清远市清**村民委员会石仔脚村民小组与清远市清新区人民政府资源行政管理-林业行政管理、资源行政管理-土地行政管理一审行政判决书

审理经过

原告石仔脚村不服被告清远市清新区人民政府山林、土地确权纠纷一案，本院于2015年3月31日受理后，同年4月3日向第三人大洞村，同年4月7日向被告清远市清新区人民政府送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书等诉讼文书。本院依法组成合议庭，于2015年5月13日公开开庭审理了本案。原告石仔脚村的代表人陈**及其委托代理人陈元首，被告清远市清新区人民政府的委托代理人成惠雄，第三人大洞村的代表人陈**及其委托代理人陈**均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。

争议地地名为“桃仔屈”。2007年12月，第三人将争议地发包给他人承包经营而引发山林、土地权属争议。被告根据原告及第三人的确权申请，于2010年6月11日作出清新府行决（2010）3号《关于“桃仔屈”山林权属处理决定书》。第三人不服该处理决定，向清远市人民政府申请复议。清远市人民政府于同年11月3日作出清府复决（2010）42号《清远市人民政府行政复议决定书》，维持了被告作出的上述决定。第三人不服该复议决定，向本院提起行政诉讼。本院于2011年3月31日作出（2011）清新法行初字第5号《行政判决书》，维持了被告作出的上述决定。第三人不服该判决，向清远**民法院提起上诉。清远**民法院于2011年6月17日作出（2011）清中法行终字第33号《行政判决书》，判决维持原判。第三人不服该判决，向广东**民法院申请再审。广东**民法院于2012年6月8日作出（2012）粤高法行申字第19号《行政裁定书》，指令清远**民法院再审。清远**民法院于2013年3月12日作出（2012）清中法审监行再字第1号《行政裁定书》，撤销该院和本院的上述行政判决，并发回本院重新审理。2013年8月6日，本院作出（2013）清新法行重字第1号《行政判决书》，判决撤销了被告作出的上述决定。原告不服，向清远**民法院提出上诉。清远**民法院于2013年11月8日作出（2013）清中法行终字第46号《行政判决书》，判决维持原判。2014年10月11日，被告就本案重新作出清新府行决（2014）10号《关于“桃仔屈”山林土地权属处理决定书》（以下简称《处理决定书》），决定将争议地“桃仔屈”约113亩土地中，103.51亩耕地，其土地权属归第三人所有；9.49亩林地，其山地权属归原告所有。原告不服，向清远市人民政府申请复议。清远市人民政府于2015年2月26日作出清府复决（2015）11号《清远市人民政府行政复议决定书》（以下简称《复议决定书》），维持了被告作出的上述决定。原告仍不服，遂向本院提起了本案的行政诉讼。

被告于2015年4月15日向本院提供了作出被诉行政行为的证据、依据包括：1.《处理决定书》，证明被告依法律程序作出处理决定；2.送达回证，证明被告已将《处理决定书》送达当事人；3.土地权属面积、位置图，证明被告组织原告和第三人到现场踏查，争议地的四至状况；4.土地地类历史资料记载情况说明及附图，证明争议地的地类情况；5.报到表、调解笔录，证明被告依法组织争议各方进行调解；6.询问笔录，证明被告就本案事实依法进行调查；7.通知、送达回证，证明被告告知争议双方依时举证；8.原告在行政处理程序提供的证据，证明原告主张权利的依据；9.第三人在行政处理程序提供的证据，证明第三人主张权利的依据；10.《处理决定书》、《复议决定书》、《行政判决书》，证明本案的处理经过；11.《复议决定书》，证明清远市人民政府维持被告作出的处理决定；12.法律依据，是被告作出处理决定的法律依据。

