珠海市斗门区白蕉镇灯三村西六三队村民小组与珠海市住房和城乡规划建设局、珠海市斗**民委员会其他一审行政裁定书

审理经过

原告珠海市斗门区白蕉镇灯三村西六三队村民小组（下称西六三队村民小组）不服被告珠海市住房和城乡规划建设局（下称住建局）将原告位于灯三村西六三队公路东的27.7亩集体土地批准规划为住宅用地的行政行为，于2015年1月13日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书、向第三人送达了参加诉讼通知书。本院依法组成合议庭，于2015年3月10日公开开庭审理了本案。原告西六三队村民小组的负责人梁**及委托代理人毛**、被告住建局的委托代理人陈**、何*、第三人珠海市斗**民委员会（下称灯三村委会）的负责人梁**及委托代理人朱**到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

原珠海**土资源局在2003年6月25日在涉案土地规划图上加注了审批意见，原告不服，遂提起行政诉讼。

被告住建局向本院提供了以下证据、依据：

1、珠规建斗函（2014）330号复函，证明被告所作复函的内容；

2、申请书、灯三村六围住宅小区规划图（2003）、群众上访登记表；

3、珠国土斗函（2014）542号复函；证据2、3证明原告在2014年进行投诉、信访的情况；

4、追讨书、西六三队各家长签名，证明原告在2009年进行投诉、信访的情况；

5、1998年6月24日灯三村委会党员代表会会议纪要；

6、灯三村六围住宅小区规划图（1998）、灯三村六围住宅小区规划图（2003）；证据5、6证明第三人决议统筹开发涉案土地的情况及灯三村六围住宅小区在1998年已被规划；

7、关于灯三村群众上访要求归还未缴清地款的土地复耕的意见征询函（白蕉镇政府发函）、珠国土斗函（2009）53号复函；

8、西六三队征地处理方案、立据、1996年6月28日社员大会纪要、关于调整西六三队征地补偿协议；

9、2010年8月31日灯三村村民代表会议的会议记录内容和签到表、2010年12月23日灯三村村民代表、党员队长会议的会议记录内容和签到表；

10、《各队宅基地调查表》、白蕉镇灯三村西五二队、东**一队、五**队、西六四队签订的《解决灯三村历史用地协议书》4份及代表签名，证明土地的调查情况和补偿情况，原告在2010年已经知情，现已过起诉期限；证据7-10证明灯三村历史遗留用地（包括涉案土地在内）的相关处理情况。

原告诉称

原告西六三队村民小组诉称，原告依据珠海市国土资源局复函的意见，于2014年10月28日向被告提出申请，要求撤销2003年6月25日在涉案规划方案图纸上的审批意见，责令第三人将土地归还原告。被告在珠规建斗函（2014）330号复函中提出的三点意见是不适当的，被告不肯接纳原告的申请，是推卸责任的行为。涉案的27.7亩耕地（其中4.98亩是原告的晒谷场），一直以来属于原告集体所有，属三包面积的耕地，是原告的集体财产，受《土地管理法》、《基本农田保护条例》保护，按《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十九条规定，该土地属农民集体所有。涉案土地不属于国家或政府的征地，也不是珠海市政府的统征地，不属于集体出卖、出租或转让的土地，原告没有收取任何利益，也没有签名同意出让土地。第三人将涉案土地规划为住宅用地，违反了《村民组织法》的有关规定，且第三人出具的同意出让土地的证据是虚假的，侵犯了原告的知情权和决定权，并从中牟利；第三人的决定违反了法律的规定及用地程序，涉案土地空置了16年，按《土地管理法》第三十七条规定，不得闲置荒芜耕地，故原告要求收回涉案土地用于耕作。被告批准第三人将涉案土地规划为住宅用地，侵犯了原告的土地所有权、使用权、财产权等合法权益，违反了《土地管理法》第十条、《民法通则》第七十四条、《物权法》第六十三条的规定。综上，原告根据《行政诉讼法》第二条、《广东省信访条例》第三十条、《侵权责任法》第二、三条的规定，提起行政诉讼，请求判令：1、撤销被告于2014年11月12日作出的珠规建斗函（2014）330号复函；2、认定被告于2003年6月25日同意第三人将原告位于灯三村西六三队公路东的27.7亩集体耕地划为住宅用地的行政决定违反法律规定，撤销作出这一行政决定的相关资料；3、把涉案土地归还给原告。原告当庭变更诉讼请求为：1、确认2003年6月25日在涉案土地规划图上审核批准将涉案土地规划为住宅用地的审批意见违法，撤销落款为国土局的审批意见；2、第三人向原告返还上述土地。

