海丰县海城**坑村民小组与海丰县海城镇人民政府、信利**限公司土地行政合同纠纷一审行政判决书

审理经过

原告海丰县海城**坑村民小组（以下简称柑洲坑村民小组）诉被告海丰县海城镇人民政府（以下简称海城镇政府）、第三人信利**限公司（以下简称信**司）土地行政合同纠纷一案，本院受理后，依法组成合议庭。本院公开开庭审理了本案，原告负责人郑**及委托代理人陈**，被告委托代理人郭**，第三人委托代理人黄**均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

原告诉称

原告柑洲坑村民小组诉称，原海丰县莲花山镇人民政府（以下简称莲花山镇政府）未征得原告全体村民同意，于2003年10月7日与原告个别村民代表签订《征地协议书》，约定征用原告所有的位于凤门垭的土地一幅，面积为18万平方米。该幅土地四至为东至老莲湖路边，西至大碑角顶浮水莲山脊，南至召贡路边十米控制区，北至狗地山山脊。协议书并约定征地价款等。该土地是原告村民赖以生存的耕地，而被告却征用至今几近十年的时间，将该土地闲置荒废。现原告村民有地不能耕，有土不能作。原告认为，被告未经原告全体村民同意，并依法程序征用原告所有的上述土地，其与原告个别村民代表签订的上述《征地协议书》依法应确认无效。为此，原告曾于2011年10月12日向贵院提起民事诉讼，贵院受理后作出了（2012）汕海法民一初字第74号《民事裁定书》，认定该案不属民事诉讼的受案范围。原告为了维护自身合法权益，特提起行政诉讼，请求：1、判令确认原告与被告于2003年10月7日签订的《征地协议书》无效；2、判令被告返还位于凤门垭一幅面积为18万平方米的土地给原告耕作；3、判令本案诉讼费由被告承担。

原告柑洲坑村民小组向法院提供的证据有：1、决议书、原告户口列表、当选证书，欲证明原告的主体资格。2、民事裁定书，欲证明本案不属民事诉讼的受案范围。3、征地协议书，欲证明该征地协议书无效。

被告辩称

被告海城镇政府辩称，一、原告的起诉已超过法律规定的诉讼时效，依法应驳回其起诉。原告于2003年10月7日与被告签订《征地协议书》，同年12月12日被告向原告支付了征地款，原告也已将征地款按丁口发放到各户，且签订协议之前，原告通过两次召开村民大会同意，原告在与被告签订协议时，已知道协议的全部内容，原告至现在才提起诉讼，已超过法律规定的诉讼时效，依法应驳回其起诉。二、原、被告所签订的《征地协议书》意思表示真实，且已全面履行，该协议依法成立。原告签订的《征地协议书》之前，经召开村民大会讨论通过，由村民小组长及村民代表与被告签订协议书，意思表示真实，被告也按协议约定支付了征地款，该协议属于预征地协议，并未违背法律规定，协议依法成立，且被告已按县政府批准的项目签订供地协议。综上所述，被告认为，原告的起诉已超过法律规定的诉讼时效，原、被告签订的《征地协议书》意思表示真实，该协议已实际履行，且该协议属于预征地协议，并未违背法律的规定，请求人民法院依法驳回原告的起诉。

被告海城镇政府向法院提供的证据有：1、海府办（2003）45号批复，欲证明该用地项目经县政府批准同意。2、莲花村民委员会出具的证明，欲证明该预征地行为通过村民大会讨论同意并领取征地款。3、征地协议书，欲证明涉案土地已签订预征地协议且已按协议实际履行。4、征用土地合同书，欲证明涉案土地已签订供地协议。5、收款收据，欲证明被告已按协议支付征地款。6、村民签领表，欲证明原告村民包括现任村民肖组长已领取征地款。7、证明材料，欲证明当时原告签订协议书当事人的职务。

