江门市新会区会城街城东经济联合社与温**、江门市**道办事处其他不履行法定职责纠纷二审行政判决书

审理经过

上诉人江门市新会区会城街城东经济联合社（以下简称u0026ldquo;城东联合社u0026rdquo;）因与被上诉人温**、原审被告江门市**道办事处（以下简称u0026ldquo;会城街道办u0026rdquo;）其他不履行法定职责纠纷一案，不服广东省江门市江海区人民法院（2015）江海法行初字第69号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。

当事人原审的意见

2015年1月28日，温**向原审法院提起诉讼，请求判令：1、会城街道办作出责令城东联合社撤销关于固化股份不能继承和社员死亡取消股份的违法规定；2、会城街道办作出责令城东联合社补发分红、分配款11690元给温**的行政处理决定；3、会城街道办作出责令城东联合社确认温**享有城东联合社集体经济组织成员的股份资格（包括以后有获得分红、分配权、选举和被选举权、监督权、参与权等）的行政处理决定。主要事实和理由：温**的父母均是城东联合社村民。原来一直享有分红、分配等经济组织成员股份资格。1988年，城东联合社实行股份固化。2006年，温**母亲杜**去世。温**对股份应有继承权。但城东联合社的负责人黎**以死亡和出境的人员没有资格为由，拒绝发给温**有关分红、分配款，也不允许其享有集体组织成员资格。为维护合法权益，温**于2014年11月19日亲自前往会城街道办提交《请求作出行政处理决定申请书》请求政府作出行政处理，并且以特快专递邮寄给街道办主任张**，但是邮局u0026ldquo;改退批条u0026rdquo;注明：收件人拒收，至今2个多月已过，并无回复。

一审被告辩称

会**道办答辩称：会**道办在2014年11月19日收到温**的书面申请后，在2014年12月5日作出《信访及矛盾纠纷交办调处通知书》，将温**的案件交由会城司法所跟进处理，经过反复调查，于2014年12月26日向会**道办综治信访维稳中心作出《关于温**要求享受城东联社股份分配的情况说明》。据此，会**道办于2015年1月30日作出《江门市新会区会**道办事处受理通知书》，拟受理温**与城东联合社固化人口及股份继承争议一案，不存在温**所称的行政不作为，没有依法办事。

城*联合社述称：会城街道办不是本案的适格被告，其对城*联合社没有行政监督权。另外，城*联合社的章程实行的是人口固化，不是股份固化，且该章程并没有违反法律法规的规定。

一审法院查明

原审法院查明的事实

原审法院经审理查明：杜**为城东联合社村民，2006年10月10日，杜**去世，城东联合社取消其成员资格。温**认为，作为杜**的儿子，其对母亲的股份应享有继承权，遂于2014年11月19日到会城街道办就此事提交书面申请，请求会城街道办作出：u0026ldquo;责令城东联合社撤销关于固化股份不能继承和社员死亡取消股份的规定；责令城东联合社补发分红、分配款11690元给温**；责令城东联合社确认温**享有城东联合社集体经济组织成员的股份资格（包括以后有获得分红、分配权、选举和被选举权、监督权、参与权等）u0026rdquo;的行政处理决定。2014年12月12日，会城司法所约谈温**，询问有关情况，并制作了调查笔录。温**于2015年1月28日向原审法院提起本案行政诉讼。

一审法院认为

原审法院判决理由和结果

原审法院认为：本案系其他不履行法定职责纠纷。根据修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条第一款u0026ldquo;人民法院受理公民、法人和其他组织对下列具体行政行为不服提起的诉讼：u0026hellip;u0026hellip;（五）申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的u0026rdquo;和《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三十九条第一款u0026ldquo;公民、法人或者其他组织申请行政机关履行法定职责，行政机关在接到申请之日起60日内不履行的，公民、法人或者其他组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理u0026rdquo;的规定，会城街道办在接到温**提出的涉案申请后60日内不履行法定职责，温**向原审法院提起行政诉讼，符合上述规定，属于行政诉讼的受理范围。

本院认为

根据各方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点是会**道办是否依法对温**的涉案申请作出了行政处理。

《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条规定：u0026ldquo;乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：u0026hellip;u0026hellip;（三）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利。u0026rdquo;《中华人**委员会组织法》第二十七条规定：u0026ldquo;村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。u0026rdquo;可见，上述法律赋予了镇级人民政府对村民的人身权利、民主权利和合法财产权利进行保护的职权，对村民自治章程、村规民约等侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的，村民有权申请镇级人民政府依法处理，镇一级人民政府依法具有作出包括责令改正等方式在内的具体行政行为的职权。

