徐中文与沛县栖山镇人民政府、沛县栖**民委员会行政确认二审行政裁定书

审理经过

上诉人徐中文因诉被上诉人沛县栖山镇人民政府、沛县栖**民委员会确认收回土地违法并赔偿一案，不服江苏省沛县人民法院（2015）沛环行初字第00007号行政裁定书，向本院提起上诉。本院于2015年9月7日立案受理并于2015年10月20日公开开庭进行审理。上诉人徐中文的委托代理人徐**，被上诉人沛县栖山镇人民政府的委托代理人奚**、胡**到庭参加诉讼。被上诉人沛县栖**民委员会及原审第三人徐超经本院依法通知未到庭。本案现已审理终结。

一审法院查明

原审法院查明，原告徐中文系沛县栖山镇王梨园村（原徐庄村）村民，上世纪80年代，曾在该村建房居住。当时四邻为：东邻徐**，西邻徐**；南邻路；北邻路。

1987年1月1日，沛县栖山乡人民政府（现沛县栖山镇人民政府）下发《关于土地管理及建房的有关规定》，原徐庄村根据该规定进行了民房规划。原告徐中文从涉案土地搬走，并自行将房屋拆除，到村内他处居住。后第三人徐*在涉案土地上建房居住。1993年9月1日，沛县人民政府向徐*（徐**之子）颁发了（编号No.0203139）《宅基地使用证》，该证记载：核准宅基地面积：234平方米，四邻为：东邻忠超，西邻忠沛，北邻地，南邻路。

一审法院认为

原审法院认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”规定，行政诉讼是当事人对行政行为不服提起的诉讼，因此，具体的诉讼请求应当指向有关行政行为，本案原告要求确认被告沛县栖山镇人民政府、沛县栖**民委员会“清理”原告房屋的行为违法，根据原告自认及庭审查明的案件事实，原告系自行将涉案土地上的房屋拆除，两被告并未拆除原告房屋。原告请求确认两被告“清理”原告房屋的行为违法，缺乏事实依据，不符合起诉条件，应当驳回起诉。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”规定，村民委员会是作为村民自我管理的基层群众自治组织，并非行政机关。1987年，原徐**委会依据栖山乡人民政府下发的《关于土地管理及建房的有关规定》对该村民房进行规划管理，其行使的职权也并非行政管理权，不是行政行为。同时，涉案土地依法属于村农民集体所有，原徐**委会依据当时乡政府的文件进行民房规划，是实施村民自治权力。原告起诉沛县栖**民委员会收回涉案土地不属于行政案件受案范围。同时，本案原告亦未提供证明被告沛县栖山镇人民政府实施收回涉案土地行为的相应证据，原告将其列为被告，不符合起诉条件。原告请求确认沛县栖山镇王梨园村委会收回涉案土地使用权行为违法的主张也不属于行政案件的受案范围，起诉不符合规定，应当驳回。原告起诉不属于行政案件受案范围，其他诉讼请求，本院不再理涉。综上，原告徐中文请求确认被告沛县栖山镇人民政府、沛县栖**民委员会“清理”原告房屋及收回原告土地行为违法，并赔偿原告损失12万元的起诉缺乏事实和法律依据，也不属于行政案件的受案范围，不符合行政诉讼案件起诉条件。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最**法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定驳回原告徐中文的起诉。案件受理费免予收取。

上诉人诉称

徐中文上诉称：1、一审程序不当。一审裁定书未依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十三条第二款“对未采纳的证据应当在裁判文书中说明理由”。2、上诉人客观上将“涉案土地”上的房屋拆除是被动、被强迫、非自愿的。原审裁定载明“1987年原徐**委会依据栖山乡政府下发的《关于土地管理及建房的有关规定》对该村民房进行规划管理”，但对徐庄东组“3排15户”的清理整治工作发生于1990年以后，上诉人一户被迫拆迁（被清理）发生于1991年5月。3、对原审裁定认为“1987年，原徐**委会依据栖山乡人民政府下发的《关于土地管理及建房的有关规定》对该村民房进行规划管理，其行使的职权也并非行政管理权，不是行政行为。同时，涉案土地依法属于村农民集体所有，原徐**委会依据当时乡政府的文件进行民房规划，是实施村民自治权力”有异议。1987年原徐**委会依据栖山乡政府下发的《关于土地管理及建房的有关规定》对村内民房进行规划管理是在行使公权力中行政权或公共职能。4、原审法院认为将栖山镇政府列为被告不符合起诉条件不当，其颁发的“无皮证件”与上诉人原宗地的灭失有因果关系，栖山镇政府拥有村庄规划（房屋规划）的审批权，涉嫌干涉上诉人原宗地（住宅）的清理，应将栖山镇政府列为被告。上诉请求为：1、撤销一审裁定书；2、确认被上诉人沛县栖山镇政府确权登记发证违法；3、确认被上诉人沛县**园村委会依据所谓“1987年村庄规划”对上诉人原宗地的收回违法；4、确认被上诉人对上诉人原住宅的清理违法；5、判决被上诉人赔偿上诉人十二万元整。