第三人信**司述称，一、信**司根据当地人民政府批复，与被告签署了《征用土地协议书》，并按照约定付清了全部征地补偿款，已经依约履行了协议，信**司要求相关单位继续履行合同。1、为扩大对汕尾市的投资建设，信**司有意向海丰县莲花山凤门垭征地25万平方米建设生态园，于2003年7月向海丰县人民政府递交了《关于在莲花山镇征地建设生态园的请示》。2003年8月14日，海丰县人民政府以《关于信利**公司要求在莲花山镇建设生态园的批复》（海府办函（2003）45号）同意信**司的请求，要求相关部门按规定办理相关审批手续。2、2003年11月10日，信**司（乙方）与原莲花山镇人民政府（甲方）依照海丰县政府的批复，签署了《征用土地协议书》，约定征用25万平方米的土地给信**司建设生态园，征地价（包括果林、作物补偿等在内）为人民币（下同）200万元整，甲方负责承担费用理妥相关土地争议和协助办妥土地使用权证过户给乙方，并应该在3个月内办妥果林、坟墓赔偿和迁移，并将土地交付乙方使用。签约后，信**司先后四次共计支付征地款200万元及其他前期费用40万元给原莲花山镇人民政府。虽然信**司已经依照合同履行的付款义务，之后也多次催促，但供地单位至今未能办妥相关手续，致使信**司至今无法按计划投资建设，损失巨大。3、信**司要求被告在内的相关部门继续履行协议，依法交付土地和办妥土地使用权证件等相关手续，以便实施投资建设计划。二、本案中，信**司是善意的第三人，出于投资发展经济，对当地群众、政府、投资企业多方共赢的指导思想，信**司希望各方本着解决问题的出发点，协商解决争议；若最终问题不可调和和妥善解决，信**司也希望被告归还已付的所有款项，并赔偿损失。三、本案中，尽管信**司非原告和被告，但就案件而言，信**司依照相关证据和法律的理解，认为：1、柑**民小组作为原告不适格。本案争议的征地协议书是莲**委员会签署的，不是柑**民小组签署的。原告的主体应与签约主体一致，本案却不一致。2、海城镇政府的被告地位不适格。根据上述批复，本案征地协议书时被告是受海丰县人民政府委托签署的，依照《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称行政诉讼法）第二十五条第四款的规定，由行政机关委托的组织所作出的具体行政行为，委托的行政机关是被告。因此，信**司认为海城镇政府不是本案的适格被告。3、尽管莲**委员会没有提供全体村民同意征用土地的决议，但是从被告提供的证据看，莲**委员会确实先后两次组织柑**民小组召开全体大会，一致通过该征地决议。原告不能不承认该事实。4、柑**民小组的村民已经在2004年1月份两次领取了征地款，当时也没有提出异议，说明柑**民小组全体成员是认可莲**委员会代表村民小组签署征地协议书的，否则柑**民小组成员不应该领取征地款。签署合同是受法律保护的行为，不能以现在的眼光去看十年前的标准是否高低，并因此否认当时同意签署征地协议书的事实。5、从诉讼时效看，行政案件的的诉讼时效为两年。村民在2004年1月份即领取征地款，若认为权利受到侵犯，原告依法应当在知道或应当知道之日起两年内即2006年1月份之前提起行政诉讼，否则即过诉讼时效的规定。综上，尽管本案原、被告的主体不适格，原告提起诉讼也超过了诉讼时效，但信**司作为第三人，已经依约履行合同约定的付款义务，为确保投资顺利进行，善意希望各方本着化解矛盾的角度，妥善协调解决本案争议；希望各有关部门办妥征地手续并将土地交付信**司投资建设，否则被告应退还所有款项给信**司并赔偿信**司的损失。

第三人信利公司向法院提供的证据有：1、《关于在莲花山镇征地建设生态园的请示》、《关于信利**公司要求在莲花山镇建设生态园的批复》（海府办函（2003）45号）。2、《关于要求从速办理征地手续及国土证件报告》。3、《征用土地合同书》、《广东省行政事业单位内部往来结算票据》（编号：A000037265、A000037267、A000037271、A000037292）、《审计询证函-函证账户余额》。4、《关于要求办理非农建设用地许可证申请》、《海丰县非农业建设用地许可证》（列（2003）壹号）。5、《要求办理莲花山凤门垭建设生态园征地国土证件请求》、《关于再次要求办理莲花山凤门垭生态园国土证的请求》。

