振**司诉潜江商务局行政不作为再审行政判决书

审理经过

上诉人潜江市商务局（以下简称潜江商务局）与被上诉人潜**市场有限公司（以下简称振**司）不履行转报备案法定职责一案，前由潜**民法院于2012年10月29日作出（2012）鄂潜江行初字第00036号行政判决。振**司不服，上诉至本院。本院于2013年2月25日作出（2013）鄂**行终字第00002号行政判决，驳回上诉，维持原判。振**司不服，向本院申请再审。本院于2013年8月13日作出（2013）鄂**中行申字第00006号驳回再审申请通知书。振**司仍不服，向湖北**民法院申请再审，该院于2014年3月12月作出（2014）鄂行申字第00003号行政裁定，指定本院再审本案。本院于2014年9月9日作出（2014）鄂**中行再终字第00001号行政裁定，发回潜**民法院重审。潜**民法院于2015年5月11日作出（2015）鄂潜江行再初字第00001号行政判决。潜江商务局不服该判决，向本院提起上诉。本院于2015年8月18日立案受理后，于2015年10月8日公开开庭进行了审理。上诉人潜江商务局的委托代理人高**、马**，被上诉人振**司的法定代表人廖**，委托代理人张**到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

一审法院查明

原审查明，2003年11月28日，振**司经潜江**管理局依法登记，成为取得营业执照的二手车交易市场经营者。2009年9月12日，振**司以二手车交易市场、二手车经销、经纪为申请内容，填写并提交了《湖北省二手车流通企业备案表》、《二手车交易市场经营者和二手车经营主体信息备案登记表》、《二手车交易市场信息备案登记表》、《企业法人营业执照》复印件、《法定代表人的身份证明》等备案资料，申请潜江商务局将上述二手车交易市场的备案资料向湖北省商务厅转报备案。潜江商务局于2009年11月11日在振**司填写的《湖北省二手车流通企业备案表》上签字u0026ldquo;同意上报u0026rdquo;并加盖公章。2012年4月12日，潜江商务局将上述二手车交易市场的备案资料退还给振**司，其理由是振**司未取得符合当地商业网点发展规划的证明。振**司以潜江商务局侵犯经营自主权及要求在《二手车销售统一发票》上加盖u0026ldquo;二手车经营主体u0026rdquo;印章和u0026ldquo;潜江市汽**小组办公室u0026rdquo;印章违法为由，请求法院判令：1、潜江商务局在一定期限内履行转报备案的法定职责；2、确认潜江商务局要求在《二手车销售统一发票》上加盖u0026ldquo;二手车经营主体u0026rdquo;印章和u0026ldquo;潜江市汽**小组办公室u0026rdquo;印章违法；3、潜江商务局因侵犯经营自主权赔偿损失100958.72元。

