李**与来凤县人民政府、来凤县国土资源局行政确认一审行政判决书

审理经过

原告李**不服被告来凤县人民政府为第三人陈**颁发的来凤国用（93）字第010000006号《国有土地使用证》，于2015年5月18日向本院提起行政诉讼。本院当日立案后，于6月4日向被告来凤县人民政府、来凤县国土资源局送达了起诉状副本及应诉通知书。因陈**与本案被诉行政行为有利害关系，本院依法通知其作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2015年6月15日公开开庭审理了本案。原告李**及其委托代理人吴**，被告来凤县人民政府的委托代理人杨*、朱**，被告来凤县国土资源局的委托代理人姚*、林**，第三人陈**到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。

被告来凤县人民政府于1994年12月28日颁发国用（93）字第010000006号《国有土地使用证》，将座落于来凤县**农居委会3组的国有土地使用者登记为陈**。

原告诉称

原告李**诉称，1992年1月25日，原告依法向原来凤县城乡建设环境保护局提交建房申请书，申请在翔凤镇原蔬菜社3组征用土地建房。同年5月8日，县住建局为原告颁发了用地红线图，同意原告用地0.29亩建房（准建面积100平方米）。1992年9月30日，被告来凤县人民政府审批同意原告征地建房。原告按《征地协议书》的约定交纳了征地土地费、安置补偿费及管理费3837元。同年11月27日，被告来凤县人民政府为原告颁发了来土建字（1992）第27号《建设用地许可证》，但原告当时因资金困难没有在取得的土地上建房。1995年4月9日，原翔凤镇蔬菜社三组社员陈**在未经依法审批终结并取得合法审批的情况下，私自在原告办理了用地红线图的土地上建房。原告发现后，曾多次要求被告来凤县国土资源局依法查处。县国土资源局经调查认定，陈**现持有的《国有土地使用权证》没有土地使用权属来源依据，无土地登记资料且该证多处涂改未加盖修改公章。2011年7月29日，县国土资源局在对原告的信访答复中答复意见认定：根据调查及有关规定，李**征地建房已获得县人民政府批准，手续合法，陈**1994年8月获得的国有土地使用权证属无效证件。2014年5月27日、12月1日，原告分别通过邮局以挂号形式和直接送达方式向被告来凤县国土资源局递交了《要求履行法定职责申请书》，要求被告县国土资源局依法查处陈**的违法占地建房行为，但县国土资源局至今没有给原告答复。原告认为，根据我国土地管理法第七十六条、第七十八条的规定，被告来凤县国土资源局应当依法没收陈**在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施并对其处以罚款。为此，原告请求：1.判令被告来凤县人民政府履行撤销对陈**错误颁发的《国有土地使用权证》的法定职责；2.判令被告来凤县国土资源局履行《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、第七十八条的规定，责令陈**退还非法占用的土地、限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋的法定职责；3.判令被告来凤县人民政府为原告颁发《国有土地使用权证》；4.判令由被告承担本案诉讼费。

原告为支持其诉讼请求，向本院提交了以下证据和依据：

证据一、李**居民身份证复印件。

该证据证明：原告身份情况。

证据二、1.《翔凤镇总体规划范围内个人修建房屋申请书》；2.《建设用地规划许可证》；3.《个人用地申请书》、《征用土地协议书》；4.《建设用地许可证》；5.《收款收据》；6.《情况说明》。

该证据证明：原告个人建房已向有关部门提交了申请，原告已履行了相关手续，缴清了征用土地的相关费用，取得了建设用地许可，是合法的。

证据三、《关于请求解决李**土地使用权的请示》。

该证据证明：原告已依法申请被告要求维权。

证据四、《信访问题答复》。

该证据证明：被告已确认原告的用地手续合法，陈**获得的国有土地使用权证无效，同时证明被告已确认陈**的行为属土地侵权，但不属于其管理职责。

证据五、《要求履行法定职责申请书》。

该证据证明：原告已向被告提出要求履行法定职责的申请，被告至今没有答复。

证据六、原来凤**管理局对陈**的询问笔录。

该证据证明：1.已对陈**的违法行为进行调查，但未作处理；2.调查中陈**承认自己建房没有办理相关手续。

法律法规依据：

1.《中华人民共和国土地管理法》第十一条第三款、第三十七条、第六十六条、第六十七条第四项、第七十六条、第七十八条；

2.《城镇国有土地使用权转让和出让暂行条例》第十六条；

3.《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十二条第四项。

被告辩称

被告来凤县人民政府辩称，一是由于原告未向县政府申请颁证，且因其自身资金困难未能依法建房，现在又发生纠纷，故原告要求县政府为其颁发国有土地使用权证的诉讼请求不能成立；二是原告要求县政府履行撤销给陈**错误颁发的国有土地使用权证的法定职责，根据相关法律规定，应由县政府调查后依法作出是否撤销的决定，县政府有调查处理的义务，但没有必须要撤销的法定职责。