本院查明

经审理查明，2003年10月7日，原莲花山镇政府（甲方）、柑**民小组（乙方）签订《征地协议书》，约定：甲方征用乙方位于凤门垭面积为18万平方米的一幅土地，土地四至为东至老莲湖路边，西至大碑角顶浮水莲山脊，南至召贡路边十米控制区，北至狗地山山脊；甲方以每平方米3.1元的价格向乙方征用上述土地，征地款合计为558000元，征地款在双方签订本协议时由甲方一次付给乙方；此幅土地权属争议问题由乙方理妥并解决，征用土地范围内的果木、坟墓由甲方负责赔偿、迁移，乙方协助解决等。原莲花山镇政府的代表在上述协议书落款“甲方”处签名并加盖“海丰县莲花山镇人民政府”印章，柑**民小组的代表在上述协议书落款“乙方”处签名，莲**委员会的代表在上述协议书上签名并加盖“海丰县**村民委员会”印章。《征地协议书》签订后，柑**民小组领取征地款558000元。2004年1月1日，柑**民小组以每丁470元分给该小组的社员（户），各户代表在签领表上签名。2004年1月8日，柑**民小组以每丁1360元分给该小组的社员（户），各户代表在签领表上签名。

另查明，2011年10月12日，柑**民小组向本院提起民事诉讼，本院受理后作出了（2012）汕海法民一初字第74号民事裁定书，以该案不属民事诉讼的受案范围为由驳回柑**民小组的起诉。

本院认为

本院认为，本案系土地行政合同纠纷。综合本案原告的诉讼请求、被告的答辩意见以及第三人的陈述意见，并结合相关证据和事实，本案的争议焦点为：一、柑洲坑村民小组、海城镇政府是否分别具有本案原告、被告诉讼主体资格。二、柑洲坑村民小组提起本案诉讼是否超过法定起诉期限。三、《征地协议书》是否无效。

一、关于柑洲坑村民小组、海城镇政府是否分别具有本案原告、被告诉讼主体资格的问题。

1.柑**民小组是否具有本案原告诉讼主体资格。《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称村民委员会组织法）第三条第三款规定：“村民委员会可以根据村民居住状况、集体土地所有权关系等分设若干村民小组。”《中华人民共和国土地管理法》（以下简称土地管理法）第十条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。”根据上述规定，村民小组系依法设立的群众性自治组织，且有权经营、管理该村民小组集体所有的土地和其他财产。质之，村民委员会组织法、土地管理法等法律已赋予村民小组独立行使权利和承担义务的主体资格。本案涉及的土地系柑**民小组集体所有，且柑**民小组以“乙方”身份作为《征地协议书》的缔约方，柑**民小组的代表在协议书落款处签名确认，且协议书中约定合同义务的履行者或合同权利的承受者为柑**民小组。因此，柑**民小组作为涉案征地协议签订方以及与该协议有利害关系的组织，具有本案原告的诉讼主体资格。

2.海城镇政府是否具有本案被告诉讼主体资格。

原莲花山镇政府在被撤销前系依法享有行政职权的行政主体，其具有为了履行行政职责、实现行政管理目标以其自己的名义与相对人签订的行政合同的行政职权。原莲花山镇政府以“甲方”身份作为《征地协议书》的缔约方，原莲花山镇政府的代表在协议书落款处签名确认并加盖“海丰县莲花山镇人民政府”印章，且协议书中约定合同义务的履行者或合同权利的承受者为莲花山镇政府。因海丰县行政区域内部调整，原海丰县莲花山镇管辖的行政区域划归海丰县海城镇，海城镇政府因此继续行使原莲花山镇政府行政职权。同时，海城镇政府继受原莲花山镇政府被撤销前包括签订涉案征地协议在内所作出的行政行为产生的权利和义务。根据行政诉讼法第二十六条第六款规定：“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告”，海城镇政府具有本案被告诉讼主体资格。

