坡督村与廉江市人民政府及排坡村土地确权行政纠纷二审行政判决书

审理经过

原审法院经审理查明：原告与第三人争议的屋背园地（排坡地），座落在廉江市高桥镇坡督村委会境内，位于东经109度45分6.00秒至109度45分9.37秒，北纬21度35分53.73秒至21度35分55.35秒，东至刘*新楼房边、排坡村水泥路边，南至刘*旧屋、陈**、陈**、陈**等人屋边，西至陈**新建楼房边，北至陈**新建围墙边，面积约2.8亩。2013年4月因第三人村民刘*将自己种植于该地西面的林木卖给他人砍伐后，原告村民准备在该争议地用钩机平整屋地时，与第三人村民刘*产生纠纷。第三人村民刘*遂于2013年4月16日向廉江市**维稳中心举报，请求处理未果。后第三人于2013年4月26日以原告为被申请人，向被告提出《土地确权申请书》，“请求廉江市人民政府对我（排坡村）村与被申请人（江背村）之间争议的屋背园地（该土地位于排坡村北面，四至分别是：东至水泥路硬底化村道，南至陈**老屋一直到陈**老屋，西至陈**楼房，北至陈**围墙），面积约五亩，进行确权，确认该地块归排坡经济合作社所有。”被告经调查、协商未果后，于2013年12月5日依照《中华人民共和国森林法》第十七条第一款、国**管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十八条、第二十六条、《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》的规定，依法作出《林木林地权属争议处理决定书》（廉府调字（2013）5号）决定：“争议的屋背园地（排坡地）土地（林地）的所有权属国家所有，使用权属申请人所有，林木所有权属申请人种植或管理者所有（详见附图）。”原告不服向湛江市人民政府申请复议，湛江市人民政府于2014年6月16日依法作出《行政复议决定书》（湛府行复（2014）27号）决定：“维持廉江市人民政府2013年12月5日作出《林木林地权属争议处理决定书》（廉府调字（2013）5号）的具体行政行为。”原告不服湛江市人民政府的复议决定，遂于2014年7月3日向本院起诉，请求本院依法撤销廉江市人民政府作出的廉府调字（2013）5号的具体行政行为。

另查，原告与第三人争议的屋背园地（排坡地），解放后政府没有确权发证给任何单位和个人。第三人村民在争议地种植有油枷利、台湾相思树、竹子等，且一直由第三人村民对该争议地管理、收益至今。原告起诉称，该争议地在解放前、后均属原告方所管辖支配使用，从未与任何单位或个人发生过任何的权属纠纷，并认为经原告长辈及现任干部、代表同意赠予部分给第三人村民作建房使用，但原告法定代表人陈**在廉江市人民政府调处纠纷办公室《调查笔录》中则明确表示：“我村在争议地范围不种植有任何竹木，”和“解放前我村祖宗遗留下来的，我村在争议地没有经营过，没有任何权属依据。”原告以争议地是其祖宗遗留地为由主张权属，但未能提供证据予以证明，且原告一直没有经营管理使用该争议地。原告认为其向法院提供的“协议”第三人修路时对原告进行了补偿，被告未作认定，并认为被告对所有权确权为国有是错误的。但被告认为原告在该争议地调处时，没有向其提供该证据，该协议虽有第三人法定代表人的签名，但其未经第三人经济合作社盖章确认，且第三人亦认为该协议是因原告阻止修路，第三人法定代表人违心补偿给原告的，原告现提供该“协议”欠缺证明力，且无其他证据予以佐证。

一审法院认为

原审法院认为：本案属撤销土地行政决定纠纷案件。原告请求人民法院依法撤销廉江市人民政府作出的廉府调字（2013）5号的具体行政行为。依照《中华人民共和国森林法》第十七条第一款：“单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理。”的规定，被告作为县（市）级以上人民政府，其根据第三人的申请对争议地作出调查处理，符合相关的法律规定。根据国**管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十八条：“土地所有权有争议，不能依法证明争议土地属于农民集体所有的，属于国家所有。”、第二十六条：“土地使用权确定给直接使用土地的具有法人资格的单位或个人。……。”的规定，由于原告及第三人均未能依法证明双方争议的屋背园地（排坡地）属于其村集体所有，且该争议地一直由第三人村民管理使用至今，故被告在原告与第三人双方协商未果后，依法作出《林木林地权属争议处理决定》（廉府调字（2013）5号）决定，“争议的屋背园地（排坡地）土地（林地）的所有权属国家所有，使用权属申请人（第三人）所有，林木所有权属申请人种植或管理者所有。”被告作出的该决定认定的事实清楚，证据确实充分，程序合法，适用法律正确，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款第（一）项：“人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：（一）具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持。……。”的规定，本院予以维持。原告诉称，该争议地在解放前、后均属原告方所管辖支配使用，并认为经原告长辈及现任干部、代表同意赠予部分给第三人村民作建房使用，但未能举证予以证明。原告请求依法撤销廉江市人民政府作出的廉府调字（2013）5号的具体行政行为无据无法，不予支持。

