唐**与惠州市**行政纠纷一审行政判决书

审理经过

原告唐**不服被告惠州市惠城区民政局作出的《对u0026lt;关于参战身份认定u0026gt;申请的回复》，向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2015年4月14日公开开庭对本案进行审理。原告唐**、被告惠州市惠城区民政局的法定代表人占必佑、委托代理人何小*到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

原告诉称

原告唐**诉称，习**在中央政法会议上强调：要完善对维护群众切身利益具有重大作用的制度，强化法律在化解矛盾中的权威地位，使群众由衷感到权益受到了公平对待、利益得到了有效维护。原告是1979年对越自卫反击战重返前线、二次入伍带兵参战退役老兵。30多年来，中**央、**务院及中**委，非常关怀我们参战老兵，曾先后下发了23个优抚优待文件，可全国各地执行中央文件差异很大，特别是对参战人员身份认定问题，惠城区民政局2014年12月3日对《关于参战身份认定》申请的回复原告不服，是行政不作为，歪曲、抵制中央文件精神，克扣其优抚待遇。原告第一次入伍：1974年1月1日由湖南**武装部应征入伍，在海军38504部队服役，1977年3月退役回原籍；第二次入伍：1979年2月27日战时应急征召重返前线，在湖南**武装部应征二次入伍，带领临战入伍新兵在边防三师战前训练，补充到55军163师488团82无后座炮连，1980年初再次以义务兵退役回原籍，80年12月底当地市县政府安排我们到企业单位工作，没几年因改革开放被下岗，迫使来到广东打工养家糊口，因家庭上有老下有小，生活十分艰难。**中央、**务院及中**委很关照参战退役老兵，2006年七部委下发17、28号文件，给予参战人员优抚待遇，从此也确定了参战人员身份。2007年全国开展认定参战人员身份工作时，原告因工伤四级于2003年被解除劳动合同，享受社保养老金生活，至此没有认定参战身份，没有优抚待遇。一、《中央**政部发[2007]102号》文件：u0026ldquo;（一）有关对象及其范围的界定：1、参战退役人员。参战退役人员是指曾在军队服役并参加过作战的退役人员。作战是指武装力量打击或抗击敌方的军事行动，具体界定为：我军为抵御外来侵略，完成祖国统一，为捍卫国家领土和主权完整，保卫国家安全而进行的武力打击和抗击敌方的军事行动，主要包括：自卫还击作战、防御作战、对逃离大陆的国民党军队的作战、出国支援作战、平息地区性武装叛乱作战，以及军委、总部认定的其他作战行动。参战退役人员包括直接参加战斗的人员和作战指挥人员、作战保障人员。（12）中越边境自卫还击作战（1979年2月17日至3月16日）u0026rdquo;。本人1979年2月27日战火纷飞、伤亡及大紧急补充征召二次入伍重返前线，属作战保障人员，在认定范围内，应该予以认定。二、《粤民优〔2007〕18号》文件首次登记、认定，u0026ldquo;一、认定的人员范围：这次登记认定的部分军队退役人员范围是目前居住在农村的或城镇无工作单位且生活困难的以下两种对象：u0026rdquo;本人因1997年工伤丧失劳动能力，2003年经劳动部门鉴定四级伤残，退出原工作岗位，靠社保养老金生活。社会保险指由被保险人缴纳保险费形成保险基金，《宪法》第四十五条规定，中华**国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。《社会保险法》第四条：中华人民共和国境内的用人单位和个人依法缴纳社会保险费，u0026hellip;u0026hellip;。第十六条：参加基本养老保险的个人，达到法定退休年龄时累计缴费满十五年的，按月领取基本养老金。企业退休社会化管理，跟原工作单位没关系了，享受社会保险待遇等同有工作单位现时并无法规、规章规定，惠城区民政局以退休领养老保险金的参战人员等同有工作单位，拒不认定其参战身份，没有法律依据，应该属城镇无工作单位且生活困难的对象，符合（粤民优〔2007〕18号）文件认定的人员范围。三、粤民优〔2010〕17号文件再次全面认定，u0026ldquo;一、严格把握政策规定：（一）严格把握参战身份认定依据。认定参战身份主要以本人档案参战记载和中**委下发的参战部队名录为依据。档案参战记载完全与中**委认定的14次作战时间行动吻合的，方可认定为参战人员；如果档案无参战记载，但其入退伍时间、原服役部队与中**委认定的参战时间、参战部队吻合，可认定为参战人员。u0026rdquo;本人是中越边境自卫还击作战1979年2月27日临战二次入伍，补充到作战部队55军163师488团82无后座炮连，属于作战保障人员，按**政部发[2007]102号文件，粤民优〔2010〕17号文件在（粤民优〔2007〕18号）文件基础上再次全面认定，以中**委下发的参战部队名录为依据，惠城区民政局应该上报参战身份认定材料给省民政厅，由省民政厅确认本人参战身份，享受其应得待遇。四、因惠城区民政局行政不作为，迫使原告上访维权，**政部门利用公安多次拦截打压，造成原告的政治受迫害、经济受损失。望法院依法公正判决。请求人民法院判令被告履行法定职责，认定原告是参战人员身份；请求人民法院依法判令被告赔偿因其行政不作为给原告造成的政治迫害、经济损失；3、诉讼费用判由被告承担。