二、关于柑洲坑村民小组提起本案诉讼是否超过法定起诉期限的问题。

行政合同系行政权力和契约关系的结合，除了受行政法律法规的调整之外，还应受合同法等民事法律法规的调整。当事人请求确认行政合同无效是否适用起诉期限制度，在行政法律法规未明确规定和不违反行政法律法规强制性规定的前提下，可以根据合同相关原则和法律法规予以确定。合同当事人不享有确认合同无效的法定权利，只有仲裁机构和人民法院有权确认合同是否有效。合同效力的认定，实质是国家公权力对合同成立过程进行干预的结果。合同无效系自始无效，单纯的时间经过不能改变无效合同的违法性。在行政诉讼中，当事人请求确认行政合同无效，不应受起诉期限的限制。因此，柑洲坑村民小组请求确认《征地协议书》无效以及基于此请求被告返还涉案土地而提起本案诉讼，不存在超过法定起诉期限的问题。海城镇政府、信**司认为柑坑村民小组起诉超过“诉讼时效”（起诉期限），缺乏法律依据，本院不予采纳。

三、关于《征地协议书》是否无效的问题。

我国行政法律禁止先有行政行为后调查收集证据等不符合依法行政原则的“先裁决后取证”情形，行政主体在作出行政行为前就必须依据法定程序调查收集相关证据。《最**法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十条亦规定：“下列证据不能作为认定被诉具体行政行为合法的依据：（一）被告及其诉讼代理人在作出具体行政行为后或者在诉讼程序中自行收集的证据；……”。在本案中，海城镇政府向本院提交的海丰县**民委员会出具的《证明》及《证明材料》，其内容涉及柑洲坑村民小组召开村民大会讨论决定涉案土地被征用等事宜，但两份证明材料的开具落款时间为2012年3月，这表明这两份证明材料系海城镇政府在《征地协议书》签订后将近十年事后补充形成的，属于行政主体作出行政行为后调查收集的证据，违反行政诉讼的证据规则，本院对上述两份证明材料不予采纳。同时，海城镇政府没有提供柑洲坑村民小组在签订《征地协议书》前曾召开村民大会的会议记录等证据，因此，海城镇政府关于柑洲坑村民小组召开村民大会讨论通过由村民小组长及村民代表与被告签订《征地协议书》的答辩意见，本院不予采信。

村民委员会组织法第二十八条第一款规定：“召开村民小组会议，应当有本村民小组十八周岁以上的村民三分之二以上，或者本村民小组三分之二以上的户的代表参加，所作决定应当经到会人员的过半数同意。”以及第三款规定：“属于村民小组的集体所有的土地、企业和其他财产的经营管理以及公益事项的办理，由村民小组会议依照有关法律的规定讨论决定，所作决定及实施情况应当及时向本村民小组的村民公布。”柑**民小组、原莲花山镇政府签订的《征地协议书》所涉及的土地属于柑**民小组的集体所有的土地，柑**民小组并没有依照上述法律规定召开村民小组会议讨论决定涉及关系村民重大利益即涉案土地的被征用、补偿等事项，故柑**民小组、原莲花山镇政府签订的《征地协议书》违反上述法律的强制性规定。根据《中华人民共和国合同法》（以下简称合同法）第五十二条“有下列情形之一的，合同无效：……（五）违反法律、行政法规的强制性规定”的规定，柑**民小组、原莲花山镇政府签订的《征地协议书》无效。同时，合同法第五十八条规定：“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。”依照合同法的上述规定，在涉案征地协议书被确认无效情况下各方当事人的财产权益原则上应当恢复到合同订立前的状态，故柑**民小组应返还海城镇政府征地款558000元。经审查，《征地协议书》签订后，柑**民小组并没有将涉案的土地交付给原莲花山镇政府或海城镇政府，柑**民小组关于海城镇政府返还涉案的土地的诉讼请求，缺乏事实依据，本院不予支持。

综上所述，经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项、第五十八条、《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十八条第一款、第三款、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条、《最**法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十五条第二款的规定，判决如下：

裁判结果

一、确认原告海丰县海城**坑村民小组与原海丰县莲花山镇人民政府于2003年10月7日签订的《征地协议书》无效；

二、原告海丰县海城**坑村民小组应自本判决生效之日起十日内返还被告海丰县海城镇人民政府征地款558000元；

三、驳回原告海丰县**民委员会柑洲坑村民小组的其他诉讼请求。

本案受理费人民币50元，由被告海丰县海城镇人民政府负担。

如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交上诉状副本，上诉于广东省**民法院。

裁判日期

二〇一五年八月十三日