袁*、谢**与惠州**住房和城乡规划建设局城市建设其他行政行为二审行政判决书

审理经过

上诉人袁*、谢**诉惠州市惠阳区住房和城乡规划建设局城市建设其他行政行为纠纷一案，不服惠州市惠阳区人民法院（2014）惠阳法行初字第9号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。

一审法院查明

原审法院查明：2011年7月15日，袁*、谢**与惠州**有限公司签订《商品房买卖合同》。2013年6月17日，光**司向惠阳住建局提交竣工验收备案材料如下：竣工验收备案表、工程竣工验收报告、建筑工程施工许可证、惠阳建设工程施工图审查合格书、竣工验收申请表、质量评估报告、建设工程施工安全评价书、勘察文件质量检查报告、设计文件质量检查报告、建设工程规划验收合格证、关于建设工程竣工验收消防备案的告知函、关于惠州**有限公司众望花园建设项目的竣工环保意见、房屋建筑工程质量保修书、惠州市商品住宅质量保证书、使用说明书、工程竣工验收报告、人防工程易地建设项目竣工备案表、检验报告、建设工程结算价备案表、资金支付证明、工程质量监督报告。2013年6月18日，惠阳住建局对光**司的申请予以竣工验收备案。袁*、谢**于2014年3月27日向本院提起诉讼，请求判决：1、撤销惠阳住建局于2013年6月18日对光**司开发的众望花园二期一组团所做的竣工验收备案；2、本案诉讼费由惠阳住建局承担。案经开庭审理，袁*、谢**在庭审过程中提出对惠阳住建局提供的证据《工程验收备案表》、《工程竣工验收报告》中“陈某某”的签名及《工程竣工验收报告》、《竣工验收申请表》“曾某某”的签名进行笔迹鉴定。2014年6月25日，广**司法鉴定所作出《函》，认为袁*、谢**申请鉴定事项中签名属于不同风格、不同字体，没有可比性，需补充同种风格、字体的样本材料才符合鉴定要求。袁*、谢**未向原审法院补充同种风格、字体的样本材料。

一审法院认为

原审法院认为：依据《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第五条“建设单位办理工程竣工验收备案应当提交下列文件：（一）工程竣工验收备案表；（二）工程竣工验收报告。竣工验收报告应当包括工程报建日期，施工许可证号，施工图设计文件审查意见，勘察、设计、施工、工程监理等单位分别签署的质量合格文件及验收人员签署的竣工验收原始文件，市政基础设施的有关质量检测和功能性试验资料以及备案机关认为需要提供的有关资料；（三）法律、行政法规规定应当由规划、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件；（四）法律规定应当由公安消防部门出具的对大型的人员密集场所和其他特殊建设工程验收合格的证明文件；（五）施工单位签署的工程质量保修书；（六）法规、规章规定必须提供的其他文件。住宅工程还应当提交《住宅质量保证书》和《住宅使用说明书》”、《广东省房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收及备案管理实施细则（试行）》第十二条规定“工程竣工验收实行备案制度。工程竣工验收合格后，建设单位应当自工程竣工验收之日起15个工作日内，向备案机关提交《工程竣工验收报告》及下列文件和办理备案手续：（一）《施工许可证》；（二）施工图设计文件审查意见；（三）《工程竣工验收申请表》；（四）《工程质量评估报告》；（五）《建设工程施工安全评价书》；（六）勘察、设计文件质量检查报告；（七）市政基础设施的有关质量检测和功能性试验资料；（八）规划验收许可文件；（九）消防验收文件或准许使用文件；（十）环保验收文件或准许使用文件；（十一）《工程质量保修书》；（十二）商品住宅还应当提交《住宅质量保证书》和《住宅使用说明书》；（十三）法规、规章、规定必须提供的其他文件”以及第十四条规定“建设单位竣工验收备案按照下列程序进行：（一）建设单位向备案机关领取《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案表》；（二）建设单位持有建设、勘察、设计、施工、监理等单位负责人、项目负责人签名并加盖公章的《工程竣工验收备案表》一式四份及本细则第十四条规定的文件，向备案机关申报备案；（三）备案机关在收齐、验证备案文件后，根据《质量监督报告》及检查情况，15个工作日内在《工程竣工验收备案表》上签署备案意见，建设单位、城建档案部门、质监机构和备案机关各存一份”，本案中，光**司自涉案工程竣工验收合格后，向惠阳住建局提出竣工验收备案申请，并提供了上述规定要求的申请材料，材料齐全，且提交的《工程竣工验收备案表》上附有建设、勘察、设计、施工、监理等单位负责人、项目负责人签名并加盖公章，惠阳住建局对此审查后同意备案，证据充足，理由充分，予以支持。袁*、谢**认为惠阳住建局审查材料后未对工程进行检查，竣工验收备案不合法，原审法院认为依据《广东省房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收及备案管理实施细则（试行）》第七条规定“竣工验收备案是一种程序性的备案检查制度，是对工程建设参建各方质量行为进行规范化、制度化约束的强制性控制手段，竣工验收备案不免除参建各方的质量责任。办理竣工验收备案是指工程竣工验收后建设单位向备案机关报送国家规定竣工验收备案的有关文件，接受监督检查并取得备案机关收讫确认的行为”，竣工验收备案仅要求备案机关对建设单位提交的申请材料收讫并审查是否齐全，竣工验收过程中的工程质量监督由建设单位组织建设、勘察、设计、施工、监理单位等对工程竣工验收，并由工程质量监督机构检查确认，本案中光**司已按规定组织竣工验收，且提交经过工程质量监督机构确认符合备案条件的《工程质量监督报告》，故对袁*、谢**该意见不予采纳。袁*、谢**提出光**司申请材料存在虚假，原审法院认为，袁*、谢**申请对竣工验收备案材料进行笔迹鉴定，但未能按鉴定机构要求提供同种风格、字体的样本材料，导致无法鉴定，故袁*、谢**无证据证明光**司提供虚假材料，对此应承担举证不能责任。袁*、谢**认为光**司提供的商品房未能正常使用燃气、供电等设施，不符合竣工验收备案条件，原审法院认为涉案房屋燃气管道、电线已铺设，且竣工验收已合格，是否接入市政管网及开通缴费不属竣工验收备案审查范围，袁*、谢**可通过民事途径解决。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款、《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第五条、《广东省房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收及备案管理实施细则（试行）》第十二条以及第十四条的规定，经原审**委员会讨论决定，判决如下：维持惠州市惠阳区住房和城乡规划建设局于2013年6月18日对惠州**有限公司所做的竣工验收备案。本案诉讼费50元，由袁*、谢**承担。

