宁某某犯滥用职权罪二审刑事裁定书

审理经过

丹东**民法院审理丹东市振安区人民检察院指控原审被告人宁某某犯滥用职权罪一案，于二0一四年十二月十日作出（2014）振安刑初字第00169号刑事判决。宣判后，原审被告人宁某某不服，提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2015年4月22日公开开庭审理本案，辽宁省丹东市人民检察院指派代理检察员修**、付*出庭履行职务，上诉人宁某某及其辩护人解敏到庭参加诉讼。现已审理终结。

一审法院查明

原审判决认定，被告人宁某某2005年至今担任丹东市振安区某某镇交通、城建、土地助理，其主要职责为结合土地巡查、群众举报等途径对辖区内违法占地情况进行监管并及时上报。

2013年3月，辽宁**限公司（以下简称某某公司）下属的丹东**限公司与丹东市振安区某某镇某某村委会签订土地租赁合同，该公司租用某某镇某某村的101.6亩土地用于堆放石材。2013年5月，某某公司在没有办理占用土地手续的情况下，将租赁某某村的耕地用铁板砂和废石头回填平整用于堆放石材。2013年5月，被告人宁某某发现某某公司违法占用耕地后，不按照职责核实情况、制止，也未及时上报主管副镇长李**及丹东市**安分局，致使振安区某某镇某某村3组的86.66亩耕地被毁坏。经鉴定，破坏耕地恢复种植条件的价值为人民币242.65万元。

案发后，被告人宁某某主动到丹东市振安区人民检察院投案，并如实供述其罪行。

一审法院认为

原审法院经公开开庭审理，对本案涉案证据进行了庭审质证，并根据原审被告人宁某某的具体犯罪事实、性质、情节及对社会的危害程度，依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款、第六十七条第一款、第七十二条、第七十三条之规定，判决认定被告人宁某某犯玩忽职守罪，判处有期徒刑二年，缓刑三年。

二审请求情况

上诉人宁某某及其辩护人提出的上诉理由及辩护意见是：上诉人宁某某不是土地助理，没有土地巡查的工作职责，请求改判其无罪。

二审答辩情况

上诉人宁某某的辩护人提出的辩护意见是：1、振安区政府在案发时没有与某某镇政府签订耕地保护责任书，亦未明确耕地保护的保有量，某某镇政府及上诉人宁某某没有保护耕地的行政职权；2、涉案土地正在办理审批手续，某某公司占地造成的损失与上诉人宁某某的行为没有因果关系；3、本案的鉴定机构不具有法定资质，鉴定事项超过鉴定的业务范围，以耕地的市场交易价格认定损失错误，该鉴定意见不能作为定案依据。

