邓佛来诉被告紫金县黄塘镇人民政府土地行政确认一审行政判决书

审理经过

原告邓*来诉被告紫金县黄塘镇人民政府土地行政确认纠纷一案，于2015年2月2日向本院提起行政诉讼。本院受理后，向被告紫金县黄塘镇人民政府送达了应诉通知书及起诉状副本，并通知第三人邓新友参加本案诉讼。依法组成合议庭，于2015年3月17日公开开庭进行了审理。原告邓*来及其委托代理人温**、被告紫金县黄塘镇人民政府的委托代理人钟**、第三人邓新友的委托代理人邓**和邹**到庭参加诉讼。现已审理终结。

被告紫金县黄塘镇人民政府于2014年8月26日对申请人邓新友与被申请人邓*来土地使用权争议事项作出黄府政决字（2014）01号行政处理决定书，认定申请人与被申请人争议位于紫金县黄塘镇锦口村新龙村民小组大坵面土地。四至为东至村道，西至邓**空地及邓小辉屋水沟，南至邓**、邓**菜地（围墙），北至邓**家鸡舍，沿田梗面积约（1.37亩）为916.1平方米。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第四条、第九条、第十九条、第三十三条、第三十七条、第五十七条，《中华人民共和国农村土地管理法》第十四条、第十六条，《广东省土地权属纠纷调查处理条例》第四条的规定，作出如下决定：一、争议地大坵面为申请人承包地，被申请人利用申请人的土地与他人进行调换，但未将相应的土地补回给申请人，应由申请人承包管理被调换的土地，面积约748.7平方米。二、被申请人和邓**在争议地大坵面有自己的责任田3分4厘，但被申请人将申请人在上大坵水田9厘地给予其弟弟邓*来建房，应以同等的种类面积进行调换，故被申请人和邓**在争议地的责任田为2分5厘。即以现邓*来房屋西面墙与邓**菜地围墙交汇点为标的沿邓*来房屋西面墙向北21米，以21米终点处成直角直线向东9米，以9米终点处成直角向南至邓**菜地围墙16.2米，以16.2米终点外相向西至邓*来房屋西面墙与邓**菜地围墙交汇点，以以上东、南、西、北四条端线范围内面积约167平方米。

原告诉称

原告邓*来诉称，被告紫金县黄塘镇人民政府所的具体行政行为事实不清，认定事实错误，证据不足，程序违法，适用法律和处理结果错误。原告从未代耕过第三人的责任田，1985年第三人将其位于大坵面的三间瓦房及屋余地转让给原告。原告重新建房，经征得第三人同意用其位于其他地方的水田调换瓦房周边田地，后建成面积约300平方米的房屋。第三人因迁居中山，1985年2月9日与原告签订《买卖屋字》，约定以人民币伍**将其位于大坵面新建房屋一座3间包括屋余地等转让给原告。1986年2月3日，第三人将《宅基地证》交给原告作为凭证。1987年11月20日，原告建房时上缴了耕地建房罚款924元。本案不属于土地确权纠纷，双方对土地转让前由第三人使用和原告用第三人的土地与他人调换的事实均不存在争议，仅是对《买卖屋字》是否有效和换地行为产生争议。因此，应通过民事诉讼方式解决。被告紫金县黄塘镇人民政府作出黄府决字（2014）01号行政处理决定书后，在行政复议期间又作出《关于黄府政决字（2014）01号〈行政处理决定书〉的补充决定》，未经承包人同意擅自用承包地建造公共道路，其行为严重违反法定程序。请求法院撤销被告紫金县黄塘镇人民政府2014年8月26日作出的黄府决字（2014）01号行政处理决定书和2015年1月5日作出的关于黄府政决字（2014）01号《行政处理决定书》的补充决定。