综上所述，依照《中华人民共和国森林法》第十七条第一款、国**管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十八条、第二十六条、《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款第（一）项的规定，判决：维持廉江市人民政府作出的廉府调字（2013）5号的具体行政行为。本案一审受理费50元，由原告廉江市高桥镇坡督村江背经济合作社负担。

上诉人诉称

上诉人坡督村不服一审判决，向本院上诉称：一、原判和廉府调字（2013）5号林木林地权属争议处理决定认定主要事实错误。1、对争议地四至表述与实际不符。争议地东边与排坡村水泥路中间隔有一块林地，刘*新楼位于争议地正中，即刘*新楼与排坡村水泥路夹着一块争议地，因此，争议“东至”不可能是“排坡村水泥路”，更不可能是“刘*新楼”。然而，原判和廉府调字（2013）5号林木林地权属争议处理决定却认定争议地“东至”是“刘*新楼房边、排坡村水泥路边。”2、认定争议地是由第三人管理和使用是断章取义表现。一直以来，争议是由上诉人管理，主要是由上诉人村民作为取柴和放牧场地。刘*建房及种植防风木纯属个人行为，这不是其集体管理土地的行为，而且仅是占争议地一小部分。以刘*建房及其种植零星林木为由，认定第三人对争议地进行管理使用，实为犯断章取义，以点带面的错误。二、原判和廉府调字（2013）5号林木林地权属争议处理决定实体处理不当。1、由于第三人对争议地没有进行过管理和使用，廉府调字（2013）5号林木林地权属争议处理决定将争议地使用权、林木所有权确认给第三人缺乏事实依据。2、廉府调字（2013）5号林木林地权属争议处理决定将争议地所有权确认国家所有违法。争议地位于上诉人村边，历来是由农民集体管理和使用，至今没有法律规定该类土地属于国家所有，那么根据法律规定，争议地所有权和使用权都应当属于农民集体所有。3、廉府调字（2013）5号林木林地权属争议处理决定在认定事实、适用法律及实体处理等都存在错误，属于错误的具体行政行为，应予撤销。

综上，原判和廉府调字（2013）5号林木林地权属争议处理决定认定主事实和实体处理都是错误的，请求二审法院依法作出判决。

被上诉人辩称

被上诉人廉江市人民政府答辩称：一、廉府调字（2013）5号处理决定，认定事实清楚，证据确凿。争议的屋背园地（排坡地），座落在高桥镇坡督村委会境内，东至刘*新楼房边、排坡村水泥路边，南至刘*旧屋、陈**、陈**、陈**等人屋边，西至陈**新建楼房边，北至陈**新建围墙边，面积约2.8亩。争议的林地，解放后政府没有确权发证给任何单位或个人。第三人村民于上世纪60、70年代在争议地西面种植油枷利、台湾相思树等，争议地东因的杂木也一直由第三人村民管理至今。因第三人村民刘*于2013年4月砍伐、出卖争议地西面自己所种的油枷利准备动工建房时，上诉人以争议地是其村的祖宗地出面干预而引发争议。上诉人称“四固定”时期除划家的土地归第三人所有的外，没有划定的其他土地归上诉人所有，但未能提供证据，且上诉人一直没有经营管理使用争议地。争议的屋背园（排坡地）土地（林地），解放后至今政府一直没有确权发证给任何单位或个人，争议土地的所有权应属国家所有。第三人长期以来一直管理使用争议地的事实清楚，其主张争议地的使用权属应予支持。而上诉人既没有经营管理争议地的事实，也没有争议地权属依据，仅以争议地是其祖宗地为由主张权属，理由不足。二、廉府调字（2013）5号处理决定，适用法律依据正确，程序合法，处理公正合理。被上诉人在查清基本情况后，曾召集上诉人和第三人双方代表进行协商，但因各执一词而未能成协议。为有利于群众生产生活，有利于安定团结，依据《中华人民共和国森林法》第十七条第一款、国**管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十八条、第二十六条，广东省人民政府2006年发布的《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第七条第二款、第十九条、第二十条的规定作出廉府调字（2013）5号处理决定。三、上诉人列举的事实与理由，证据不足，依法不予支持。1、争议地四至问题，经争议双方代表踏界指引并通过测绘仪现场测定，事实清楚，并经争议双方签字确认。2、第三人经营管理争议地的事实清楚，证据确凿，并有历任当地的干部予以证明，且在本案调查时上诉人法定代表人陈**亦承认上诉人从来没有经营管理过争议地。上诉人在二审上诉状中称争议地由其管理和使用不是事实。3、上诉人认为争议地的所有权应根据《中华人民共和国土地管理法》第八条“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有……”的规定确定为集体所有。但其没有注意到该规定中确定土地权属归集体所有的例外情形，即除由法律规定属于国家所有的以外，国**管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十八条“土地所有权有争议，不能依法证明争议土地属于农民集体所有的，属于国家所有”的规定就是土地所有权属确为国有的法律范畴的规定。