被告辩称

被告惠州市惠城区民政局辩称，答辩人认为在处理被答辩人对于认定参战人员身份事项的过程中，答辩人并无违反法律规定，对于被答辩人提出的请求及信访事项，答辩人均已依法作出处理意见，相关问题的处理意见也合理、合法，所以答辩人根本不存在行政不作为或政治迫害等违法行为，因被答辩人的全部诉求无事实和法律依据，人民法院应依法予以驳回。具体答辩意见如下：一、依据民发[2007]102号、粤*优[2007]18号文，**政部门负责核查认定的对象是目前居住在农村的或城镇无工作单位且生活困难的部分参战退役人员，并不是所有的参战退役人员，工作的内容也并非仅针对是否属于u0026ldquo;参战人员u0026rdquo;这一身份进行核查认定。因此，被答辩人要求答辩人认定其为u0026ldquo;参战人员身份u0026rdquo;是对该两份文件的误读。根据**政部于2007年7月9日发布的《关于落实优抚对象和部分军队退役人员有关政策的实施意见》（民发[2007]102号），**政部门主要职责之一是u0026ldquo;对部分参战退役人员进行核查认定、数据统计，做好在农村的和城镇无工作单位且生活困难的参战退役人员生活补助发放工作u0026rdquo;。2007年8月2日，广**政厅下发了《关于开展对部分军队退役人员身份认定工作的通知》（粤*优[2007]18号），对核查认定部分参战退役人员相关工作进行了进一步的规范和细化。该通知第一条就明确了本次登记认定的人员范围u0026mdash;u0026ldquo;这次登记认定的部分军队退役人员范围是目前居住在农村的或城镇无工作单位且生活困难的以下两种对象：（一）1954年11月以后参战退役人员，（二）原8023部队和其他参加核试验军队退役人员u0026rdquo;。从上述两份文件相关规定可以明确，答辩人认定的对象并不是针对所有的参战退役人员，核查认定的内容也并非仅仅是u0026ldquo;参战退役人员u0026rdquo;这一身份。答辩人在该本次工作中的职责内容至少包括两项：一是首先要核查申请人是否属于该通知规定的参战退役人员，二是在申请人符合规定的参战退役人员这一条件的前提下，核查认定该申请人是否目前居住在农村或在城镇无工作单位且生活困难。该核查认定的主要目的和着眼点是为落实好对生活困难的参战退役人员的生活补助的发放工作。因此，答辩人认为，被答辩人依据民发[2007]102号、粤*优[2007]18号等文件要求答辩人对其认定为u0026ldquo;参战人员身份u0026rdquo;是对该两份文件的误读，是错误的。二、因被答辩人不符合粤*优[2007]18号文件规定的目前居住在农村的或城镇无工作单位且生活困难的部分参战退役人员中u0026ldquo;无工作单位u0026rdquo;这一条件，不属于该文件所规定的因生活困难而需补助的对象，依法不享有相应的补助待遇。粤*优[2007]18号文第四条u0026ldquo;认定工作需要把握的问题u0026rdquo;中的第（六）项对u0026ldquo;无工作单位u0026rdquo;进行了严格的界定：u0026ldquo;其中的u0026lsquo;无工作单位u0026rsquo;是指符合以下条件之一的：（1）退伍后从未安置过工作且未曾就业；（2）退伍后安排过工作的在职退伍军人，同时具备依法与所在单位解除劳动（聘用）关系及工作关系、未能享受社会保险待遇、未再就业三个条件的。u0026rdquo;根据被答辩人提供的信息，被答辩人在二次入伍退役后，于2008年被其原户籍所在地的政府安排了工作。经答辩人向常宁市社会劳动保险局调查证实，被答辩人在安置工作后，因工伤于2003年8月份在常**务中心办理了正式退休手续，从2003年9月份开始享受退休待遇，现每月领取退休金1654元。因此，且不论被答辩人是否属于粤*优[2007]18号文件规定的u0026ldquo;参战（退役）人员u0026rdquo;，因其在二次入伍退役后曾安置过工作，并且在该工作单位退休后享受社会保险待遇，其也不符合上述u0026ldquo;无工作单位u0026rdquo;的条件，所以被答辩人根本不属于粤*优[2007]18号文件规定的需要认定和补助的对象，依法不享有相应的补助待遇。三、无论是被答辩人的口头咨询或书面申请，答辩人均依法作出了处理意见，相关处理意见也合理、合法，所以答辩人不存在行政不作为。早在2012年4月，被答辩人就已经到答辩人处要求申请享受参战人员生活补助待遇，因被答辩人不符合粤*优[2007]18号文件规定的条件，被答辩人相关申请未能批准通过，答辩人也向其进行了详细的解释。同年10月10日，答辩人还会同惠州市民政局的工作人员带被答辩人到广**政厅就相关情况进行咨询，广**政厅优抚处也给予了不符合认定范围的明确回复。