上诉人诉称

上诉人袁*、谢德维不服原审判决，向本院提出上诉称：一、一审法院认定事实错误，适用法律错误。1、一审法院认为：第三人向被上诉人提出竣工验收备案申请，材料齐全，附有相关单位负责人签名并加盖公章，因此被上诉人同意备案，证据充足，理由充分。而根据上诉人在一审中提交的《竣工验收备案表》及《工程竣工验收报告》表明：大量验收人员根本就没有签名，或签名明显伪造；在原审第三人提交竣工验收备案申请时，根本未提交关于管道燃气工程验收、供电配套太其他配套设施完工的文件。如是，一审法院何以得出“材料齐全，证据充足，理由充分”的结论？2、一审法院认为：竣工验收备案仅要求备案机关收讫并审查是否齐全，工程质量监督由原审第三人组织建设、勘察、设计、施工、监理单位等进行并提交工程质量监督机构确认的《工程质量监督报告》即可。而根据上诉人在一审中提交的多份法律、法规、部门规章、地方性法规及文件的规定：（1）竣工验收备案是一种备案审查制度，但并不表明被上诉人的职责仅仅限于收齐各项单项验收报告（更何况被上诉人连“收齐资料”的形式要求都没有做到）。（2）被上诉人是对辖区内的建筑工程竣工验收备案承担监督和管理的职责的行政管理部门。工程质量监督站作为被上诉人下属的事业单位，被上诉人必须依法对其出具《工程质量监督报告》的行为进行监督和管理。（3）水电、燃气等属于商品房应满足的基本安全条件和买受人的基本居住要求，关于前述配套的施工及检验文件应作为申请发放竣工验收备案必须提交的文件并予以审查。同时，一审判决书内提及的由工程质量监督机构做出的《工程质量监督报告》，上诉人曾按国家及惠州关于政府信息公开的规定向被上诉人申请公开未果，在一审过程中向一审法院申请调查取证仍未获批准。这份自始至终都未谋面的《工程质量监督报告》，怎么就成为了被上诉人发放竣工验收备案的依据，又怎么成为了一审法院判案的依据？3、一审法院认为：涉案房屋燃气管道、电线已铺设，竣工验收已合格，是否接入市政管网及开通不属于被上诉人竣工验收备案审查范围。上诉人在一审过程中提交过多份证据包括照片、视频、录音、证人证言等，证明配套设施并未铺设完工，且上诉人曾向一审法院提交《调查取证申请书》及《证据保全申请书》，要求法院对涉案楼盘尚未完成前述设施的事实进行调查取证和证据保全的申请，均未获得批准。据此，一审法院如何认定“涉案房屋燃气管道、电线已铺设”？同时，在开发商向被上诉人提供的备案材料不完全、备案内容未填写完毕、备案需签署人员未全数签名的情况下，被上诉人缘何认定竣工验收已合格并发放《竣工验收备案表》，一审法院缘又何认定竣工验收已合格。