原告邓*来向本院提交了如下相关证据：

1、《买卖屋字》。内容是：立卖断杜补杜赎瓦屋字人邓**，坐落土名紫金县黄塘区锦口乡青龙村人，情因迁居广州口中山，在大坵面新建房屋一坐3间、包括屋机余地，新友不须居住，请得叔侄中人邓**送与邓*来出首承买，即日面言定。佛来备出时值价钱人民币伍**正，此款即新友手收足，此屋任由佛来永远管业居住。此系双方同意，心甘情愿。恐口无念，出卖出一笔千。特立字为据。中金花号人民币四元正。中人：东光号。屋字人：新有号。一九八五年二月九日。2、宅基地证。内容是：发证机关紫金县人民政府，发证时间1986年2月3日。户主姓名邓**，户别农户，人口8人，住址黄塘区锦口乡青围村，宅基地面积柒分贰，占地类别水田0.702亩，结构土木，建筑面积151平方米，建房时间80年12月。宅基地坐落邓屋排，四至东、西、南、北均至水田。缴纳土地补偿费应缴叁百柒拾元，已缴叁百柒拾元，另加玫百贰拾肆元，收款人宋**（签章）。房屋平面位置图说明一：房屋为上五、下五间结构，丈量为长（进）4丈2尺、宽（阔）9丈5尺。二：粪缸、猪栏丈量为长2丈，前面宽1丈6尺，后面宽6尺，3、收据。内容是：兹收过邓*来交来占用耕地建房处理罚款玫佰贰拾肆元整（924元）。收据。锦口村经办人：宋**。87年11月20日。4、司法鉴定意见书。广东南天司法鉴定书所根据邓*来的委托，对《买卖屋字》落款屋字人处“新有”签名字迹与邓新有（友）签名样本是否为同一人所写进行检验鉴定，以1992年11月19日、1993年9月12日两封信函“新有”和2002年11月28日《协议书》中“邓**”签名字迹为对比样本。2015年3月9日作出鉴定意见，认为《买卖屋字》落款屋字人处“新有”签名字迹与邓新有（友）签名样本倾向是同一人所写。笔迹鉴定费（加*）5040元。

被告辩称

被告紫金县黄塘镇人民政府辩称：一、原告提出是三间瓦房和屋基余地的权属人与事实不符，没有法律依据。《买卖屋字》经广东省明鉴司法鉴定所笔迹鉴定，确定不是第三人本人签名。见证人邓**指出，当时是原告拿着协议书让他签名的。2013年10月4日，原告骗取邓**等四人在协议书上作为见证人签名。房屋是第三人家庭共同财产，买卖屋字协议上没有第三人妻子及成年子女的签名。因此，该买卖屋字协议的合法有效性待定。二、被告作出的具体行政行为事实清楚，程序合法有效。原告与第三人于2002年11月28日签订《协议书》，对当事人有法律约束力。原告除了提供一张存在争议的买卖屋字协议外，无法提供其他依据。三、被告作出的具体行政行为适用法规正确。根据合同法的规定，未经权属人同意擅自处分他人财产的行为无效。因此，原告私自将第三人的田地与他人调换的行为应该是无效的。综上所述，请求法院依法驳回原告诉讼请求。

被告紫金县黄塘镇人民政府向本院提交了相关证据如下：1、2002年11月28日《协议书》。2、矛盾纠纷调查笔录（被调查人邓**、邓**、邓**、邓**、邓**、邓**、邓**、冼**、邓**、邓**、邓**、邓**、邓**、邓**）。3、证明材料。4、邓**土地确权申请书。5、邓**在大坵面有瓦屋三间、拆屋过程的群众证言。6、争议地草图。7、广东明鉴文书司法鉴定所鉴定意见。8、青龙经济合作社、锦**委员会证明。9、责任田承包合同。10、种粮直补款表。

第三人邓新友述称：本人仅将大坵面的三间瓦屋交给原告暂住，而没有将三间瓦屋及屋基余地转让给原告，也没有将责任田委托其代耕，而是将所有责任田委托原告父亲邓**代耕代管。原告谎称于1985年2月9日在大坵面所建瓦屋三间及屋基余地以500元出卖给其，《买卖屋字》新有号不是本人所签。1990年重新调整责任田时，大坵面0.35亩还是分给本人。原告擅自将本人位于其他地方的水田与他人换至大坵面本人所建房屋周边，换来的土地使用权应属于本人所有。原告与本人是同一集体村民，之间发生的土地使用权争议，被告是法定处理机关。被告作出的黄府政决字（2014）01号行政处理决定书和关于黄府政决字（2014）01号《行政处理决定书》的补充决定，程序合法，适用法律适当，处理结果正确。请求法院驳回原告的诉讼请求，维持被告作出的行政处理决定和补充决定。