丹东市人民检察院的出庭意见是：上诉人宁某某的行为符合玩忽职守罪的构成要件，原判对其量刑在法定幅度内，上诉人宁某某的上诉理由不能成立。

本院查明

经审理查明，原审判决认定上诉人宁某某玩忽职守的上述犯罪事实清楚，有下列证据予以证明：1、证人李*某的证言证实，他从2011年6、7月至2012年4月任某某镇武装部长，2012年4月，振安区下发文件正式任命他为某某镇副镇长，2013年10月开始，他只分管某某镇城建、交通、土地三项，2014年4月开始，他改任某某镇分管农业的副镇长。按照法律规定，乡镇政府应该保护好辖区内的土地特别是耕地，对违法占用土地特别是耕地的情况进行监管。2007年以前土地所负责土地的保护工作，2007年后，某某镇土地保护的工作就由宁某某负责，从他开始任主管土地的副镇长起，某某镇的土地助理一直都是宁某某。在日常工作中，他们采取到辖区内进行巡查、受理群众举报、受理村长上报、建立土地违法案件记录等方式对土地进行日常监管，因为镇里没有执法权，如果发现违法占用土地特别是耕地的情况要进行口头制止，对违法情况进行登记备案并上报给振安区国土局，协助国土部门处理违法占用耕地的案件。他上任后就安排宁某某进行日常巡查，随时发现违法占地等现象要及时上报。某某公司占用的那块地是老百姓分产到户的一般耕地。他知道某某公司没有办理占地手续，宁某某也没有向他汇报过某某公司非法占用耕地的情况。2、证人石某某的证言证实，他从2007年1月开始担任振安区某某镇镇长，2009年开始担任某某镇党委书记，2014年1月，他调任振安区某某局局长。李*某原来是某某镇的武装部长，代管某某镇土地、城建、交通工作，在李*某改任某某镇副镇长后，其继续分管土地、城建、交通工作。*某某是某某镇的土地、交通、城管所的土地助理，其工作直接向分管副镇长汇报，具体负责耕地保护、土地日常监管及协调与土地管理部门的报件审批等工作，直到他离开某某镇，宁某某的分工一直没有调整，所里的城管、交通工作具体是隋某某管，宁某某是土地、交通、城管的大助理，对该所的具体工作负总责。乡镇基层政府是土地管理者和第一责任人，实际工作中最主要的就是保护利用好耕地，对辖区内的违法、违规占用耕地行为进行监管、上报。*某某没有与他沟通、汇报过某某公司占用某某村耕地的事。3、证人孙某某的证言证实，他从2012年2月开始担任振安区某某镇镇长，2014年2月开始担任某某镇党委书记。他在某某镇工作期间，某某镇的土地工作由分管副镇长李*某和土地助理宁某某具体负责，宁某某是某某镇的土地、交通、城建助理，负责该镇土地、交通、城管方面的工作，具体负责耕地保护、土地日常监管职能以及协调与土地管理部门的报件审批等工作，城管、交通工作具体由隋某某负责，但那三个方面的工作是由宁某某负总责。按照法律规定，乡镇政府作为一级政府要保护利用好土地，制止违规违法占地行为，主要是要保护好耕地，并对辖区内的违法、违规占用耕地的行为进行监管、上报，在日常工作中，分管土地的副镇长要组织土地助理不定期到辖区内进行巡查，发现有违法用地案件要进行核实，并及时上报给国土执法部门。2014年5月，他到某某公司占地的现场发现那块地上回填了砂土和废石，上面还堆放了大量的石材。某某公司占用的那块地是老百姓分产到户的耕地，李*某和宁某某都没向他汇报过某某公司占用耕地的事，也没有与他沟通过对某某公司非法占用耕地要进行制止并上报国土执法部门的事。4、证人隋某某的证言证实，他从2011年5月开始在某某镇城管、交通、土地所工作。2011年8月，李*某给他们所开了个会，由他负责该所的交通、城管的日常工作，宁某某负责该所的土地工作如日常监督、巡查等，宁某某还要对整个城管、交通、土地工作负总责，因此他们所里需要签字的文书都要由宁某某签字，宁某某在实际工作中领导他。后李*某又给宁某某和他开了一次会，说镇政府有保护土地的职责，城建、交通、土地所在日常巡查过程中如果发现违法占用土地的现象要及时上报上级国土部门，还要开展定期的土地巡查工作，一旦发现违法占用土地的情况要马上上报。在宁某某和他商量后决定每个月要对某某镇全镇进行一次巡查，对于重点区域要一周巡查一次，那件事李*某也知道。5、证人于某某的证言证实，他从2010年8月开始担任振安区某某镇副镇长，负责财务、经济工作，具体包括企业立项、统计、招商引资等有关地方经济建设的工作。某某公司占用的是耕地，没有办理占地手续，是先开工建设后办理手续，至于办没办、办到什么程度他不清楚。李*某是某某镇分管土地工作的副镇长，宁某某从2005年开始一直担任某某镇土地助理，那二人没有与他沟通过某某公司占地的事情。6、证人王某某的证言证实，她从2010年8月开始担任某某镇副镇长，主管农机服务中心、林水站、经营管理站，2014年4月开始分管土地、城建、交通工作。交通城建土地所是某某镇政府的一个工作部门，宁某某是该所土地、城管、交通助理。2014年5月，她和宁某某下乡检查时，宁某某告诉她乡政府分管土地工作的还得管巡查，如果发现非法占用土地就上报给振安区国土局。从她分管土地工作开始，李*某和宁某某都没有与她说过某某公司占用土地的事情。