原告西六三队村民小组起诉时向本院提供了如下证据：

1、证明，证明全队村民的合法身份；

2、规划图，证明被告批准第三人违法把原告土地规划为住宅地；

3、草图，证明涉案土地的位置，公路东的4.97亩、5.4亩、8.34亩、9亩四块地共27.71亩为本案诉讼请求；

4、现场照片，证明涉案土地四周情况，是2014年7月份拍摄的；

5、西六三队村民的投诉书，证明原告向有关部门投诉未受理；

6、申请书，证明原告向有关部门请求处理；

7、珠规建斗函（2014）330号复函，证明被告不作处理；

8、珠海市住房和城乡规划建设局组织机构代码，证明被告属合法机构；

9、追讨书，证明原告全队人于2009年8月15日签名追讨涉案土地；

10、签名名单，证明被告及第三人伪造冒充村民签名。

被告辩称

被告住建局辩称，被告所作珠规建斗函（2014）330号复函，是对原告的申请作出的重复处理行为，并没有赋予原告新的义务或者侵害原告的既有权利，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，应驳回原告的起诉。

一、被告依法作出珠规建斗函（2014）330号复函，并无错误之处。2014年10月28日，梁**、卢**等5人代表原告向被告**分局递交了《申请书》、《灯三村六围住宅小区规划图》（下称规划图）等相关材料，反映原白蕉镇规划所、原珠海**土资源局于2003年在《规划图》上盖章并加具意见的行为不妥当，要求返还被规划的用地给原告。经了解，第三人于1998年6月24日召开党员代表会，通过了关于经济联社统筹开发138.75亩的决议，并对包括涉案土地在内的用地进行填土和规划。此后，原珠海**土资源局于2003年6月25日在小区规划图上加具意见。现灯三村六围住宅小区大部分已办理土地使用权证，少部分已建设。被告于2014年11月12日依法作出复函解释、说明了相关情况，并告知诉求中涉及土地返还业务的部分，应向相关土地管理部门申请，整个过程并无违法之处。

本院认为

二、珠规建斗函（2014）330号复函属于被告驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为，且对原告的权利义务不产生实际影响，依据《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》的相关规定，第一条第二款第（五）、（六）项规定，公民对行政机关驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为、对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为不服提起行政诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，由于原白蕉镇规划所、原珠海**土资源局于2003年在《规划图》上盖章、加具意见的行为仍然有效。为此，被告认为珠规建斗函（2014）330号复函仅是对原有行政行为的解释和说明，并没有赋予原告新的义务或者侵害原告的既有权利，属于行政重复处理行为。原告起诉要求撤销珠规建斗函（2014）330号复函，该项起诉不属于人民法院行政诉讼受案范围，且不具备提起行政诉讼的法定要件，依法应当予以裁定驳回起诉。

三、原告要求法院确认相关部门在《规划图》加具审核意见的行政行为违法，此行政诉讼请求已超过法定的起诉期限，依法应当裁定驳回起诉。我国《行政诉讼法》第三十九条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道行政机关作出具体行政行为之日起三个月内提出。《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十二条规定，公民不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算，对具体行政行为从作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。本案中，从《规划图》的内容看，灯三村六围住宅小区在1998年7月时即已进行规划。2003年6月，原斗门区国土资源局对原规划图的修改方案加具意见。从原告的诉状及本案其他证据看，原告事实上一直知悉、清楚涉案土地已被统筹规划开发的事实，且原告自2008年开始即持续对这一事宜进行投诉、信访，并曾多次与本案第三人进行协商。被告认为如今距离2003年6月已过去11年多，原告此刻针对相关部门在《规划图》加具审核意见的行为提起行政诉讼，明显已超过行政诉讼的法定起诉期限和行政诉讼的最长起诉期限，应依法裁定驳回原告的起诉。