第三人邓新友未向本院提交证据。

本院查明

经审理查明：原告邓**和第三人邓**均为紫金县黄塘镇锦口村新龙村民小组村民，是宗亲关系，双方对位于本村大坵面的约913平方米土地使用权发生争议。落实责任制时，原告邓**和第三人邓**两家在大坵面均分有责任田。1982年间，第三人邓**在大坵面分得的责任田上建起瓦房3间，建筑面积约60平方米。1984年之后，第三人邓**举家外出到中山市居住生活，其上述3间瓦房和责任田交由原告邓**家管理使用。1985年2月9日，当地村民邓**在内容为邓**将大坵面房屋3间及屋余地以人民币500元给邓**永远管业居住的《买卖屋字》上签上“东光号”字样作证。后来，原告邓**以自有和第三人邓**位于其他地方的水田，与本村村民邓**等人调换取得第三人邓**大坵面房屋周边土地，并在拆除第三人邓**所建的三间房屋后于1986年间利用上述土地上建起约300平方米房屋一座。1987年11月20日，原告邓**对占用耕地建房行为向有关部门交纳罚款924元。2002年间，第三人邓**意欲返乡建房居住生活，于同年11月28日与原告邓**签订协议书，协议中写明原告邓**同意现房屋划出部分土地给第三人邓**作建房用地。2013年4、5间，第三人邓**的家人拆除原告邓**所建部分房屋并施工建房，后被人阻止。2013年5月12日，原告邓**向公安机关报案，要求追究拆毁其房屋人员的刑事责任。

2013年12月19日，被告紫金县黄塘镇人民政府对申请人邓新友与被申请人邓*来土地使用权争议作出黄**处字（2013）01号行政处理决定书。原告邓*来不服，申请行政复议。复议期间，被告紫金县黄塘镇人民政府自行撤销了黄**处字（2013）01号行政处理决定书。2014年8月26日，被告紫金县黄塘镇人民政府作出的黄府政决字（2014）01号行政处理决定书。该处理决定书认定原告邓*来与第三人争议位于紫金县黄塘镇锦口村新龙村民小组大坵面土地。四至为东至村道，西至邓**空地及邓小辉屋水沟，南至邓**、邓**菜地（围墙），北至邓**家鸡舍，沿田梗面积约（1.37亩）为916.1平方米。1982年第三人邓新友在大坵面水田地（即争议地上）建有瓦房正屋三间，1984年委托原告邓*来及其父亲邓**代耕责任田和代管房屋。认为原告邓*来提交的1985年屋字买卖协议无事实根据，根据鉴定结果和证人证言，该协议的合法性待定，不予采信。第三人邓新友提供的1990年10月26日《紫金县责任田承包合同》，其承包面积仍为3亩4分。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第四条、第九条、第十九条、第三十三条、第三十七条、第五十七条，《中华人民共和国农村土地管理法》第十四条、第十六条，《广东省土地权属纠纷调查处理条例》第四条的规定，作出如下决定：一、争议地大坵面为申请人承包地，被申请人利用申请人的土地与他人进行调换，但未将相应的土地补回给申请人，应由申请人承包管理被调换的土地，面积约748.7平方米。二、被申请人和邓**在争议地大坵面有自己的责任田3分4厘，但被申请人将申请人在上大坵水田9厘地给予其弟弟邓*来建房，应以同等的种类面积进行调换，故被申请人和邓**在争议地的责任田为2分5厘。即以现邓*来房屋西面墙与邓**菜地围墙交汇点为标的沿邓*来房屋西面墙向北21米，以21米终点处成直角直线向东9米，以9米终点处成直角向南至邓**菜地围墙16.2米，以16.2米终点外相向西至邓*来房屋西面墙与邓**菜地围墙交汇点，以以上东、南、西、北四条端线范围内面积约167平方米。原告邓*来对黄府政决字（2014）01号行政处理决定书不服，向紫金县人民政府申请行政复议。2015年1月5日，被告紫金县黄塘镇人民政府作出的关于黄府政决字（2014）01号《行政处理决定书》的补充决定。该文内容如下：关于黄府政决字（2014）01号《行政处理决定书》中的决定部分第一项补充决定内容如下。争议地大坵面为申请人的承包地，被申请人利用申请人的土地与他人进行调换，但未将相应的土地补回给申请人，应由申请人承包管理被调换的土地，面积约为748.7平方米。但因被申请人在该地建有房屋，为便于通行，在申请人的承包面积内即是在被申请人的屋门前（北面）至现成的东边水泥自然村道留出宽度为两米、长度为17.4米，面积约34.8平方米作为公共道路。2015年1月12日，紫金县人民政府作出紫金府复（2014）23号行政复议决定书，决定维持被告紫金县黄塘镇人民政府于2014年8月26日作出的黄府政决字（2014）01号行政处理决定书。

