刘*与武汉**革委员会、武汉市住房保障和房屋管理局等一审行政裁定书

审理经过

原告刘**被告武汉**革委员会（以下简称市发改委）、武汉市住房保障和房屋管理局（以下简称市房管局）及武汉市国土资源和规划局（以下简称市国土规划局）城建行政计划一案，向本院提起行政诉讼。本院于2015年6月9日受理后，依法向三被告送达了起诉状副本、应诉通知书等相关诉讼文书，并组成由代理审判员杨*、人民陪审员刘**和何**参加的合议庭进行审理，审理中因代理审判员杨*工作调动，本院依法变更合议庭组成人员，组成由审判员唐**担任审判长、人民陪审员刘**和何**参加的合议庭，于2015年11月20日、11月24日公开开庭进行了审理。原告刘*，被**改委的委托代理人吴**、李**，被告市房管局的委托代理人张**，被告市国土规划局的委托代理人吴*、顾**到庭参加诉讼。本案经合议庭评议，现已审理终结。

原告诉称

原告刘**称，其于2015年4月14日向被**管局提出政府信息公开申请，要求其公开：“《2011年第二批棚户区改造项目建设计划的通知》武*改投资（2011）338号；或者其他特征描述：如有2012年、2013年、2014年的棚户区改造项目建设计划请一并提供”，被**管局于2015年4月20日予以了答复。原告刘*认为三被告制定的这一棚户区改造计划违反了《**务院办公厅关于保障性安居工程建设和管理的指导意见》（国办发（2011）45号）和《关于开展旧住宅区整治改造的指导意见》（建住房（2007）109号）规定，违法将原告房屋所在的小区（建成至今仅18年）纳入棚户区改造计划。综上，请求人民法院：1、撤销《市发改委、市房管局、市国土规划局关于下达2011年第二批棚户区改造项目建设计划的通知》（武*改投资（2011）338号，以下简称338号文）；2、本案诉讼费用由被告承担。

原告刘*为证明其主张向本院提交了以下证据：1、《武汉市人民政府信息公开答复书》，证明不存在《2011年第二批棚户区改造项目建设计划》市人民政府批准文件；2、武政办（2013）88号文，证明市人民政府对年度旧改计划的批复正式行文，证明338号文没有经市人民政府批准；3、市国土规划局信息公开答复书，证明原告住房所在小区属于338号文的范围；4、《政府信息公开申请答复书》（江岸区审计局），证明原告住房所在小区是土地储备项目；5、武汉市2015年储备地块招商手册；6、政府信息公开答复书（刘*），证据5、6证明原告住房所在小区是土地储备项目；7、政府信息公开答复书（刘旭），证明原告住房所在小区属于338号文的范围；8、事业单位法人年度报告书，证明武汉**储备中心是事业法人单位，其无权参与城市棚户区改造计划；9、市财政局、市房管局《关于下达2011年第一批中央补助城市棚户区改造专项资金的通知》（武**（2011）569号）；10、市财政局、市住房保障和房屋管理局《关于下达2011年第二批中央补助城市棚户区改造专项资金的通知》（武**（2011）570号），证据9、10证明省政府、市政府确认了2011年棚户区改造3万户，江岸区改造户数为5500户，二七滨江商务区片未列入2011年棚户区改造项目；11、江岸区住房保障和房屋管理局给江**政局的关于中央棚户区改造专项资金使用的说明，证明2012年度至2013年度1.123亿中央补助专项棚户区改造资金尚未使用，江岸区棚户区改造项目截止2013年并未开工建设；12、武房权证岸字第号及338号文，证明三被告将土地储备项目正式纳入棚户区改造项目建设计划，棚户区改造项目建设直接侵犯了原告的财产权。

被告辩称

被**改委辩称，1、被**改委有权就武汉市棚户区改造项目参与编制年度计划，制作338号文。被**改委系武汉市人民政府组成部门，是研究拟定全市经济和社会发展战略、总体规划和年度计划，组织实施政府投资项目，指导总体经济体制改革等工作的综合经济部门。根据“三定”方案，被**改委的职责之一是负责社会发展与国民经济发展的政策，组织拟定社会发展战略、总体规划和年度计划。故被告有权就武汉市棚户区改造项目编制年度计划，制定338号文。2、被**改委参与制作的338号文，符合国家相关规定，并报经市政府批准。根据《关于推进城市和国有工矿棚户区改造工作的指导意见》（建*（2009）295号）第一条、第十二条的规定，被**改委作为武汉市经济和社会发展战略、总体规划和年度计划的编制部门，参与制作338号文，符合国家相关规定。338号文下达前，由参与制作的三部门共同报经市政府审批，经批准后，三部门共同下达338号文符合程序规定。3、原告刘*认为该文违反《**务院办公厅关于保障性安居工程建设和管理的指导意见》（国办发（2011）45号）不能成立。被告参与制作的338号文下达时间为2011年6月30日，而上述指导意见出台时间为2011年9月28日，故认为该文违反指导意见的理由不能成立。且该指导意见第二条第三项也明确要求“加快实施各类棚户区改造”，338号文符合国办发（2011）45号文的规定和要求。综上，请求依法驳回原告刘*的诉讼请求。