一审法院认为

原审认为，1、转报备案是潜江商务局的法定职责。法定职责是指法律、法规、规章或其他规范性文件明确规定的该机关的职责。商务部、**安部、国家**理总局、国**总局颁布的（2005）2号令《二手车流通管理办法》（以下简称流通办法）第三十三条规定：u0026ldquo;建立二手车交易市场经营者和二手车经营主体备案制度。凡经工商行政管理部门依法登记，取得营业执照的二手车交易市场经营者和二手车经营主体，应当自取得营业执照之日起2个月内向省级商务主管部门备案u0026rdquo;。湖**务厅、湖**安厅、湖北**管理局、湖北**务局、湖北省地方税务局颁布的鄂商建（2006）29号《关于贯彻实施﹤二手车流通管理办法﹥的意见》（以下简称实施意见）第五条第（二）项规定：u0026ldquo;二手车市场经营者和各经营主体在取得营业执照之日起15个工作日内向所在的地市、州商务部门备案。提交的备案资料有信息备案登记表、营业执照复印件、法定代表人的身份证复印件等。市、州商务部门应及时核对备案信息，并于收到备案资料起15个工作日内向省商务厅转报，省商务厅审定后及时出具备案证明，并在15个工作日内报商务部公布u0026rdquo;。经审查，实施意见属省级部门规范性文件且合法、有效并合理、适当。根据上述国家部委规章及省级部门规范性文件的规定，就本案而言，湖**务厅是湖北省境内二手车市场经营者和经营主体的备案主体；而对二手车市场经营者和经营主体的备案资料进行转报备案是潜江商务局的法定职责。潜江商务局关于其u0026ldquo;不具备转报备案职责u0026rdquo;的答辩意见不能成立。2、转报备案是行政委托事项而不是行政授权事项。行政授权必须有明确的法律、法规或者规章的依据，如果没有法定依据的，视为行政委托；行政委托不强调有明确的法定依据，只要不违背法律精神和目的即可。根据上述法理，就本案而言，实施意见属于其他规范性文件，而不属于法律、法规或者规章，其规定市、州商务部门应及时核对信息并向省商务厅转报，只能视为行政委托事项。3、潜江商务局不能超越上级部门行政委托事项的职权范围，以自己的名义将取得符合当地商业网点发展规划的证明作为转报备案的前提条件。行政委托是行政机关在其职权职责范围内依法将其行政职权或者行政事项委托给有关行政机关、社会组织或者个人，u0026hellip;u0026hellip;行政委托不发生职权职责、法律后果及行政主体资格的转移。根据上述法理，就本案而言，虽然实施意见第五条第（二）项规定各级商务主管部门必须对它的二手车经营主体做好备案制度管理和服务工作，但此规定是上级部门将依法由自己实施的具体管理、服务行政事项委托下级部门实施，而不是将二手车经营主体备案的审定职权转移给下级部门。经审查，振**司向潜江商务局提交的备案资料符合实施意见第五条第（二）项规定，潜江商务局应当按上述规定及时向湖**务厅转报备案，而不能超越上级部门行政委托事项的职权范围，以自己的名义将取得符合当地商业网点发展规划的证明作为转报备案的前提条件，并以振**司未取得上述证明为由对该公司的备案资料不予转报备案。综上，潜江商务局的上述行为构成不履行转报备案法定职责。振**司诉请潜江商务局履行法定职责予以支持。4、潜江商务局答辩主张u0026ldquo;振**司已向湖**务厅递交了备案资料，无须再要求潜江商务局转报备案u0026rdquo;，但其提供的证据属于在诉讼程序中自行收集的情形，不能作为认定被诉行政行为合法的依据，由其承担举证不能的不利后果。5、关于振**司提出的行政赔偿诉请，经审查，潜江商务局虽有不履行法定职责的行为，但振**司未能举证证明其实际财产权损害事实的存在，对其诉请不予支持。6、关于振**司提出潜江商务局要求其在《二手车销售统一发票》上加盖u0026ldquo;二手车经营主体u0026rdquo;印章和u0026ldquo;潜江市汽**小组办公室u0026rdquo;印章违法的诉请，属另一法律关系，不予审理。综上，经审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决：一、责令潜江商务局在判决生效后15个工作日内对振**司提交的二手车交易市场的备案资料向湖**务厅转报备案。二、驳回振**司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由潜江商务局负担。

二审上诉人诉称

潜江商务局不服原审判决，向本院提起上诉称，1、流通办法中没有明确规定市、州商务部门具有为二手车市场经营者和各经营主体转报备案资料的法定职责，故潜江商务局没有为振**司转报备案资料的法定职责。2、若依照实施意见的规定，潜江商务局具有为振**司转报备案资料的法定职责。但该文件还规定，设立二手车交易市场、二手车经销企业，应当符合所在地城市发展和城市商业网点发展规划的要求，申请取得符合当地商业网点发展规划的证明。该证明由商务主管部门根据当地政府核准的商业网点规划以及当地的经济发展水平和二手车拥有量决定能否出具。而振**司不符合要求，不能取得符合当地商业网点发展规划的证明，也就不符合报送备案材料的条件。湖北**民法院和湖北**人民法院认为潜江商务局以振**司未取得符合当地商业网点发展规划的证明不予转报备案没有法律依据。若实施意见不能认定为法律依据，原审却依照该文件规定，认定潜江商务局具有转报备案二手车市场经营者和经营主体备案资料的法定职责，而未履行转报备案的职责，明显错误。3、原审认定潜江商务局以自己名义将取得符合当地商业网点发展规划的证明作为转报备案的前提条件是超越职权，没有法律依据。4、振**司已向湖北省商务厅递交了备案资料，双方对此均无异议，潜江商务局无须再继续进行转报备案。综上，原审认定事实不清，适用法律错误，请求二审撤销原判，依法改判。