就认定参战身份事宜，被答辩人还分别于2014年9月25日、2014年11月12日向惠州市政府、广**政厅提交了《关于参战身份认定》的申请。在惠州市政府、广**政厅将该信访资料转交答辩人处理后，答辩人也按《信访条例》第31、33条规定及粤*优[2007]18号文件相关规定依法作出了书面回复。后被答辩人向广**政厅申请复核，省民政厅认定答辩人复查意见符合现行国家及广东省的优抚政策规定，作出了维持的决定（见证据八：《广**政厅关于唐**同志信访事项复核意见的函》）。所以，答辩人认为，无论是被答辩人的口头或书面申请，答辩人均依法作出了处理意见，相关处理意见也合理、合法，所以答辩人不存在行政不作为。四、被答辩人对u0026ldquo;行政不作为u0026rdquo;的概念存在认识错误，以及对相关政策文件的误读，以致不断上访、闹访，因此造成的自身损失，与答辩人无关。u0026ldquo;行政不作为u0026rdquo;是指行政主体及其工作人员有积极实施行政行为的职责和义务，应当履行而未履行或拖延履行其法定职责的状态，而被答辩人所理解的u0026ldquo;行政不作为u0026rdquo;是自己的请求事项没有得到答辩人的肯定处理就视为不作为，这是完全错误的。在被答辩人首次向答辩人申请享受参战人员生活补助待遇没有通过审批后，被答辩人一味固执地认定答辩人存在行政不作为，且错误地认为自己应该享受相应的生活补助，从而不断到各级**政部门、惠州市政府等机关部门进行上访，因被答辩人的过激行为违反了刑事相关法律规定，公安部门在2012年5月对其采取了刑事措施。所以被答辩人声称答辩人联合公安部门对其进行u0026ldquo;政治迫害u0026rdquo;完全是子虚乌有的。因被答辩人个人违法行为造成的自身损失，应自行承担，如被答辩人认为公安部门侵害了其合法权利，可通过法律手段进行维权，与答辩人无关。综上所述，在处理被答辩人对于认定参战人员身份事项的过程中，答辩人根本不存在行政不作为、政治迫害等违法行为。因此，答辩人认为被答辩人全部诉讼请求无事实和法律依据，依法应全部予以驳回。以上答辩意见，请合议庭予以采纳，并在查明事实的基础上，依法作出公正、合理的判决。在案件审理过程中，被告补充答辩如下：一、答辩人针对被答辩人提交给广**政厅《关于参战身份认定》的申请而作出的信访答复不属于具体行政行为，就其性质而言不具有可诉性，所以被答辩人不服该答复意见向人民法院提出行政诉讼，不属于行政诉讼受案范围，人民法院应依法裁定驳回被答辩人起诉。答辩人认为，答辩人针对被答辩人于2014年12月3日提交给广**政厅《关于参战身份认定》的信访事项作出的答复意见，是以书面形式作出的一种解释和说明，其作用是对信访问题的答复，未设定被答辩人的权利义务。因该行为对被答辩人的权利和义务不产生实际性的影响，不符合具体行政行为的构成要件，不属于《中华人民共和国行政诉讼法》（下称《行政诉讼法》）规定的行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为。因此，被答辩人对该答复意见不服提出行政诉讼，因不属于《行政诉讼法》第11条规定的行政诉讼受案范围，即不属于行政审判权限范围，人民法院应依照《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第1条第二款、第44条规定，裁定驳回被答辩人的起诉。如被答辩人对答辩人的信访答复意见不服，可依据《信访条例》第34条、35条规定，向相关部门提出复查、复核等方式进行救济。二、被答辩人从未直接向答辩人提出关于认定其为u0026ldquo;参战人员u0026rdquo;的书面申请，所以被答辩人所起诉的u0026ldquo;具体行政行为u0026rdquo;或u0026ldquo;行政不作为u0026rdquo;根本不存在或根本不成立，根据该理由，人民法院也应依法驳回被答辩人起诉。从被答辩人提交的信访材料可以看出，被答辩人分别于2014年9月25日、2014年11月12日向惠州市政府、广**政厅提交了《关于参战身份认定》的申请，但从未直接向答辩人提出相关的书面申请，仅就认定被答辩人u0026ldquo;参战人员身份u0026rdquo;事宜，答辩人根本无所谓作为或不作为，所以被答辩人所起诉的u0026ldquo;具体行政行为u0026rdquo;或u0026ldquo;行政不作为u0026rdquo;根本不存在或根本不成立，因此，根据上述理由，人民法院也应依法驳回被答辩人起诉。以上补充答辩意见，请合议庭予以采纳，并在查明事实的基础上，依法作出公正、合理的判决。