被**改委向本院提交了以下证据：1、《市人民政府办公厅关于印发武汉市发展和改革委员会（武汉市**验领导小组办公室）主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（武**（2009）225号），证明被**改委有权就武汉市棚户区改造项目参与编制下达年度建设计划，制作338号文；2、《关于推进城市和国有工矿棚户区改造工作的指导意见》（建*（2009）295号），证明被**改委参与制作下达338号文，符合国家有关规定；3、武汉市人民政府批准下达338号文的文件，证明被**改委参与制作338号文，经武汉市人民政府批准。

被**管局辩称，1、被**管局作为武汉市人民政府组成部门有权就武汉市棚户区改造项目参与编制年度计划，制作338号文。根据武政办（2009）202号文的规定，被**管局作为武汉市人民政府组成部门主要职责之一是贯彻执行国家、省、市有关房地产开发、住房保障、住房制度改革、房地产市场监管以及房地产行业管理的法律法规、规章和方针、政策；参与起草本市房地产开发、住房保障、住房制度改革、房地产市场监管以及房地产行业管理方面的地方性法规草案、政府规章草案，经批准后组织实施和监督检查；二是根据本市城市总体规划和国民经济社会发展规划，组织拟订全市房地产综合开发发展规划和住房保障专项规划，组织制定全市房地产开发建设计划、保障性住房建设计划并监督实施的部门。故被**管局有权就武汉市棚户区改造项目编制年度计划、制定338号文。2、被**管局参与制作338号文符合国家规定，且该文是经市政府批准后由市发改委、市房管局、市国土局三部门共同下达的。根据《关于推进城市和国有工矿棚户区改造工作的指导意见》（建*（2009）295号）第一条、第十二条的规定，被**管局作为市政府的组成部门，参与编制338号文，符合国家相关规定。且338号文由参与制作的三部门共同报经市政府审批，经批准后，三部门共同下达338号文符合程序规定。3、338号文没有违反国办发（2011）45号的规定。该文第二条第三项也明确要求“加快实施各类棚户区改造”，338号文根据武汉市具体情况下达2011年第二批棚户区改造项目建设计划，符合国办发（2011）45号的规定和要求。综上，被**管局参与制作的338号文内容和程序合法，原告刘*认为该文的制作违反相关规定不能成立，该文也未侵害原告刘*的权利和义务，故请求人民法院依法驳回原告刘*的诉讼请求。

被**管局向本院提交了以下证据：1、《武汉市人民政府办公厅关于印发武汉市住房保障和房屋管理局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（武**（2009）202号），证明被**管局作为武汉市人民政府组成部门有权就武汉市棚户区改造项目参与编制年度计划制作338号文，符合法律规定；2、《关于推进城市和国有工矿棚户区改造工作的指导意见》（建*（2009）295号），证明被**管局参与制作下达338号文，符合国家有关规定；3、《关于下达2011年第二批城市和国有工矿棚户区改造计划的请示》（武*（2011）64号）、武汉市人民政府办公厅公文处理通知单、武汉市人民政府办公厅公文处理笺、338号文，证明338号文是由参与制作的三部门共同报经市政府审批，经市政府批准后，三部门共同下达338号文符合规定程序。

被告市国土规划局辩称，1、其与市发改委、市房管局联合下发338号文的行为符合相关规定，原告刘*的诉讼请求缺乏事实和法律依据。根据《湖北省土地管理实施办法》第四条、《武汉市城市规划条例》第五条、武**（2009）223号文主要职责第（一）项的规定，被告市国土规划局作为武汉市土地和规划行政主管部门，在制定棚户区改造项目建设计划过程中，对涉及到土地和规划管理的事宜具有相应的行政职权。根据建住房（2007）109号文第四条第一项、建*（2009）295号文第（十一）项、第（五）项第2款的规定，对2011年度第二批棚户区改造计划的项目，被告市国土规划局按照要求依据城市规划和土地利用规划进行了审查，并配合市发改委、市房管局联合下达了338号文，该行为符合相关规定和要求。2、338号文未侵害原告合法权益，原告刘*不具有诉讼主体资格。338号文明确的是同意列入2011年第二批棚户区改造建设项目，不是对原告刘*房屋的征收许可，不涉及房屋的合法权益，没有侵害原告刘*的权利，原告刘*与本案行政行为没有法律上的利害关系，不具备主体资格。综上，请求人民法院依法驳回原告刘*的起诉。