7、证人艾某某的证言证实，他是丹东市国土资源局监察支队某某大队大队长。乡镇政府对辖区内的土地有保护的职责。2005年前，乡镇政府设有土地所开展土地工作，2005年后，乡镇不设土地所，由每个乡镇设立专人，还有一名副职领导主管土地保护工作。某某镇的土地助理宁某某在接到举报或巡查中发现违法占地现象后应当场制止并上报给他。没有人向他汇报过某某公司在振安区某某镇某某村3组非法占用耕地的情况。8、证人张某某、侯某某的证言共同证实，张某某从2007年4月开始担任某某镇某某村副村长，2013年4月担任该村村长，侯某某从2005年开始任该村书记。*某某是某某镇政府的土地助理，是该镇专门负责土地工作的，也负责违规占地的事情，宁某某要求他们帮助镇政府保护好耕地，尤其是保护好基本农田，如果发现违法占用耕地的行为就上报给宁某某。2013年3月1日，张某某代表村里和某某公司签订了土地租赁合同。2013年6月，某某公司已经把那块耕地回填完了，垫的是铁板砂，至少有1米多厚，个别地方有2米厚，上面还堆放着从采石场采的大石头，那块土地已经没有办法耕种了。2013年5、6月份，宁某某问他们关于某某村三组耕地填土的事情，张某某说是区政府招商引资的企业租地放石头，区镇都知道，宁某某就没有再多问。同年6月份，李*某向张某某问某某公司占地的事情，张某某说国土局已经开始调查了。9、证人于某某的证言证实，他主要分管城建、交通工作，协调区土地、环保工作。根据土地法，各级政府是保护土地的责任主体，都有合理利用、保护土地、制止违法占用特别是耕地的责任。乡镇作为最基础的一级政府，按照土地法履行保护耕地职责，承担辖区耕地的日常管理监督工作。2005年后，乡镇不再有专门的土地所，为了更好地保护耕地，每个乡镇都有兼职人员设在城建交通所，他们通过日常巡查、受理群众举报等方法，如果发现违法占地就上报给相应的机关处理，乡镇还有一名副镇长负责土地工作。按照省政府的规定，负责土地工作的领导应主动对辖区内占用耕地的情况进行监督、管理、检查，并领导工作人员搞好日常监督、检查，配合国土部门完成土地执法工作，在对违法占用耕地应进行初步核实后马上制止和上报。10、证人邹学某的证言证实，他是某某镇某某村三组村民。2013年4月，某某镇某某村20多户的耕地通过村里租给某某公司，租期12年。某某公司在租用的土地上回填时开始回填的是石头，他们村民不同意，之后某某公司就填了一些山体土，再后来某某公司回填的土里加石头，现在那块土地不能耕种了。11、证人张某某的证言证实，他担任丹**土局副局长。按照土地法的规定，各级政府都有保护耕地、合理利用土地的职责，乡镇政府是最基层的政府，负责辖区内的土地保护工作，是保护耕地、制止非法占用耕地的第一责任人。乡镇政府土地执法最主要的工作就是巡查，巡查应该经常进行，如果通过巡查发现违法、违章占用土地、破坏耕地的行为后要马上制止违法行为，然后逐级上报。2005年后，国土系统实行垂直管理，乡镇土地所的人员上收，振安区成立了三家土地所，但是三家土地所的人员名义上在所里工作，但是实际上都在局里工作，没有独立开展工作，在实际工作中，乡镇政府都设专人负责保护耕地的工作，称为土地助理，如果发现违法占用土地的事情就上报给区国土局。12、证人方*的证言证实，他担任丹**土局监察支队支队长。根据土地管理法和国土资源部的规定，各级政府都有合理利用土地、保护耕地、制止违法占用耕地的义务，因此，保护耕地的职责就由区一级国土部门和镇政府共同负责。在实际工作中，乡镇政府要通过受理群众举报和日常巡查等方式来对耕地进行监督、管理，但是因为乡镇政府没有执法权，如果发现违法占用耕地的情况，在经过核实后应该先到现场进行制止，然后要马上上报到县、区一级的国土局或监察支队。2013年11月，他们支队接到举报称某某公司在某某镇某某村非法占耕地近100亩，后经调查得知那块土地已经被废石头和铁板砂填平并已经压实，最高的地方填了有2米高，最薄的地方也填了1米厚，那块耕地已经被严重破坏无法复耕了。13、证人郭*、鄂*的证言共同证实，郭*担任丹**土局某某分局局长，鄂*担任丹**土局某某分局副局长。根据辽宁省政府的规定，乡镇政府作为最基层一级的政府，是保护土地、制止非法占用耕地的第一责任人。2005年后，每个乡镇自设专人，一般称为土地助理，通过巡查、接受群众举报等方法发现违法占用土地的事情后一般上报给振**局的艾某某，土地助理具体是怎么工作的由乡政府规定。14、土地租赁合同书证实，2013年4月，丹东市振安区某某镇某某村委会与丹东**限公司签订土地租赁合同，内容为某某村将三组26户承包地101.6亩土地租赁给丹东**限公司堆放石材，期限12年；丹东**限公司承包土地在实施大面积回填时，必须用松散土或铁板砂进行回填，不得夹带石头，租赁期满，丹东**限公司必须将村民承包地恢复原样。15、丹东市振安区某某镇违章建筑登记表证实，2012年至2014年，振安区某某镇违章建筑登记情况不含某某村出租给丹东**限公司的土地。