本院查明

经审理查明，原告唐**曾向广**政厅提出《关于参战身份认定》申请，广**政厅将该《关于参战身份认定》申请转给被告惠州市惠城区民政局。2014年12月3日，被告惠州市惠城区民政局针对广**政厅转来的《关于参战身份认定》申请，对原告唐**作出一份《对u0026lt;关于参战身份认定u0026gt;申请的回复》。在该份回复中，被告惠州市惠城区民政局回复u0026ldquo;原告不在享受生活补助的参战人员身份认定范围u0026rdquo;。原告唐**不服被告惠州市惠城区民政局作出的《对u0026lt;关于参战身份认定u0026gt;申请的回复》，于2015年2月12日诉至本院，要求判如所请。

本院认为

本院认为，根据我国行政诉讼法的相关规定，提起行政诉讼必须符合一定条件，其中之一是u0026ldquo;原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织u0026rdquo;。表明原告是指被行政机关实施了具体行政行为的当事人。行政机关实施的具体行政行为有两类，一类是行政机关基于职权主动作为的行政行为，一种是行政机关基于当事人申请而作为的行政行为。根据最**法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条的规定，公民向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应证据材料，在起诉被告不作为的案件中，原告应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料。在本案，原告所诉的参战人员身份认定属基于申请而为的行政行为，因此，原告起诉时应提交其向被告提出申请的证据材料，但原告并未提交，其起诉不符合起诉条件，本院予以驳回。另根据行政诉讼法的规定，行政诉讼的另一个立案条件为u0026ldquo;属于人民法院受案范围u0026rdquo;。最**法院《关于执行u0026lt;中华人**诉讼法u0026gt;若干问题的解释》第一条第六款的规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为不属人民法院行政诉讼的受理范围。本案系基于参战身份认定引发的纠纷，根据相关规定，当事人如果要申请参战身份认定，其初步程序为向户籍所在地的居委会或村委会提出申请，填写相关资料后，由居委会或村委会初步审核符合条件后，由居委会或村委会将申请材料提交民政局进行审核，民政局对此作出的审核结果才是基于当事人申请所作的具体行政行为，才能对当事人产生相应法律效力。而被告所作的《对u0026lt;关于参战身份认定u0026gt;申请的回复》，系被告针对上级主管部门广东省民政厅转来原告的《关于参战身份认定》申请材料后，对原告所作的信访答复，该答复不能产生影响原告权利义务的法律后果，不是可诉的行政行为。原告能否获得参战身份认定，仍应由原告按照正式的途径和方式去申请，经对应管理的行政机关针对原告正式的申请作出相应认定结果后才能确定。基于此，原告的起诉亦不属行政诉讼立案范围，应予以驳回。综上，依照《中华人**诉讼法》第四十一条第（一）、（四）项、最**法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条，最**法院《关于执行u0026lt;中华人**诉讼法u0026gt;若干问题的解释》第一条第六款的规定，裁定如下：

裁判结果

驳回原告唐**的起诉。

如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，上诉于惠州市中级人民法院。

裁判日期

二〇一五年四月二十三日