本院认为

原告石仔脚村称，2007年12月5日至今，因第三人将原告“桃仔屈”山场擅自发包给他人而引起本案的山场权属纠纷。历经一审、二审和广东**民法院指令重审后，由于被告多次的反复“决定”，且所有单位和部门对于同一争议事实，因适法不当引致两个法律问题，造成了本案久诉不平、久讼不息。2014年，竟然又重新返回行政申诉、复议程序。本案发生之前的所有判决，特别是清远市人民政府的《复议决定书》，第11页第9行至第11行所称“因本案属于土地权属争议，大洞村并非要求撤销《山权林权所有证》（清林证字NO：0007135号），故不存在超过20年的诉讼时效问题”，显然是认定事实不清，且适用法律错误：因为本案争议的山场林地位于原告合法持有的“桃仔屈”的山场之内，且位于“桃仔屈”山场天然形成的整体范围。不管本案的诉讼主体是山场纠纷还是土地争议，均属于法定的“不动产”，且法定的“不动产”并无山场、土地之分。被告对行政常识的无知和对法律的低级理解所作出的行政结果，特别是将土地认定非“不动产”，并据此认为“不存在超过20年的诉讼时效”，明显于法无据，应予撤销。综上所述，被告非法行政和第三人侵占原告山场权属的行为，已侵犯和损害了原告的合法权益，特提起诉讼，请求判令：1.撤销被告作出的《处理决定书》、清远市人民政府作出的《复议决定书》；2.被告承担本案的诉讼费。诉讼中，原告变更上述第1项诉讼请求为：撤销被告作出的《处理决定书》。

原告为其主张提供的证据有：1.清林证字NO：0007135号《山权林权所有证》，证明涉案“桃仔屈”山场属原告合法所有；2.1981年《耕地面积》年报表，证明第三人原有旱地面积35亩；3.清新府行决（2014）10号《处理决定书》，证明被告非法行政行为；4.清府复决（2015）11号《复议决定书》，证明有法不依、适法错误；5.邮政回执，证明原告2015年3月14日收到《复议决定书》。

被告清远市清新区人民政府答辩称，一、被告作出的《处理决定书》认定事实清楚。被告根据《清新县人民政府处理决定书》（清新府行决（2010）3号）、《清远市人民政府行政复议决定书》（清府复决（2010）42号）、《广东省清新县人民法院行政判决书》（（2011）清新法行初字第5号）、《广东省清远市清新区人民法院行政判决书》（（2013）清新法行重字第1号）、《广东省**民法院行政判决书》（（2011）清中法行终字第33号和（2013）清中法行终字第46号）、《确权申请书》、《山权林权所有证》、《石潭镇中和村委会石仔脚村民小组与大洞村民小组争议“桃仔屈”土地权属面积及位置图》、《石潭镇中和村委会争议“桃仔屈”山坡地现场踏场图》、《1975年调绘1：10000地形图》、《第一次土地详查现状图》和调查、调解笔录等查明了争议地的座落、地名、四至范围和面积。原告持有原清远县人民政府1981年9月24日颁发的《山权林权所有证》，其中第二栏“山仔面”涉及争议地，但是其西至“大洞地边交界”表述不够清晰。因本案涉及土地权属，第三人并非要求撤销上述《山权林权所有证》，故不存在超过20年的诉讼时效问题。原告认为“第三人对此山场权属的主张至今长达33年后才提出（1981年至2014年），已明显超过了法定主张权利的诉讼时效，因此应依法不予理睬”缺乏依据。经原清新县林学会实地踏查，争议地有山坡地和耕地。在面积约113亩争议地中，81亩是坡度25度以下的耕地，其余32亩是坡度25度以上的山坡地。清远市清新区国土部门提供的1975年调绘图显示争议地地类大部分为耕地，1999年第一次土地详查现状图显示坡度25度以上的32亩山坡地，其中旱地22.51亩，9.49亩为林地。争议地一直由第三人进行耕作管理，主要是种植农作物。1981年曾种植笋竹，后又改种农作物，2006年后种植果树和玉米。二、被告作出的《处理决定书》适用法律、法规正确。对于争议地中81亩坡度25度以下的耕地，由于第三人有历来耕作和经营管理事实，而原告没有对争议地进行耕作和管理。因此，根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条“村农民集体所有的土地，按目前该村农民集体实际使用的本集体土地所有权界线确定所有权”的规定，该81亩耕地所有权应归第三人所有为宜。本案争议的焦点是林地与旱地的分界线在哪里。由于第三人的耕地没有书面凭证，而原告持有的清林证字NO：0007135《山权林权所有证》第二栏“山仔面”中，西至“大洞地边交界”表述不够清晰。因此，仅凭双方提供的证据无法确定争议的林地与耕地的具体分界线。为此，根据清远市国土资源局清新分局提供的1975年调绘图显示争议地地类大部分为耕地、1999年《第一次土地详查现状图》显示，争议地内坡度25度以上的32亩山坡地，其中有22.51亩是旱地，有9.49亩是林地。因此，上述《山权林权所有证》第二栏“山仔面”的西至“大洞地边交界”的界线应是1999年《第一次土地详查现状图》中争议地内地类编号“114”与“131”的交界线。据此，根据《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第十二条“县级以上人民政府依法核发的林权证，是处理林权争议的依据”的规定，争议地中9.49亩林地的所有权和使用权应归原告为宜；余下22.51亩耕地，根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条“村农民集体所有的土地，按目前该村农民集体实际使用的本集体土地所有权界线确定所有权”的规定，所有权应归第三人所有为宜。对于争议地上的林权，根据《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第二十条：“土地改革后营造的林木，按照‘谁造林、谁管护、权属归谁所有’的原则确定林木权属，但明知林地权属有争议而抢造的林木，以及法律、法规另有规定的除外”的规定，争议地上树木林权归种植者第三人村民所有。三、被告作出《处理决定书》的程序合法。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条和《中华人民共和国森林法》第十七条的规定，被告有职权对本案山林、土地权属争议依法作出行政处理决定。经被告组织争议双方进行现场踏查、调解协商，均未能达成调解协议，被告遂于2014年10月11日依法作出《处理决定书》，被告的处理程序合法。综上所述，被告作出的《处理决定书》认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，请求驳回原告的诉讼请求。