16、丹东市国土资源执法监察支队对丹东**限公司在振安区某某镇某某村三组破坏耕地造成耕地种植条件毁坏程度现状的鉴定意见证实，根据现场地貌查勘，涉案的86.66亩耕地地表上面的垫土层是由片麻岩风化的沙石土、垫土层厚度为1-1.2米，并且土中混有直径为20-40厘米不规整石块，大部分地表上面又堆积了1-2米高的石材，现状已造成耕地作物种植条件毁坏；该地块的土壤养分含量状况已不适宜农作物生长。17、丹东市国土资源局丹国土资鉴字（2014）1号耕地破坏鉴定书证实，丹东**限公司总占地面积92.87亩，其中占用旱地86.66亩、荒草地2.96亩、河流水面3.25亩。非法占用旱地86.66亩改作他用，造成耕地种植条件毁坏，不适宜耕种。18、辽**地产资产评估司法鉴定所辽金地司法鉴定（2014）土检字第5号恢复种植价值司法鉴定检验报告书证实，根据现场勘查，结合耕地地势、回填土土质，确定杂质土外运，原土整理单价，振安区某某镇某某村3组被破坏耕地恢复种植条件的价值242.65万元。19、干部履历表、中共丹**镇委员会2004年12月23日第二十一次党委扩大会议记录、某某镇2011年5月5日第五次党政会议记录证实，上诉人宁某某系丹东市振安区某某镇政府工作人员，其于2005年开始任某某镇土地、交通、城管所助理，于2011年5月任某某镇城管、交通助理。20、辽宁省人民政府关于深化改革严格土地管理的实施意见辽政发（2005）22号文件证实，落实耕地保护制度，实行各级政府领导任期耕地保护责任制，将耕地保护工作作为政府领导任期目标责任制的一项重要内容，层层签订耕地保护责任书，制定考核指标，完善考核体系，把土地保护和利用情况纳入政府年度目标管理，作为考核干部政绩的重要内容。对工作不力，造成土地管理失控或出现严重土地违法案件的，要严肃处理。21、国土资源部关于印发《查处土地违法案件立案标准》的通知国土资发（2005）176号文件证实，将农民集体所有的土地使用权非法出让、转让或者出租用于非农业建设的；擅自在耕地上建房、挖砂、采砂、采矿、取土，破坏种植条件的；非法占有基本农田，堆放固体废弃物或者从事其他活动破坏基本农田，毁坏种植条件的，应及时予以立案。22、**务院关于加强土地调控问题的通知国发（2006）31号文件证实，地方各级人民政府主要负责人应对本行政区域内耕地保有量和基本农田保护面积、土地利用总体规划和年度计划执行情况负总责；农用地转为建设用地，必须符合土地利用总体规划、城市总体规划、村庄和集镇规划，纳入年度土地利用计划，并依法办理农用地转用审批手续；禁止通过“以租代征”等方式使用农民集体所有农用地进行非农业建设，擅自扩大建设用地规模；未依法办理农用地转用审批，国家机关工作人员批准通过“以租代征”等方式占地建设的，属非法批地行为，单位和个人擅自通过“以租代征”等方式占地建设的，属非法占地行为，要依法追究有关人员的法律责任。23、案件来源、到案经过证实，2014年6月，丹东市振安区人民检察院接到群众举报，称振安区某某镇某某村100余亩耕地被丹东某某矿业公司非法回填。接到举报后，该院遂进行初查，发现上诉人宁某某在某某公司回填期间没有制止、上报，涉嫌滥用职权犯罪。2014年6月23日，上诉人宁某某主动到丹东市振安区人民检察院投案，并如实供述其犯罪事实。24、上诉人宁某某的供述证实，2005年3月至今，他在振安区某某镇土地、交通、城管所任土地、交通、城管助理。依据相关法律规定，各级人民政府都应当保护土地资源，制止非法占用土地，某某镇政府作为基层政府也应当制止非法占用土地的行为。他们所的工作职责是耕地保护等工作。土地保护是通过土地执法工作、上报宅基地建房材料来开展工作，土地执法中他是通过日常巡查、受理群众举报、召集各村长开会及统一上报等方式开展，如果发现土地违法案件后就上报给国土振**分局，同时将情况通知主管领导李*某。2007年前，某某镇设土地所，土地所是镇政府和国土局双重领导，土地所负责辖区的土地特别是耕地的保护工作。2007年后，区国土局对基层土地所实行垂直管理，某某镇土地所合并到区国土局，由城管所代行原土地所的工作。当时某某镇主管副镇长常某某找他谈话让他配合区国土局的各项工作，同时对某某镇的土地进行巡查。2011年8、9月，当时主管土地工作的李*某开会决定土地的日常监督、巡查的事还归他管，要对某某镇违法占用土地的情况进行经常性的巡查，要设立违章用地台账备查，如果发现违法占地的情况后要直接向区国土局汇报，事后告诉李*某。后他和隋某某商量后决定每个月对某某镇全镇进行一次巡查，对重点区域要每周巡查一次，对发现的违法占地和私搭乱建的现象要及时制止并上报给振安区国土局，同时在土地台账上记录，如果遇到群众举报，要到违法现场进行制止并上报给区国土执法科科长艾某某，那个方案得到了李*某的认可。2013年5月，他发现某某村3组有80亩左右的耕地被回填，垫的是碎石头，路边还堆了一些花岗岩，但是他并没有下车检查，也没有制止施工，也没有将某某公司违法占用土地的情况上报给镇政府的领导和区国土局。目前，某某村那块80亩左右的耕地已经被毁坏无法耕种了。

