珠海市斗门区白蕉镇灯三村西六三队村民小组与珠海市国土资源局、珠海市斗**民委员会其他一审行政裁定书

审理经过

原告珠海市斗门区白蕉镇灯三村西六三队村民小组（下称西六三队村民小组）不服被告珠海市国土资源局（下称国土局）将原告位于灯三村西六三队公路东的27.7亩集体土地批准规划为住宅用地的行政行为，于2015年1月13日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书、向第三人送达了参加诉讼通知书。本院依法组成合议庭，于2015年3月10日公开开庭审理了本案。原告西六三队村民小组的负责人梁**及委托代理人毛**、被告国土局的委托代理人夏天风、第三人珠海市斗**民委员会（下称灯三村委会）的负责人梁**及委托代理人朱**到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

原珠海**土资源局于2003年6月25日在涉案土地规划图上加注了审批意见，原告不服，遂提起行政诉讼。

被告国土局向本院提供了以下证据、依据：

1、珠国土斗函（2014）542号复函，证明被告明确回复原告，在机构改革后，国土部门和规划部门分家，原告应向规划部门反映；

2、珠府办（2005）17号通知，证明职能调整中将规划职能划出；

3、珠府办（2005）16号通知，证明规划部门承担规划职能；

4、《中华人民共和国城乡规划法》第二、三、十八条，证明本案规划应由规划部门制定。

原告诉称

原告西六三队村民小组诉称，原珠海**土资源局于2003年6月25日在涉案规划方案图纸上加具了审批意见，当时斗门区只有一间国土局，故原告向被告申请撤销审批意见。被告以职能调整为由，不肯接纳原告的申请，是推卸责任的行为。涉案的27.7亩耕地（其中4.98亩是原告的晒谷场），一直以来属于原告集体所有，属三包面积的耕地，是原告的集体财产，受《土地管理法》、《基本农田保护条例》保护，按《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十九条规定，该土地属农民集体所有。涉案土地不属于国家或政府的征地，也不是珠海市政府的统征地，不属于集体出卖、出租或转让的土地，原告没有收取任何利益，也没有签名同意出让土地。第三人将涉案土地规划为住宅用地，违反了《村民组织法》的有关规定，且第三人出具的同意出让土地的证据是虚假的，侵犯了原告的知情权和决定权，并从中牟利；第三人的决定违反了法律的规定及用地程序，涉案土地空置了16年，按《土地管理法》第三十七条规定，不得闲置荒芜耕地，故原告要求收回涉案土地用于耕作。被告批准第三人将涉案土地规划为住宅用地，侵犯了原告的土地所有权、使用权、财产权等合法权益，违反了《土地管理法》第十条、《民法通则》第七十四条、《物权法》第六十三条的规定。综上，原告根据《行政诉讼法》第二条、《广东省信访条例》第三十条、《侵权责任法》第二、三条的规定，提起行政诉讼，请求判令：1、撤销被告于2014年10月8日作出的珠国土斗函（2014）542号复函；2、撤销被告于2003年6月25日将原告位于灯三村西六三队公路东的27.7亩集体耕地划为住宅用地小区方案加具的审批意见；3、把涉案土地归还给原告。原告当庭变更诉讼请求为：1、确认被告将原告位于灯三村西六三队公路东的27.7亩集体土地批准规划为住宅用地的具体行政行为违法，撤销该违法审批意见；2、第三人向原告返还上述土地。

原告西六三队村民小组起诉时向本院提供了如下证据：

1、证明，证明全队村民的合法身份；

2、规划图，证明被告批准第三人违法把原告土地规划为住宅地；

3、草图，证明涉案土地的位置；

4、现场照片，证明涉案土地四周情况；

5、西六三队村民的投诉书，证明原告向有关部门投诉未受理；

6、申请书，证明原告向被告申请处理；

7、珠国土斗函（2014）542号复函，证明被告不作处理；

8、群众上访登记表，证明原告向国土部门提出诉求；

9、珠海市国土资源局组织机构代码，证明被告属合法机构；

10、追讨书，证明原告全队人于2009年8月15日签名追讨涉案土地；

11、签名名单，证明被告及第三人伪造冒充村民签名。

被告辩称

被告国土局辩称，涉案《复函》仅是程序性告知文件，不属人民法院行政案件受理范围，涉案的规划方案属乡村住宅详细性规划，不属被告的管理职能，原告的起诉应予以驳回。

本院认为

一、被告作出的《复函》属程序性告知文件，不影响原告的实际权利义务关系，不属于人民法院行政诉讼受理范围。2014年10月8日，被告根据原告提出的申请书，作出涉案《复函》并告知原告。复函内容主要是原告要求被告撤销2003年6月25日在白蕉镇灯三村住宅小区规划方案图纸上加具的审批意见和公章，但该项规划审批职能在2005年机构改革后属于规划部门管理，按照职能分工，原告应向规划部门反映诉求。被告认为，根据《最**法院关于执行行政诉讼法的司法解释》第一条第（六）项规定：“公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（六）：对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”涉案《复函》仅是程序性告知文件，没有影响到原告的实际权利义务关系，不是可诉的具体行政行为，不属于人民法院行政案件受理范围。另外，原告提出的返还土地的诉求因与撤销《复函》诉求属于不同的法律关系，原告应另循法律途径予以解决。