被上诉人辩称

被上诉人栖山镇人民政府答辩称：1、被上诉人不存在拆除上诉人房屋收回涉案土地的行为；2、徐*的土地使用证是沛县人民政府颁发的，上诉人如认为侵犯了其合法权利应单独提起诉讼，与本案无关。综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉人请求。

被上诉人沛县栖山镇王梨园村委会及原审第三人徐超未出庭亦未提交答辩状。

本院查明

各方当事人向原审法院提供的证据、依据均已随案卷移送至本院，本裁定书不再累述。二审庭审中，上诉人提交：1、书面证言两份，证明上诉人原宗地的取得合法并反驳一审对徐**的调查询问；2、证明材料（复印件），来源于（2015）徐*终字第194号案一审卷宗，用于证明1984年政府民房规划徐庄东组3排15户未动，符合其规划，上诉人1984年结婚正式入住原宗地，事实独立一户；3、江苏省农村住宅产权产籍管理及对策（复印件），来源于江苏省国土资源厅官网，用于证明20世纪八十年代发证的乱象；4、关于徐**申请宅基地确权登记发证工作流程政府信息公开的回复意见（复印件）一张；5、江**农房建设工作会议简报第三期（复印件），共2页，用于证明20世纪八十年代初期上诉人正是在该政策的背景下由王**统一规划自行筹建取得的原宗地，即一审期间原告提交的无皮证件所记载的；6、沛**（1982）19号文件四页（复印件），该文件第三页详细规定“凡过去搞过宅田合一的生产队就不要再做变动了”；7、沛**（1983）80号文件四页（复印件）。参照该文件委托代理人先后去沛县住建局和沛县档案局均未查到20世纪八九十年代徐庄村规划档案。被上诉人栖山镇人民政府质证认为，上诉人提供的上述证据与本案无关联性，上诉人的诉请是要求确认镇政府清理其房屋行为违法，因此其首先应提供相关证据证实镇政府存在行政行为，但该组证据与其诉请没有关联。

本院经庭审质证认证，对证据作如下认定：上诉人在二审庭审中所举证据1中的证明人没有出庭作证，虽然庭后提交了证明人身份证的电子照片，但仍不符合证人证言形式要件且该证明与本案缺乏关联性，不足以作为认定案件事实的依据；上诉人所举证据2-7皆是复印件，对其真实性无法确认，且不足以证明上诉人的主张，亦不足以作为认定案件事实的依据。

本院经庭审质证、认证认为，原审裁定认定事实清楚，依法予以确认。

本院认为

本案二审争议焦点为：1、二被上诉人是否实施了违法拆除上诉人房屋的行为；2、本案是否属于行政诉讼受案范围。

本院认为：关于上诉人提起本案诉讼是否符合行政诉讼受理条件的问题。一、上诉人所诉的涉诉行政行为不存在。1、二被上诉人并未做出拆除上诉人房屋的行政行为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款的规定，“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”。本案中，根据上诉人自认及原审庭审查明的案件事实，其系自行将涉案土地上的房屋拆除，“拆除房屋”并非二被上诉人的行政行为。2、被上诉人沛县栖山镇王梨园村委会不是本案的适格被告。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条的规定，村民委员会是作为村民自我管理的基层群众自治组织，并非行政机关。1987年1月1日栖山乡人民政府下发的《关于土地管理及建房的有关规定》是政府的规范性文件，原徐**委会依据该文件对该村民房进行规划管理，其行使的并非法律法规授权的行政管理权，涉案土地依法属于村农民集体所有，原徐**委会依据当时乡政府的文件进行民房规划，是实施村民自治权力，不是行政行为。3、上诉人的起诉已过诉讼时效。根据上诉人原审庭审自认及上诉状中自述，其于1991年自行拆除了涉案土地上的房屋，上诉人如认为原徐**委会依据1987年1月1日栖山乡人民政府下发的《关于土地管理及建房的有关规定》对上诉人原宗地的收回违法，亦应在法律规定的起诉期限内起诉。上诉人于1991年自行拆除涉案房屋后，于2015年4月29日提起本诉，已超过起诉期限。故上诉人提起本案诉讼不属于行政案件受案范围。

上诉人关于确认被上诉人沛县栖山镇政府确权登记发证违法的诉讼请求一审审理中并未提出，其在二审期间增加该项请求，不符合法律规定，且登记发证行为并非栖山镇政府做出，对该项上诉请求本院不予审理。上诉人在上诉状中对一审程序及认定事实提出的异议，鉴于其没有提供相应的证据予以支持，本院亦不予采纳。

综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原裁定。

本裁定为终审裁定。

裁判日期

二〇一五年十二月二日