本案中，温**认为城东联合社侵害其合法权益，其有权申请会**道办依法作出处理。会**道办虽然辩称其已就涉案争议交由会城司法所进行调处调查并作出情况说明，但该一系列行为均为行政机关的内部行政行为，对温**的诉求未能作出明确的处理，没有正确全面地履行法定职责，温**起诉要求会**道办履行法定职责，于法有据，原审法院予以支持。会**道办提供证据《江门市新会区会**道办事处受理通知书》拟证明其已于2015年1月30日正式受理温**申请处理的涉案事项，但由于该证据并未在法定举证期限内提交，且并未盖有会**道办的公章，温**对该证据亦不予确认，根据《最**法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第二十六条第二款：u0026ldquo;u0026hellip;u0026hellip;被告不提供或者无正当理由逾期提供的，应当认定该具体行政行为没有证据、依据u0026rdquo;的规定，会**道办辩称已履行涉案法定职责的主张，原审法院不予支持。

综上所述，根据修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（三）项的规定，判决：会**道办应在本判决生效后六十日内对温**于2014年11月19日向会**道办提交的《请求作出行政处理决定申请书》作出具体行政行为。一审案件受理费人民币50元，由会**道办负担。

当事人二审的意见

城东联合社不服原审判决，向本院提起上诉，请求判令：1、撤销原审判决，改判驳回温**的诉讼请求；2、本案诉讼费用由温**承担。主要事实与理由：（一）原审查明u0026ldquo;杜**为城东联合社村民u0026rdquo;，这是事实认定不清。城东联合社不是村民委员会，杜**不是城东联合社的村民。1、城东联合社是农村集体经济组织，不是村民委员会。原审判决混淆了两者的概念。2、根据江门市新会区人民政府《关于同意会城镇部分u0026ldquo;城中村u0026rdquo;改制为社区居民委员会的批复》的规定，原城**委员会已于2004年撤销并设立了城东社区居民委员会。据此，温**母亲杜**及温**都不是村民。原审判决认定温**作为村民有权向会**道办申请保护财产权，认定事实不清。（二）原审判决适用法律错误。1、原审判决适用《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条的规定认定会**道办有权保护温**的合法财产，是错误的。本案涉及的财产是城东联合社的集体财产，不是温**母亲以及温**的个人合法财产。且城东联合社是否应给予温**分配款，也不是温**的财产权。2、城东联合社不是村民委员会，原审适用《中华人民共和国村民委员会组织法》是错误的。《广东省农村集体经济组织管理规定》第二十五条规定：u0026ldquo;乡（镇）人民政府改制为街道办事处和村民委员会改制为居民委员会后，原农村集体经济组织适用本规定。u0026rdquo;本案不应适用《中华人民共和国村民委员会组织法》，应适用《广东省农村集体经济组织管理规定》。（三）会**道办作为本案被告，主体不适格。1、如前一所述，城东联合社不是村民委员会，原审法院适用《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条的规定认为会**道办对城东联合社制定的章程具有作出包括责令改正等方式在内的具体行政行为的职权，这是错误的。2、根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第五条：u0026ldquo;各级人民政府农业行政主管部门负责对农村集体经济组织的经营管理进行指导、监督和服务，并依法维护农村集体经济组织及其成员的合法权益u0026rdquo;的规定，城东联合社的监督部门应为新会区人民政府农业行政主管部门，不是会**道办。3、颁发给城东联合社的《广东省农村集体经济组织证明书》粤农集字第070501031000号明确城东联合社主管部门为江门市新会区农业局。综上所述，原审判决认定事实不清，适用法律错误，请依法查明事实，撤销原审判决，依法作出正确判决。