二、一审法院违反法定程序。1、上诉人在《行政起诉状》内将建设、勘察、设计、施工、监理、建筑工程质量监督站及开发商作为诉讼第三人，几经磋商，一审法院仍拒绝将建设、勘察、设计、施工、监理及建筑工程质量监督站作为诉讼第三人。2、上诉人在一审过程中要求对《竣工验收备案报告》及《竣工验收备案表》内签名进行笔记鉴定，一审法院仅允许在其指定的惠州境内唯一司法鉴定所出具。在其不具备鉴定能力的情况下，将未能鉴定的责任推给原告。若法院认为，签名的真伪将影响到本案的审理，同意鉴定，那么为何不同意将作出签名的机构列为第三人参加诉讼呢？3、为查明案件事实，上诉人曾向一审法院提交《调查取证申请书》及《证据保全申请书》：（1）申请法院到电力公司、燃气公司及涉案楼盘现场对尚未完成前述设施的事实进行调查取证和证据保全；（2）申请法院到被上诉人监管的惠阳区建筑工程监督站调取其出具的《工程质量监督报告》；（3）申请法院责令被上诉人提供其发放《竣工验收备案表》所依据的各项文件。上诉人依据法定程序提出的上述申请，全部都未得到一审法院批准及实施。

本院查明

三、本案的事实像烂尾的小区一样摆在那里，恳请二审法院依法查明事实，依法审理本案，维护业主的基本权利。一份有影响的错误的判决必须得到纠正。

综上，上诉人请求：1、判令撤销一审判决依法改判，支持上诉人的原审请求或发回重审。2、一、二审诉讼费用由被告承担。

被上诉人惠州市惠阳区住房和城乡规划建设局答辩称：一、一审法院认定事实清楚、证据确凿，适用法律正确。1、光**司申请办理竣工验收备案提交的材料齐全，符合相关法律法规的规定。证据表明，第三人光**司向答辩人申请办理众望花园二期一组团竣工验收备案时提交了以下文件资料：竣工验收备案表、工程竣工验收报告、建筑工程施工许可证、惠阳建设工程施工图审查合格书、竣工验收申请表、质量评估报告、建设工程施工安全评价书、勘察文件质量检查报告、建设工程规划验收合格证、关于建设工程竣工验收消防备案的告知函、关于惠州**有限公司众望花园建设项目的竣工环保意见、房屋建筑工程质量保修书、惠州市商品住宅质量保证书、使用说明书、工程竣工验收报告、人防工程易地建设项目竣工备案表、检验报告、建设工程结算价备案表、资金支付证明、工程质量监督报告。这些文件资料符合《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第五条、《广东省房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收及备案管理实施细则（试行）》第十二条的规定。而且，《工程竣工验收备案表》和《工程竣工验收报告》上附有建设、勘察、设计、施工、监理等单位负责人、项目负责人签名并加盖公章。被答辩人认为大量验收人员根本没有签名，或者签名伪造是没有事实依据。同时，答辩人及第三人提交的证据表明，涉案工程燃气管道、电线已铺设，且已验收合格。2、2013年6月18日，惠州市惠阳区建筑工程质量监督站向答辩人提交了两份编号分别为J11106、J11023的《工程质量监督报告》。报告表明，惠州市惠阳区建筑工程质量监督站作为工程质量监督机构，根据《广东省房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收及备案管理实施细则（试行）》第十一条的规定，对涉案工程竣工验收的有关资料、组织形式、验收程序、执行验收标准等情况实施现场监督，形成《工程质量监督报告》，并出具“具备备案条件”意见。被答辩人认为没有《工程质量监督报告》缺乏事实依据。而且，根据《广东省房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收及备案管理实施细则（试行）》第十四条的规定，不存在被答辩人所述“被上诉人必须依法对其出具的《工程质量监督报告》的行为进行监督和管理”的情形。3、一审法院适用法律正确。根据《广东省房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收及备案管理实施细则（试行）》第七条和第十四条的规定，竣工验收备案是一种程序性的备案检查制度，是对工程建设参建各方质量行为进行规范化、制度化约束的强制性控制手段，竣工验收备案不免除参建各方的质量责任。办理竣工验收备案是指工程竣工验收后建设单位向备案机关报送国家规定竣工验收备案的有关文件，接受监督检查并取得备案机关收讫确认的行为。本案中，答辩人在收齐和验证第三人提交的备案材料后，根据惠州市惠阳区建筑工程质量监督站提交的两份《工程质量监督报告》的“具备备案条件”的意见，在涉案工程的《工程竣工验收备案表》上签署备案意见，符合《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第五条、《广东省房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收及备案管理实施细则（试行）》第十二条、第十四条等法律法规的规定。因此，一审法院适用法律、法规正确。