二、涉案的规划方案属于乡村住宅详细性规划，2005年机构改革后不再属于被告的管理职能，而属于规划部门管理职能，原告不应向被告主张诉求。根据2005年3月21日珠海市人民政府印发的珠府办（2005）17号文，第一条第一项划出职能为：1：将原城市规划管理的职能划转至市规划局。2：将房产管理的职能划转至市房产管理局。因此，自2005年以后被告不再承担珠海市的城乡规划职能。《中华人民共和国城乡规划法》第二条规定：“城乡规划包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。城市规划、镇规划分为总体规划和详细规划。详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划。”第十八规定：“乡规划、村庄规划应当从农村实际出发，尊重村民意愿，体现地方和农村特色。乡规划、村庄规划的内容应当包括：规划区范围，住宅、道路、供水、排水、供电、垃圾收集、畜禽养殖场所等农村生产、生活服务设施、公益事业等各项建设的用地布局、建设要求，以及对耕地等自然资源和历史文化遗产保护、防灾减灾等的具体安排。乡规划还应当包括本行政区域内的村庄发展布局。”本案是原白蕉镇村镇建设规划管理所根据白蕉镇灯三村的实际情况作出的乡村住宅详细性规划方案，原告依据管理职能依法加具审批意见。现因该项规划审批职能划给独立的规划部门，原告如不服该审批意见，应向规划部门提出诉求。

第三人灯三村委会述称，涉案土地已经登记到个人名下，不能实际返还。原告不具备本案诉讼主体资格。涉案地块的处理方案是经过民主程序表决通过，合法有效。

第三人灯三村委会向本院提供了如下证据：

1、灯三村经济联社章程，证明第三人村经济联社的议事规则及具体事务处理规定；

2、信访事项处理意见书，证明涉案地块的现状；

3、珠国土斗函（2009）53号复函，证明第三人用地规划均由白蕉镇政府和原斗门县人民政府批准同意，程序合法；

4、会议记录、西六三队征地处理方案、立据、关于调整西六三队征地补偿协议、灯三村民委员会会议记录薄，证明第三人用地规划均经村民大会或村民代表大会民主表决决定并通过，符合法律规定。

5、各队宅基地调查表，证明灯三村委会各生产队的征地补偿情况；

本院认为，《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十八条第一款规定：“召开村民小组会议，应当有本村民小组十八周岁以上的村民三分之二以上，或者本村民小组三分之二以上的户的代表参加，所作决定应当经到会人员的过半数同意。”原告提供的2014年7月26日由第三人出具的《证明》，证明原告18周岁以上的成员合计168人（庭后提交的2015年3月24日《证明》为169人），根据上述规定，应当有113名以上的小组成员参加会议。但原告向本院提供的小组成员签名（决定起诉国土局、规划局）仅有122人签名（参加会议），其中部分签名人员的名字不在《证明》所列名单中，扣除此部分人员，符合资格的参会人数不足113人，故原告本次提起行政诉讼，不符合《中华人民共和国村民委员会组织法》的民主议定程序的规定。

原告第一项诉请所涉的规划审批意见内容为：“经审查，该规划符合规划要求，各项规划指标符合规划要求，但必须增加垃圾房与公厕布点（可参考图示）。请完善规划，并深化、完善市政设施规划。请根据本方案做建筑单体方案送审，建筑层数三层以下。”原珠海**土资源局加具的上述审批意见属于规划方面的意见。根据《珠海市土地管理条例》第四条第一款规定：“市国土资源局是市政府的土地行政主管部门（以下简称市土地主管部门），负责土地管理工作，组织实施本条例。”被告国土局负责土地管理工作，而规划的职能因珠海市机构改革，已划归规划部门承担。且珠府办（2005）17号文规定被告国土局“划出的职能”为：“将原城市规划管理的职能划转市规划局”、珠府办（2005）16号文规定规划部门“划入的职能”为：“原市国土资源局（市规划局、市房产管理局）承担的城乡规划、规划测绘管理的职能”，故被告国土局不是本案适格被告。《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十三条第一款规定：“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。”本院当庭告知原告规划职能由规划部门行使，原告不同意变更被告，坚持起诉，故对其第一项诉讼请求，应予驳回。原告的第二项诉讼请求是要求第三人返还土地给原告，是第三人与原告之间的纠纷，属另一法律关系，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条、《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第一款的规定，不属于行政诉讼审判权限范围。

综上所述，原告的起诉，应予驳回。根据《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（一）、（三）项的规定，裁定如下：

裁判结果

驳回原告珠海市斗门区白蕉镇灯三村西六三队村民小组的起诉。

本案受理费，本院不予收取。

如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于广东省**民法院。

裁判日期

二〇一五年三月三十一日