四、原告要求法院判决撤销相关部门作出《规划图》审核意见的相关资料，该项行政诉讼请求含糊不清，依法应当裁定驳回。从我国《行政诉讼法》第四十一条等条款的规定看，当事人提起行政诉讼的，应当明确被诉的具体行政行为、并且有明确的被告和有具体的诉讼请求和事实根据。本案中，原告简单地要求撤销相关部门作出《规划图》审核意见所依据的相关资料，诉求模糊不清，不符合提起行政诉讼的条件，请依法予以驳回该项诉求。

五、关于原告要求返还涉案土地的诉求，不属于行政审判权限范围且与被告无关，应当裁定驳回该项起诉。《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第（一）项规定，当事人请求事项不属于行政审判权限范围的，依法裁定驳回起诉。本案中，如前所述，原白蕉镇规划所、原斗门区国土资源局于2003年在《规划图》上盖章、加具意见，该事项中规划部门职责仅涉及相关规划业务，并不会导致土地权属发生变更，且被告也并非土地管理部门。因此，原告关于返还涉案土地的诉求应另循其他合法途径解决，与被告无关，应依法驳回该项起诉。

第三人灯三村委会述称，涉案土地已经登记到个人名下，不能实际返还。原告不具备本案诉讼主体资格。涉案地块的处理方案是经过民主程序表决通过，合法有效。

第三人灯三村委会向本院提供了如下证据：

1、灯三村经济联社章程，证明第三人村经济联社的议事规则及具体事务处理规定；

2、信访事项处理意见书，证明涉案地块的现状；

3、珠国土斗函（2009）53号复函，证明第三人用地规划由白蕉镇政府和原斗门县人民政府批准同意，程序合法；

4、会议记录、西六三队征地处理方案、立据、关于调整西六三队征地补偿协议、灯三村民委员会会议记录薄，证明第三人用地规划均经村民大会或村民代表大会民主表决决定并通过，符合法律规定；

5、各队宅基地调查表，证明灯三村委会各生产队的征地补偿情况。

经庭审质证，本院对证据作如下确认：原告提供的证据1、2、4-9、被告提供的证据1-9及第三人提供的证据1-4，均内容真实，形式和来源合法，且能证明本案的相关事实，具有证据效力。原告提供的证据3、10，因无其他证据佐证其真实性，且被告及第三人不予认可，故本案不确认其证据效力；第三人提供的证据5及被告提供的证据10中的《各队宅基地调查表》为第三人单方制作，无相关人员签名确认且原告不予认可，故本院不确认其证据效力；被告提供的证据10中的其他证据，与本案无关，故本院不确认其证据效力。

经审理查明，1992年2月9日，原斗门县**民委员会经白蕉镇政府同意，征用了位于白蕉镇灯三村西六围（南堤边）面积为33335平方米（50亩）的土地，并办理了建设用地审批手续，于同月18日转让给澳门**公司。涉案土地的一部分与上述土地重合。

1998年6月24日，第三人召开党员代表会，通过对西六围填土开发的决议。同年，涉案土地规划为住宅建设用地。2003年6月25日，白蕉镇规划所在涉案规划图上加具意见：“该方案于九八年规划实施，并已安排部分用地，现按经济指标要求修改此方案呈局审核。”原珠海**土资源局加的具意见为：“经审查，该规划符合规划要求，各项规划指标符合规划要求，但必须增加垃圾房与公厕布点（可参考图示）。请完善规划，并深化、完善市政设施规划。请根据本方案做建筑单体方案送审，建筑层数三层以下。”

原告自2009年8月15日起，到有关部门进行投诉，要求将涉案土地归还给原告。原告自述于2014年7月4日通过上访才知悉规划图的审批内容，遂提起行政诉讼。

另查明，灯三村经济联社于1992年6月1日成立，其章程规定全村原有生产队的所属土地归属经济联社所有，由经济联社管理、使用、安排、发包。

又查明，原告主张涉案土地为27.71亩，第三人对原告的主张不予确认，第三人认为晒谷场面积为3.04亩、公路东侧面积为19.4亩，合计总面积应为22.44亩；双方对其主张均未提供有效证据予以证明。

