疑起到了重要的导向作用。况且在村民改变申请主张请求认定涉案土地为宅基地后，符某某审查了村民后期补充提交的材料，在明知涉案土地是无人居住的空地且没有土地权源三级证明、未认真核实文森村所提供材料真实性的情况下，又明确表示涉案土地可以认定为宅基地，从而引起了该地评审程序的启动，之后其本人亦同意将该地认定为宅基地并在相关附表上签名确认。其一系列的行为对涉案土地最终被认定为宅基地起到了至关重要的作用。符某某作为宅基地调查认定小组成员，不能因文森村提交的相关材料已经过村级组织和长流镇政府确认，就不再履行认真审查相关材料真伪之责。因此其辩称未误导领导作错误决策及其辩护人所提符某某不存在玩忽职守行为的辩解辩护意见不能成立，本院不予支持。

关于上诉人符某某上诉所提其在认定宅基地相关附表上签名确认是因为宅基地调查认定小组其他成员已签字确认，其受到相关领导授意才签字确认的辩解意见。经查，符某某作为海口市国土资源局秀*分局国土室的业务骨干人员，受该分局指派担任宅基地调查认定小组成员，其对申请评定的宅基地有核实、查证、认定的职责，该职责依法独立履行而不受其他人制约，其不可因他人授意而作出与事实违背的认定意见。其称受他人授意而在相关附表中签字确认的行为本身就是对工作不负责的具体表现。因此该辩解理由不能成立，本院不予支持。

关于上诉人符某某及其辩护人所提不应将3454653元认定为符某某行为给国家造成的经济损失的辩解辩护意见。经查，秀英区政府根据宅基地调查认定小组的意见，将文森村6224.66平方米（约9.3369亩）土地认定为宅基地，1258.09平方米（约1.8871亩）土地认定为一般建设用地，后海口市财政局向秀英区政府拨付3454653元的宅基地及建设用地补偿差额款，并转入文森村民小组账户，被文森村相关人员私分。此国有财产被文森村相关人员据为己有，是基于符某某等人将不应认定为宅基地的涉案土地错误评定为宅基地，从而导致国家相应土地补偿款被骗取的前提。因此应认定此款为符某某的玩忽职守行为给国家造成的经济损失。涉案土地在1994年已经被征用，并按照农用地的标准进行了补偿，当时该土地为农用地而非宅基地的事实有文森村26名证人予以证实。故2011年文森村请求将该土地按宅基地补偿系吴**等人串通造假骗取国家土地补偿款的行为，不存在应按照宅基地标准对22户进行补偿的情况。辩护人所提仅应将3户补偿款认定为符某某行为给国家造成的经济损失的观点没有事实依据。

综上，原判决认定符某某玩忽职守的事实清楚，证据确实、充分，定罪准确，量刑适当，审判程序合法，应予以维持。出庭履行职务的检察员的意见有理，应予以采纳。依照《中华人民共和国刑事诉讼法》第二百二十五条第一款第（一）项之规定，裁定如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原判。

本裁定为终审裁定。

裁判日期

二〇一五年三月三十日