本院认为

本院认为，本案争议焦点是被告紫金县黄塘镇人民政府2014年8月26日作出的黄府政决字（2014）001号行政处理决定书和2015年1月5日作出的关于黄府政决字（2014）01号行政处理决定书的补充决定是否合法。对于被告紫金县黄塘镇人民政府2014年8月26日作出的黄府政决字（2014）001号行政处理决定书，分析如下：原告邓*来与第三人邓新友是同一集体经济组织村民，他们之间发生的土地使用权争议，依照《中华人民共和国土地管理法》第十六条“个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理”的规定，应由被告紫金县黄塘窝镇人民政府处理。因此，被告紫金县黄塘镇人民政府对原告邓*来与第三人邓新友之间的土地使用权争议作出处理决定，是履行法定职责，行政主体适格。《土地争议调查处理办法》第二十三条规定，土地争议案件，应当进行调解。被告紫金县黄塘镇人民政府没有对本案争议进行调解，属于程序违反法。本案争议土地部分为第三人邓新友原建3间房屋所在地，《买卖屋字》是否原告邓*来与第三人邓新友真实意思，是处理本案的关键问题。第三人邓新友认为其没有在《买卖屋字》上签字，并提出了广东明鉴文书司法鉴定所鉴定意见以支持自己的主张。而原告邓*来则在本案诉讼期间自行委托广东南天司法鉴定书所进行鉴定，且鉴定结果与第三人邓新友的主张相反。被告紫金县黄塘镇人民政府未对本案争议有重大影响的《买卖屋字》真实性、合法性和关联性作出明确判断，而认为该依据效力待定，并认定原告邓*来代管第三人邓新友的责任田及三间房屋。该具体行政行为事实不清，主要证据不足。《中华人民共和国农村土地承包法》调整对象是土地承包经营这一法律关系，但不包括农村建设用地，该法是处理土地承包经营纠纷的依据。即本案是土地使用权争议，因此，被告紫金县黄塘镇人民政府在行政处理决定书中适用《中华人民共和国农村土地承包法》不当。同时，还适用了并不存在的《中华人民共和国农村土地管理法》。被告紫金县黄塘镇人民政府的以上行为属于适用法律、法规错误。处理土地争议应当进行调解，本案中没有证据反映被告紫金县黄塘镇人民政府在作出确权决定前对争议进行了调解，属于程序违法。对于被告紫金县黄塘镇人民政府于2015年1月5日作出的关于黄府政决字（2014）01号行政处理决定书的补充决定，分析如下：在原告邓*来与为第三人邓新友争议尚未最终确定之前，被告紫金县黄塘镇人民政府对争议的农村集体土地使用权划出部分作为公共道路，其行为实质是对农村集体土地的规划。《中华人民共和国城乡规划法》确定了城乡规划主管部门和规划程序等，根据该法的规定被告紫金县黄塘镇人民政府并没有这一职权。因此，被告紫金县黄塘镇人民政府作出的关于黄府政决字（2014）01号行政处理决定书的补充决定，文中内容属超越职权。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目、第2目、第3目、第4目的规定，判决如下：

裁判结果

一、撤销被告紫金县黄塘镇人民政府2014年8月26日作出的黄府政决字（2014）01号行政处理决定书。

二、撤销被告紫金县黄塘镇人民政府2015年1月5日作出的关于黄府政决字（2014）01号《行政处理决定书》的补充决定。

三、对原告邓*来与第三人邓新友的土地使用权争议，由被告紫金县黄塘镇人民政府重新作出具体行政行为。

本案受理费50元，由被告紫金县黄塘镇人民政府负担。

如不服本判决，可在判决书送达后十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河源**民法院。

裁判日期

二〇一五年四月二十七日