综上，廉府调字（2013）5号处理决定认定事实清楚，证据充分，程序合法，处理公正合理，请依法予以维持。一审人民法院判决正确，依法应予以维持。上诉人的诉讼请求证据不足，依法无据，请求法院依法驳回其诉讼请求。

本院查明

第三人排坡村答辩称：一审法院的判决完全正确，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉。争议地由第三人村民占有、管理和使用，祖祖辈辈都在经营这片土地，土地上的林木一直由我村村民种植、砍伐和买卖，时间已超过二百年，没有任何人和村庄提出过异议。上诉人称该地一直为其管理使用是违背客观事实的说法，其提出的理由是捏造的。被上诉人作出处理决定之前，派员进行实地调查、多方求证，充分听取了多面的意见查明的事实属实。请求二审法院驳回上诉人的全部诉讼请求。

案经本院二审审理查明，原判决认定事实清楚，证据充分，本院予以确认。

本院认为

本院认为，本案为土地行政确认纠纷。本案争议的焦点主要有二个：1、《处理决定》将争议林地认定属国家所有是否合法？2、《处理决定》将争议林地使用权确归排坡村是否恰当？

关于《处理决定》将争议林地认定属国家所有是否合法的问题。虽然该争议林地位于廉江市高桥镇坡督村委会辖区内，一直由农民长期管理使用。根据《中华人民共和国土地管理法》第八条第二款“城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”的规定，将争议林地确认属农民集体所有更为符合法理。但根据《中华人民共和国宪法》第九条规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林、山岭、草原、荒地、滩涂除外。”《中华人民共和国宪法》第十条第二款、《中华人民共和国土地管理法》第八条第二款规定：“城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四条规定：“依据一九五Ｏ年《中华人民共和国土地改革法》及有关规定，凡当时没有将土地所有权分配给农民的土地属于国家所有；实施一九六二年《农村人民公社工作条例修正草案》未划入农民集体范围内的土地属于国家所有。”第十八条规定：“土地所有权有争议，不能依法证明争议土地属于农民集体所有的，属于国家所有。”《最**法院行政审判庭关于对农民长期使用但未取得合法权属证明的土地应如何确定权属问题的答复》（（1997）行他字第17号）规定：“根据《宪法》、《土地管理法》关于土地所有权规定的基本精神，对土地所有权有争议，但不能依法证明土地属农民集体所有的土地，应依照《土地管理法实施条例》第三条第（三）的规定（注：1991年《土地管理法实施条例》第三条第（三）项：下列土地属全民所有即国家所有：（三）国家未确定为集体所有的林地、草地、山岭、荒地、滩涂、河滩地以及其他土地），并参照原国**管理局确定土地所有权使用权的有关规定确定土地所有权。”等规定，廉江市人民政府以争议双方均没有提供有效的权属依据为由，在综合考虑本案事实及法律依据的情况下，将争议林地所有权确认属于国家所有并无不妥。

关于《处理决定》将争议林地使用权划给排坡村是否恰当的问题。

上诉人上诉称其村一直以来对争议地进行管理和使用，但在二审期间又自认争议地是荒岭，只有一些自然生长的零星杂木，上诉人所述前后矛盾，且其主张争议地是其村祖宗地未能提供证据予以证明，上诉人的上诉意见缺乏依据，难于采信。从现已查明的事实看，原审第三人从上世纪六十至七十年代开始在在争议地种植树木，并管理使用至今。廉江市人民政府据此将争议地的使用权确定给第三人的处理并无不妥。

关于上诉人所提争议地四至位置的问题。经查，本案确定争议地的四至及面积，经争议双方代表踏界指引并通过gps测绘仪现场测定，并经争议双方代表签字确认，且经廉江市人民法院现场勘验予以核实，争议双方代表及被邀参加人均到场签字确认，事实清楚，上诉人所提争议地四至位置问题理由不足，不予采纳。

综上，综合考虑本案的事实证据、法律规定及具体情况，廉江市人民政府《处理决定》认定事实清楚，证据确凿，程序合法，应予维持。因此，上诉人的上诉理由不成立，不予采纳。原审判决认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，应予维持。案经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）之规定，判决如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人廉江市高桥镇坡督村江背经济合作社负担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一五年四月八日