被告市国土规划局向本院提交了以下证据及法律依据：1、《湖北省土地管理实施办法》；2、《武汉市城市规划条例》；3、《市人民政府办公厅关于印发武汉市国土资源和规划局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（武**（2009）223号），证据及依据1-3证明被告市国土规划局在制定棚户区改造计划过程中，在涉及土地规划等方面具有相应职权；4、《关于开展旧住宅区整治改造的指导意见》（建住房（2007）109号）；5、《关于推进城市和国有工矿棚户区改造工作的指导意见》（建*（2009）295号），证明对于棚户区改造的计划，由房产、规划部门会同发改部门共同制定，故被告市国土规划局有相应职权。

本院依据原告刘*的申请，向三被告调取了以下证据：1、《市人民政府与省人民政府签订的2011年保障性安居工程工作目标责任书》，证明2011年武汉市城市棚户区改造目标责任中城市棚户区改造30000户；2、《关于下达第二批城市和国有工矿棚户区改造计划的请示》（武*（2011）64号），证明省住建厅下达城市棚户区改造任务37208户，武汉市第二批棚改实际下达59956户，超过省级计划，三被告将土地储备项目列入棚改；3、武汉市2011年城市棚户区改造计划项目建议表；4、武汉市2011年国有工矿棚户区改造计划项目建议表，证据3、4证明经区政府申报，三被告审核后的合法棚改项目；5、市土地储备中心棚户区改造项目表，证明三被告非法将土地储备项目纳入城市棚户区改造计划；6、《关于将汉西建材片等9个项目列入棚户区改造计划的函》（武**规函（2011）251号），证明被告市国土规划局向被**管局发文，要求将土地储备项目纳入棚户区改造计划；7、《关于审核武汉市2011年城市和国有工矿棚户区改造计划项目的函》（武*函（2011）128号），证明各区政府依法申报的城市棚户区项目，不包含市土地储备中心项目；8、《关于2011年棚户区改造项目规划定点审查意见的函》（武**规函（2011）510号）；9、《关于2011年棚户区改造项目规划定点审查意见的函》（武**规函（2011）436号），证据8、9证明市国土规划局对各区政府申报城市棚户区项目的规划定点审查，此意见不包含土地储备中心项目；10、市发展改革委《关于棚户区改造项目的函》（武**投资函（2011）115号）及会签意见，证**改委同意将不属于棚户区改造标准的项目列入改造计划，市发改委建议按市政令第203号办理棚户区改造事项。

本院查明

经审理查明，2011年6月30日，经武汉市人民政府批准，三被告联合作出了《市发改委、市房管局、市国土规划局关于下达2011年第二批棚户区改造项目建设计划的通知》（武**投资（2011）338号），下达计划的棚户区改造项目共21个，总占地面积约2219.09万平方米，拆迁面积共计约930.21万平方米，拆迁户数约59956户。

本院认为

本院认为，根据行政诉讼的成熟原则，司法审查应在行政程序达到最后阶段，行政行为实施终了且对当事人的权利义务产生实际影响时才予介入，而不应在行政程序中过早以司法权干预行政权的行使，以免损害行政秩序的安定性。三被告作出的武发改投资（2011）338号文件，主要是针对武汉市2011年第二批棚户区改造项目建设形成的一种计划性安排。虽然该行为可能对棚户区改造项目建设范围内的房屋及土地使用权产生一定规制效果，但是不能当即导致其房屋所有权或土地使用权受到限制，其规制效果只有通过后续房屋征收、拆迁等具有权利处分性质的决定行为才能得以落实和正式实施。武发改投资（2011）338号文件没有直接设定所涉土地范围内原房屋所有权人和土地使用权人的权利和义务，而属于行政参与行为或行政协作行为，并未对原告刘*的权利、义务产生实际影响，故不具有可诉性。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最**法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项、第（八）项及《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十三条第一款第（二）项、第二款的规定，裁定如下：

裁判结果

驳回原告刘*的起诉。

如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省**民法院。

裁判日期

二〇一五年十二月七日