被告来凤县国土资源局辩称：1.李**办理手续的过程中有重大过错，未在办理手续后二年内建房；2.李**的征用土地协议书没有村委会签字，支付金额不足；3.情况说明不属规范法律文书，应属无效；4.本局只有调查处理权力，最终要报政府决定；5.信访答复超越权限，应为无效；6**局将再次调查后交政府决定。

被告来凤县国土资源局为支持其答辩理由，向本院提交了以下证据和依据：

证据一、情况说明。

该证据证明：该情况说明无效。

证据二、行政事业性收费专用收款收据。

该证据证明：该证据是原告提供给我局的，经查，该证据是虚假、伪造的。

证据三、征用土地协议书。

该证据证明：1.村委会和承包人均未签字，是尚未完成的征地协议书；2.协议书中所载费用与李**缴纳的费用矛盾；3.该协议书上土地管理局未盖公章。

证据四、来政发（1985）第014号文件。

该证据证明：依据当地征地程序的规定，本案原告与第三人之妻没有签订初步协议，也未签订正式协议，不合法。

证据五、李**申请建房的一组相关证据：1.李**个人用地申请书；2.征用土地协议书；3.李**和陈**的翔凤镇总体规划区范围内个人修建房屋申请书；4.李**和陈**的个人修建房屋调查登记表；5.陈**的来凤县建筑设计防火审核申请表及其批准书；6.李**的建设用地许可证、建设用地规划许可证及红线图、陈**的建设用地许可证及红线图。

该组证据证明：李**的建房申请尚未办理终结，未与有关农户达成一致，村委会未予同意，管理部门也未有批示。

法律法规依据：

1.来政发（1985）第014号文件；

2.中华人民共和国国土资源部令第17号《土地权属争议调查处理办法》第四条；

3.《中华人民共和国土地管理法》第十条、第十九条、第二十八条、第三十条；

4.《最**法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第二十二条；

5.《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条。

第三人陈朝胜述称，我于1989年申请建房，同年获得红线图及规划许可证、消防许可等材料。因当时资金困难，1994年才修建房屋。诉争之地是我的责任地，李**没有得到村委会和我的同意就申请建房，我不知道这个情况。我是按程序办理证件并建房，我的房产证和土地使用证齐全。

第三人陈**向本院提交了以下证据：

陈**的国有土地使用证和房屋所有权证。

该证据证明：陈**用地建房是正当合法的。

经庭审质证，对原告所举证据，被告来凤县人民政府认为，对证据一无异议；对证据二，认为其中征用土地协议书第四条计费标准有修改，但合计费用没有修改，协议总金额与缴费金额不同，说明未足额缴纳，情况说明是国土局越权作出的，内容不合法，对其他部分无异议；对证据三无异议；对证据四认为该答复内容不实，且不合法，不应予以采纳；对证据五认为，这个申请提交后应在六个月内起诉，原告起诉超过了起诉期限；对证据六的真实性、合法性、关联性无异议，但达不到原告的证明目的，第三人的违法行为产生于1995年，如果现在处罚，超过了时效。对原告所举证据，被告来凤县国土资源局认为，对证据一无异议；对证据二认为，征地协议书的计费标准是国土局经办人更改的，对此有异议，原始档案中未修改的计费金额符合当时政策规定；对证据三无异议；对证据四认为，土地颁证必须严格依据证据，履行相关手续，国土局只是调查处理部门，不能超越权限，该答复是无效的；对证据五除同意县政府的质证意见外，还认为原告是向国土局要求履行职责，但国土局不是颁证机关，政府才是颁证机关；对证据六，与县政府的质证意见相同。对原告所举证据，第三人认为，对证据四有异议，认为来凤法院和中级法院的民庭已经判过我的案子，我没有侵权；对其他证据均无异议。