二、一审法院判决程序合法。1、根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十七条“同提起诉讼的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。”《最**法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第一条的规定，“具体行政行为有利害关系”可以理解为具体行政行为对其权利义务产生影响。从本案来分析，答辩人作出的竣工验收备案行为对勘察、设计、施工、监理、建筑工程质量监督站等单位的权利义务不产生影响。因此，一审法院未将勘察、设计、施工、监理、建筑工程质量监督站列为第三人参加诉讼符合前述法律及司法解释的规定。2、关于笔迹鉴定问题，一审法院委托了司法鉴定机构进行鉴定，只是被答辩人未能提供同风格、字体的样本材料，导致无法鉴定。3、关于调查取证及证据保全问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十六条、《最**法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三十九条的规定，被答辩人申请调查取证及证据保全不符合前述法律、司法解释的规定。4、答辩人在法定举证期限内已向一审法院提交了《工程质量监督报告》，不存在再向惠阳区建筑工程监督站调取其出具《工程质量监督报告》问题。

综上所述，一审法院认定事实清楚、证据确凿，适用法律正确，程序合法，被答辩人的上诉缺乏事实基础和法律依据，请求人民法院依法驳回被答辩人的上诉请求。

原审第三人惠州**有限公司未到庭、未答辩。

本院经审理查明，一审查明事实属实。

本院认为

本院认为，惠州市惠阳区住房和城乡规划建设局根据当事人的申请，对其辖区内的房屋建筑办理工程竣工验收备案，属于其法定职权，系有权行政。

《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第五条与《广东省房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收及备案管理实施细则（试行）》第十二条均规定了办理工程竣工验收备案必须提交的资料文件。本案中，光**司提供了竣工验收备案表、工程竣工验收报告、建筑工程施工许可证、惠阳建设工程施工图审查合格书、竣工验收申请表、质量评估报告、建设工程施工安全评价书、勘察文件质量检查报告、设计文件质量检查报告、建设工程规划验收合格证、关于建设工程竣工验收消防备案的告知函、关于惠州**有限公司众望花园建设项目的竣工环保意见、房屋建筑工程质量保修书、惠州市商品住宅质量保证书、使用说明书、工程竣工验收报告、人防工程易地建设项目竣工备案表、检验报告、建设工程结算价备案表、资金支付证明、工程质量监督报告等，惠州市惠阳区住房和城乡规划建设局在收集齐上述资料文件并进行形式审查后认定符合备案条件，事实清楚，证据充分。

《广东省房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收及备案管理实施细则（试行）》第十四条规定“建设单位竣工验收备案按照下列程序进行：（一）建设单位向备案机关领取《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案表》；（二）建设单位持有建设、勘察、设计、施工、监理等单位负责人、项目负责人签名并加盖公章的《工程竣工验收备案表》一式四份及本细则第十四条规定的文件，向备案机关申报备案；（三）备案机关在收齐、验证备案文件后，根据《质量监督报告》及检查情况，15个工作日内在《工程竣工验收备案表》上签署备案意见，建设单位、城建档案部门、质监机构和备案机关各存一份。”本案中，光**司自涉案工程竣工验收合格后，向惠州市惠阳区住房和城乡规划建设局提出竣工验收备案申请，并提供了必须的文件资料。惠州市惠阳区住房和城乡规划建设局按照上述规定的程序予以审查并同意备案，程序正当，理由充分。

《广东省房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收及备案管理实施细则（试行）》第七条规定“竣工验收备案是一种程序性的备案检查制度，是对工程建设参建各方质量行为进行规范化、制度化约束的强制性控制手段，竣工验收备案不免除参建各方的质量责任。办理竣工验收备案是指工程竣工验收后建设单位向备案机关报送国家规定竣工验收备案的有关文件，接受监督检查并取得备案机关收讫确认的行为。”从该条文可知，竣工验收备案仅要求备案机关对建设单位提交的申请材料收讫并审查是否齐全，竣工验收过程中的工程质量监督由建设单位组织建设、勘察、设计、施工、监理单位等对工程竣工验收，并由工程质量监督机构检查确认。本案中，光**司已按规定组织竣工验收，且提交经过工程质量监督机构确认符合备案条件的《工程质量监督报告》，故，一审法院对袁*、谢**认为惠阳住建局审查材料后未对工程进行检查、竣工验收备案不合法的意见不予采纳，理由正当。至于袁*、谢**提出光**司申请材料存在虚假的问题，一审法院因其举证不能而不予采信，理由亦属正当。至于袁*、谢**认为光**司提供的商品房未能正常使用燃气、供电等设施，因涉及到有偿服务等问题，一审判决已经阐明“袁*、谢**可通过民事途径解决”，本院予以认同。

综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。上诉人上诉理由不够充分，本院不予支持。依照修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人袁*、谢**负担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一五年六月二十六日