上述事实、证据，均经原审庭审质证，本院在审理过程中未发生变化，本院依法予以确认。

关于上诉人宁某某及其辩护人所提上诉人宁某某不是土地助理，没有土地巡查的工作职责，请求改判其无罪的上诉理由及辩护意见，经查，有证人李某某、石某某、孙某某、隋某某、于某某、艾某某等人的证言证实上诉人宁某某具有土地巡查的工作职责，上诉人宁某某对此亦曾供认不讳，上述证据相互印证，足以认定，故该上诉理由及辩护意见不能成立。

关于上诉人宁某某的辩护人所提振安区政府在案发时没有与某某镇政府签订耕地保护责任书，亦未明确耕地保护的保有量，某某镇政府及上诉人宁某某没有保护耕地的行政职权的辩护意见，经查，土地管理法等法规明确规定各级人民政府都有保护耕地的职责，而是否签订耕地保护责任书并不影响对上诉人宁某某具有土地巡查职责的认定，故该辩护意见不能成立。

关于上诉人宁某某的辩护人所提涉案土地正在办理审批手续，某某公司占地造成的损失与上诉人宁某某的行为没有因果关系的辩护意见，经查，现无相关证据证实涉案土地已办理了占地审批手续，而正因上诉人宁某某在工作中玩忽职守，才导致涉案土地被毁坏，公共财产遭受重大损失，两者间具有因果关系，故该辩护意见不能成立。

关于上诉人宁某某的辩护人所提本案的鉴定机构不具有法定资质，鉴定事项超过鉴定的业务范围，以耕地的市场交易价格认定损失错误，该鉴定意见不能作为定案依据的辩护意见，经查，该鉴定意见的鉴定程序符合相关法律规定，结论真实、有效，故该辩护意见不能成立。

本院认为

本院认为，上诉人宁某某身为国家机关工作人员，玩忽职守，致使公共财产遭受重大损失，情节特别严重，其行为已构成玩忽职守罪，应予惩处。上诉人宁某某主动投案，并如实供述其罪行，系自首，且无前科劣迹，确有悔罪表现，可减轻处罚，并适用缓刑。上诉人宁某某及其辩护人所提全部上诉理由及辩护意见均没有事实及法律依据，本院不予支持。丹东市人民检察院的出庭意见有事实及法律依据，本院予以支持。原判认定事实清楚，证据确实、充分，适用法律正确，定罪准确，量刑适当，审判程序合法。依照《中华人民共和国刑事诉讼法》第二百二十五条第一款（一）项之规定，裁定如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原判。

本裁定为终审裁定。

裁判日期

二〇一五年五月十八日