本院认为，《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十八条第一款规定：“召开村民小组会议，应当有本村民小组十八周岁以上的村民三分之二以上，或者本村民小组三分之二以上的户的代表参加，所作决定应当经到会人员的过半数同意。”原告提供的2014年7月26日由第三人出具的《证明》，证明原告18周岁以上的成员合计168人（庭后提交的2015年3月24日《证明》为169人），根据上述规定，应当有113名以上的小组成员参加会议。但原告向本院提供的小组成员签名（决定起诉国土局、规划局）仅有122人签名（参加会议），其中部分签名人员的名字不在《证明》所列名单中，扣除此部分人员，符合资格的参会人数不足113人，故原告本次提起行政诉讼，不符合《中华人民共和国村民委员会组织法》的民主议定程序的规定。

原告第一项诉请所涉的规划审批意见，属于规划方面的意见，原珠海**土资源局的规划职能因珠海市机构改革，现已划归规划部门承担。珠府办（2005）17号文**珠海市国土资源局“划出的职能”为：“将原城市规划管理的职能划转市规划局”、珠府办（2005）16号规定规划部门“划入的职能”为：“原市国土资源局（市规划局、市房产管理局）承担的城乡规划、规划测绘管理的职能”，故被告住建局是本案适格被告。

关于起诉期限的问题，本院认为，原告于2015年1月13日提起行政诉讼，超过法定起诉期限。根据本案证据并结合庭审陈述，涉案土地应划分为两部分，本院对起诉期限作如下分析：（一）各方当事人均确认涉案土地与1992年2月征用后转让给澳门**公司的33335平方米土地部分重合，上述33335亩土地在1992年办理了建设用地审批手续，故本院认为，对于上述重合部分的土地，原告在征用时即1992年2月就知道或者应当知道土地权属的变动情况，对此部分土地的规划变更问题，因当时《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》尚未实施，故起诉期限应适用《最**法院关于贯彻执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥》若干问题的意见（试行）》（1991年7月11日起试行）第三十五条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知当事人的诉权或者起诉期限，致使当事人逾期向人民法院起诉的，其起诉期限从当事人实际知道诉权或者起诉期限时计算，但逾期的期间最长不得超过一年。”最**法院对如何理解《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释第四十一条第一款规定的请示的答复》（法行（2000）7号）指出：根据《最**法院关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见（试行）》第三十五条的规定，公民、法人或者其他组织的起诉期限，在《若干解释》实施之日即2000年3月10日之前已经届满，其在起诉期限届满之后提起行政诉讼的，人民法院不予受理。据此，原告的起诉期限为一年三个月，即最迟应于1993年5月提起行政诉讼，现原告提起行政诉讼，不符合上述规定。（二）涉案土地于1998年已规划为建设用地，2003年6月25日原珠海**土资源局加具的意见并未变更用地性质。针对原告诉请的2003年6月25日加具审批意见的行为，因原告提供的《追讨书》证明其自2009年8月15日起向有关部门主张权利，由此可认定原告最迟于2009年8月知道或者应当知道涉案用地规划为住宅用地，现原告提起行政诉讼，与2009年相隔5年，不符合《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款2年起诉期限的规定。对于原告称其一直向有关部门主张权利，本院认为，不能作为超过法定期限提起行政诉讼的正当理由。

原告的第二项诉讼请求是要求第三人返还土地给原告，是第三人与原告之间的纠纷，属另一法律关系，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条、《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第一款的规定，不属于行政诉讼审判权限范围。

综上所述，原告的起诉，应予驳回。根据《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（一）、（六）项的规定，裁定如下：

裁判结果

驳回原告珠海市斗门区白蕉镇灯三村西六三队村民小组的起诉。

本案受理费，本院不予收取。

如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于广东省**民法院。

裁判日期

二〇一五年三月三十一日