温**答辩称：（一）关于城*联合社提出杜**不是城*联合社村民的问题。1、一审温**提供的证据二：1992年9月1日u0026ldquo;新会县城*管理区土地费分红制手册u0026rdquo;充分证明，杜**一直是城*管理区的村民。2、u0026ldquo;村改居u0026rdquo;（2004年7月）后，原农村经济组织适用法律不变。根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第二十五条规定：镇改为街道，村委会改居委会后，原来村委会的集体经济组织仍适用《广东省农村集体经济组织管理规定》，也就是说u0026ldquo;农村集体经济组织u0026rdquo;没有变化。不会成为u0026ldquo;城市集体经济组织u0026rdquo;。即无论是否u0026ldquo;村改居u0026rdquo;，杜**一直是该u0026ldquo;农村集体经济组织u0026rdquo;的成员而非u0026ldquo;城市集体经济组织u0026rdquo;的成员。（二）温**有权请求镇级政府（u0026ldquo;会城街道办u0026rdquo;）保护财产权。1、村民如因村委会、农村集体经济组织侵犯其合法权益，有权请求镇级政府处理，这没有异议。同上，村委会改居委会后，适用法律没有变化。既然股份固化，继承从被继承人死亡时开始。温**就有权主张权利。2、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条，《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条、第二十三条规定：u0026ldquo;镇级政府有责任保护公民人身权利和其他权利。农村集体经济组织在党领导下，接受各级政府监督。农村集体经济组织管理人员滥用职权，损害组织成员合法权益，县以上农业主管部门或镇级政府、有关部门有权警告、罢免。u0026rdquo;3、修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条规定，关于申请行政机关保护人身权、财产权，行政机关拒绝履行或者不予答复的，可以提起行政诉讼。4、《中华人民共和国物权法》第六十三条规定，集体经济组织、村民委员会或者其负责人作出的决定侵害集体成员合法权益的，受侵害的集体成员可以请求人民法院予以撤销。（三）原审法院适用法律正确。本案涉及被继承人杜**的分红、分配财产权益，属于应发而未发，应付而未付，是城*联合社非法侵占、非法截留，明显不是城*联合社财产。杜**临终仍是本村村民和本村集体经济组织成员。十一届三中全会后，农村实行家庭承包、统分结合，农村集体经济组织名存实亡。故适用《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《中华人民共和国村民委员会组织法》、《广东省农村集体经济组织管理规定》都没有错误。（四）一审被告主体适格。1、一审会城街道办主体是否适格，其本身没有提出异议。2、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条，《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条，《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条规定镇级政府有权、有职责维护村民和农村集体经济组织成员合法权益。3、《中华人民共和国村民委员会组织法》第八条第二款，《中华人民共和国土地管理法》第十条、十二条规定，村民委员会、村小组、集体经济组织均有权经营、管理所属土地和其他财产。所以，无论村委会、或集体经济组织违法损害村民、集体经济组织成员合法权益，都有权请求政府监督。政府不作为的，有权起诉。综上，城*联合社上诉无理，依法应驳回。

会城街道办辩称：（一）会城街道办自2014年11月19日收到温**的书面申请后，已经依法依规按照有关的程序，召集温**、城东联合社双方进行调查、核实情况，不存在温**所称的行政不作为、没有依法办事。（二）城东联合社是一个独立的农村集体经济组织，其主管部门是江门市新会区农业局。在本行政诉讼中，会城街道办不是适格的主体。综上所述，应依法驳回温**的所有诉讼请求。

本院查明的事实、判决理由和结果

本院经对各方当事人提供的证据的合法性、真实性、相关性进行认证后，所认定的事实与原审认定的事实一致。

另查明，城**委员会根据江门市新会区人民政府《关于同意会城镇部分u0026ldquo;城中村u0026rdquo;改制为社区居民委员会的批复》的规定，于2004年改制为城东社区居民委员会。

本院认为：本案系其他不履行法定职责纠纷。本案争议焦点为：会城街道办是否具有对涉案申请作出行政处理的职权；会城街道办是否应依法对涉案申请作出行政处理。

根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第二十五条规定：u0026ldquo;乡（镇）人民政府改制为街道办事处和村民委员会改制为居民委员会后，原农村集体经济组织适用本规定。u0026rdquo;城东联合社属于原城**委员会的集体经济组织。城**委员会虽于2004年改制为城东社区居民委员会，但城东联合社仍适用《广东省农村集体经济组织管理规定》的相关规定。杜**为原城**委员会的村民，持有《新会县城东管理区土地费分红制手册》，因此应认定杜**为城东联合社成员。原审法院认定杜**为城东联合社村民欠妥，本院予以纠正。

根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条u0026ldquo;乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：u0026hellip;u0026hellip;（三）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利u0026rdquo;《中华人**委员会组织法》第二十七条u0026ldquo;村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正u0026rdquo;的规定，会城街道办作为镇级人民政府有职权保护公民的财产权、监督农村集体经济组织的活动，因此会城街道办具有对涉案申请作出行政处理的职权。

本案中，温**作为杜**的法定继承人，于2014年11月19日向会**道办提出涉案申请。会**道办应履行职责，在法定期限内依法对涉案申请作出行政处理。

综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，本院予以维持。依照修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人江门市新会区会城街城东经济联合社负担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一五年九月二十二日