二审被上诉人辩称

振**司答辩称，原审认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。

当事人原审提交的证据及依据均随案移送。二审庭审中，双方当事人的举证、质证意见与原审中的意见一致。

二审法院查明

双方对原审认定的事实无异议，原审认定事实属实，本院予以确认。

本院认为

本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第八十七条规定，人民法院审理上诉案件，应当对原审人民法院的判决、裁定和被诉行政行为进行全面审查。本案中，振**司认为潜**务局未履行转报备案法定职责，构成行政不作为；而潜**务局认为其不具有转报备案法定职责，即使具有该职责，振**司亦不符合转报备案条件；同时潜**务局还认为振**司已向湖北省商务厅递交了备案资料，潜**务局无须再进行转报备案。故本案争议焦点为：（一）潜**务局是否具有为振**司转报备案的法定职责；（二）若具有该职责，振**司是否符合转报备案的条件；（三）潜**务局是否构成行政不作为。

针对上述争议焦点，本院评判如下：

关于潜江商务局是否具有为振**司转报备案的法定职责的问题。流通办法第三十三条规定，建立二手车交易市场经营者和二手车经营主体备案制度。凡经工商行政管理部门依法登记，取得营业执照的二手车交易市场经营者和二手车经营主体，应当自取得营业执照之日起2个月内向省级商务主管部门备案。实施意见第五条第（二）项规定，二手车市场经营者和各经营主体在取得营业执照之日起15个工作日内向所在地市、州商务部门备案。提交的备案资料有信息备案登记表、营业执照复印件、法定代表人的身份证复印件等。市、州商务部门应及时核对备案信息，并于收到备案资料起15个工作日内向省商务厅转报，省商务厅审定后及时出具备案证明，并在15个工作日内报商务部公布。根据上述部门规章、规范性文件的规定，潜江商务局具有将本辖区内经工商行政管理部门依法登记取得营业执照的二手车市场经营者和经营主体的备案材料进行核对，并在规定期限内转报省商务厅备案的法定职责。

关于振**司是否符合转报备案条件的问题。依照实施意见第五条第（二）项的规定，二手车市场经营者和各经营主体取得营业执照后向所在地市、州商务部门备案时，应提交的备案资料有信息备案登记表、营业执照复印件、法定代表人的身份证复印件等。本案中，振**司系依法在工商行政管理部门登记的企业法人，按照相关规定其向潜**务局提交了符合规范性文件规定的备案资料，即符合转报备案的条件。潜**务局应及时向湖北省商务厅转报振**司的备案资料。事实上，2009年9月12日，振**司以二手车交易市场、二手车经销、经纪为申请内容，填写并提交了《湖北省二手车流通企业备案表》，潜**务局于2009年11月11日在该表上签字u0026ldquo;同意上报u0026rdquo;并加盖公章，该行为表明潜**务局亦认可振**司具备转报备案的条件。潜**务局上诉称，依照实施意见第二条第（一）项的规定，振**司未取得符合当地商业网点发展规划的证明，不符合转报备案的条件。本院认为，按照流通办法的相关规定，凡经依法登记的二手车交易市场经营者、二手车经销企业和经纪机构应当自取得营业执照之日起2个月内向省级商务部门备案。因此，振**司在未被依法注销法人资格的情况下，潜**务局不能以实施意见第二条以振**司未取得符合当地商业网点发展规划的证明为由，不予转报备案。故潜**务局上诉的理由缺乏法律、法规依据。

关于潜江商务局是否构成行政不作为的问题。如上所述，潜江商务局具有为振**司转报备案资料的法定职责，且振**司符合转报备案的条件，但潜江商务局在收到振**司备案资料后长达两年多之后以振**司未取得符合当地商业网点发展规划的证明为由将备案资料退回，不仅严重超过了15日的履职期限，且不符合相关规章及规范性文件的规定，潜江商务局构成行政不作为。潜江商务局上诉称，振**司已向湖北省商务厅递交了备案资料，无须潜江商务局再进行转报备案。本院认为，潜江商务局用以证明振**司向湖北省商务厅递交了备案资料的证据，系其在诉讼程序中自行收集的证据，不能作为被诉行政行为合法的依据；且即使振**司向湖北省商务厅递交了备案资料，亦不能免除潜江商务局应履行的法定职责。

综上，潜江商务局的上诉理由不能成立。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：

再审裁判结果

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人潜江市商务局负担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一五年十一月三日