经庭审质证，对被告来凤县国土资源局所举证据，原告认为，对证据一该情况说明是有效的，代表了国土局的意见；对证据二该证据是原告办理完手续后交纳相关费用的依据，有经办人盖章，是真实有效的；对证据三真实性无异议，恰恰证明国土局已就原告建房达成了征地协议，关于程序未办理完毕的意见与事实不符，原告在国土局缴纳了相关费用，国土局也出具了收据，证明该协议书是生效的；对证据四该证据是政府对职能部门的要求，对原告没有约束力；对证据五该组证据只能说明李**的手续有瑕疵，但这些瑕疵与过错是国土局工作不负责造成的。对被告来凤县国土资源局所举证据，被告来凤县人民政府认为，证据一该情况说明的内容错误，原告未完成征地行为，故不具有法律效力；对证据二，没有看到原件，对真实性有异议，对关联性有异议，金额与协议书不一致；对证据三、四、五无异议。对被告来凤县国土资源局所举证据，第三人认为，证据一没有经过我同意；对证据二、三、四、五无异议。

经庭审质证，对第三人所举证据，原告认为，该证据系用欺骗手段获得的，应属无效，国有土地使用权证已在国土局的信访答复中说明清楚，存在多处涂改和伪造的痕迹；被告来凤县人民政府、来凤县国土资源局均无异议。

本院对上述证据认证如下：对原告提交的证据一，本院予以采信；证据二结合全案分析，具有真实性、合法性、关联性，予以采信，至于征用土地协议书约定的金额与土地行政主管部门实际收取的金额不一致的问题，并不影响对征地行为已完成及征地合法的法律认定；因当事人对证据三均无异议，本院予以采信；对证据四，具有真实性、合法性、关联性，该证据中调查认定的情况较为客观，本院予以采信，但答复意见中来凤县国土资源局对国有土地使用权证的效力认定，从法律判断角度属超越职权，对其证明目的将综合全案进行分析判断；证据五，具有真实性，能达到其证明目的，予以采信；对证据六，因其反映的情况较为客观，能达到证明目的，故予以采信。对被告来凤县国土资源局提交的证据一，结合案件分析，该情况说明反映问题客观真实，本院予以采信，但对其证明目的不予采信；证据二，系原来凤**管理局工作人员出具的正式收据，有经办人盖章，结合征用土地协议书和征地信访问题答复分析，具有真实性，予以采信，但对其证明目的因无证据证明该收据系伪造，故不予采信，至于协议书上约定金额与实际收取金额不符的情况，系土地管理部门内部管理的问题，不在本案解决范围；证据三，具有真实性、合法性、关联性，予以采信，但协议无需承包人签字，土地管理局在协议上盖章不是必要条件，费用问题是内部管理问题；证据四，具有真实性，予以采信，但达不到证明目的；证据五，具有真实性，予以采信，但达不到证明目的，至于李**征地手续有瑕疵，同时在同一宗土地上分别为陈**、李**颁发用地红线图，是有关部门工作不负责任造成的，不可归责于李**，并不影响征地的合法性。对第三人提交的证据，具有真实性、合法性、关联性，本院予以采信。

本院查明

经审理查明，1989年3月20日，来凤**蔬菜社3组社员陈**按程序向蔬菜社居委会、翔凤镇人民政府、来凤**管理局等提出《翔凤镇总体规划区范围内个人修建房屋申请书》，申请占用本社土地建房。同年4月5日，来凤**管理局为陈**建房用地颁发了90平方米用地红线图。同年4月8日，来凤县城乡建设环境保护局为陈**颁发第私20号建设用地许可证，同意陈**用地0.27亩，其中建房面积100平方米。陈**于1990年到翔凤**理所领取了《个人用地申请书》，于同年12月12日经所在蔬菜社居委会及二街办事处审核同意签章，但后来没有办理现场踏勘意见及逐级上报审批。1992年1月25日，李**提出《翔凤镇总体规划区范围内个人修建房屋申请书》，申请在翔凤镇蔬菜社3组征用土地建房。同年3月30日，来凤县城乡建设环境保护局为李**颁发《建设用地规划许可证》。同年5月8日，来凤县城乡建设环境保护局在已为陈**办理了用地红线图的同宗土地上为李**颁发了另一份用地红线图，同意李**用地0.29亩建房（准建100平方米）。同年9月12日，李**与翔凤**委会签订《征用土地协议书》，李**在协议上签名、捺印，居委会签字、盖章，来凤县**路办事处签字、盖章。同年9月30日，来凤县人民政府审批同意李**征用土地建房。同年10月30日，李**向来凤**理局交纳征地土地费、安置补偿费及管理费人民币3837元。同年11月27日，来凤**理局为李**颁发来土建许字（1992）第27号《建设用地许可证》，但李**当时因故没有使用土地修建房屋。1995年4月9日，陈**未经依法审批终结在本户办理了用地红线图的承包土地上建房，李**认为陈**建房所占用土地已被其征用，遂到来凤**理局反映要求查处。来凤**理局经调查，发现同宗地存在由当时城市规划主管部门颁发的2份用地红线图并对陈**违法建房行为进行了制止，要求纠纷当事人协商解决，但未果。1996年，李**为此将陈**夫妇诉至来**法院，经审理来**法院以土地权属不清为由裁定驳回起诉。后来李**进行信访，2011年7月29日来凤县国土资源局作出《关于来凤县医院李**征地信访问题答复》，就调查认定的情况及答复意见向李**予以反馈。2014年5月27日，李**给来凤县国土资源局执法大队邮寄《要求履行法定职责申请书》后无果。2014年12月1日，李**到来凤县国土资源局执法监察大队递交该申请书，由其工作人员覃**签收。李**在多次要求来凤县土地管理部门处理未果的情况下，遂于2015年5月18日诉至本院，提出如前诉求。

另查明，陈**1994年4月开始在涉案土地上建房，同年8月竣工。同年12月，来凤县人民政府为陈**颁发了国用（93）字第010000006号《国有土地使用权证》，该证无土地使用权属来源依据、无土地登记资料且该证多处涂改未加盖相应修改专章，备注颁证理由为“94年8月县土管局执法检查已按《土地管理法》第45条及来政发（1993）37号文件规定，作处理”。2001年5月29日，来凤县人民政府为陈**颁发了房权证来翔私字第号《房屋所有权证》，该证记载：房屋坐落于翔凤镇解放路88号（现解放路23号），建筑面积104.62平方米，砖混结构二层。

本院认为

本院认为，本案的争议焦点就是被告来凤县人民政府为第三人陈**颁发《国有土地使用权证》的行政行为是否合法。根据庭审举证质证情况和各方当事人陈述分析，可以认定李**对涉案土地依法享有使用权。而陈**持有的1994年12月28日《国有土地使用权证》，无土地使用权属来源依据及土地登记资料，且该证多处涂改未加盖修改章，很显然，来凤县人民政府为陈**颁发《国有土地使用权证》的行政行为，缺乏事实依据和法律依据，不仅实体错误，而且程序违法。来凤县土地管理部门在同一宗土地上分别为李**和陈**设定使用权，是引起本案纠纷的根源，来凤县人民政府在颁证时不仅未尽严格审查义务，而且未尽一般审查义务，导致颁证错误，系典型的违法行为，在以后的工作中应予纠正。因此，来凤县人民政府为陈**颁发的《国有土地使用权证》本应撤销，但鉴于陈**也申请了土地建房，获得了用地红线图、建设用地许可证，且已在涉案土地上修建了上述房屋，虽然其用地手续欠缺，但土地管理部门已按有关规定作出处理，同时李**和陈**因土地发生纠纷，不可归责于该纠纷当事人，这是有关部门工作严重不负责任造成的，综合考量进行价值比较判断，为不激发矛盾和不扩大损失，本院认为对来凤县人民政府的颁证行为确认违法较为合适，故可以考虑不予撤销。因来凤县国土资源局并非国有土地使用权证的颁证主体，只是土地管理主管部门，系政府的组成部门，故本案对其行为不作法律评判。综上所述，鉴于具体案件具体分析，针对原告李**的第一、二、三项诉讼请求，其实质目的是要求履行法定职责，但目前判决履行没有意义，不但法律效果不好，而且社会效果也不好，故此确认来凤县人民政府的颁证行为违法是理性的法律判断和价值取向。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（三）项之规定，判决如下：

裁判结果

确认被告来凤县人民政府于1994年12月28日给第三人陈**颁发的国用（93）字第010000006号《国有土地使用权证》违法。

一审案件受理费50元，由被告来凤县人民政府负担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于湖北省高级人民法院。上诉人应在提交上诉状时，预交上诉案件受理费，款汇湖北省高级人民法院，开户行：中国农**东湖支行，收款人：湖北省财政厅非税收入财政专户，帐号：0569-1。上诉人在上诉期届满后七日内未预交上诉费用的，按自动撤回上诉处理。

裁判日期

二〇一五年九月二十四日