裁判结果

第三人大洞村陈述称，争议地“桃仔屈”113亩土地属耕地，历史以来由第三人耕作。2007年12月5日，第三人将“桃仔屈”的耕地租给他人承包经营种植砂糖桔，原告提出争议，并将承包人种植的约32亩果树拔掉，从而引发该案土地权属纠纷。原清新县人民政府于2010年6月11日作出清新府行决（2010）3号《关于“桃仔屈”山林权属处理决定书》，将32亩坡度为25度以上的耕地划归原告。第三人不服，案经复议、一审、二审及申诉重审，上述决定被人民法院撤销，并由被告重新作出处理决定。被告遂于2014年10月11日作出《处理决定书》，双方均不服该决定而提出复议，清远市人民政府于2015年2月26日作出维持该决定的复议决定。第三人认为划归原告所有的9.49亩仍然是耕地，历史以来由第三人耕作管理，《处理决定书》第12页也认定“根据《第一次土地详查现状图》显示的约9.49亩林地是大洞村村民种植的玉米”。据此，该9.49亩也应划归第三人所有，第三人为了尽快了结此案才没有提出诉讼。原告的诉讼请求不成立，事实与理由既不符合事实，也不符合法律规定。理由如下：1.原清新**潭林业站于2008年4月8日确认争议地为非林地，而9.49亩争议地属于争议地内，原告认为争议地是在其《山权林权所有证》范围内依据不足；2.原清新**访办公室代表石**人民政府对争议地作出答复，明确原告持有的《山权林权所有证》的四至范围不包括旱地范围；3.原清新县国土资源局现状图及争议地类表显示，争议地范围内有0.37亩为林地；4.《处理决定书》已查明争议地一直由第三人耕作管理，2006年后种植果树和玉米。以上事实说明，《处理决定书》将103.51亩的耕地权属归属第三人是正确的，请求驳回原告的诉讼请求。

第三人提供证据有：1.山林权属争议位置图，证明争议地属非林地；2.答复书，证明原告持有《山权林权所有证》的四至范围不包括旱地范围；3.现状图、地类表，证明争议地属耕地。

根据各方当事人提供的证据，被告的质证意见是：一、对原告提供的证据1的真实性、合法性无异议，对其证明内容有异议，不足以证明整个争议范围都属原告所有；证据2的真实性、合法性无异议，但对其关联性、证明内容均有异议，《耕地面积》年报表不是确权的依据；证据3、4的真实性、合法性、关联性均无异议，但对其证明内容有异议，被告作出的《处理决定书》及清远市人民政府作出的《复议决定书》认定事实清楚、程序合法、适用法律正确；证据5的真实性、合法性、关联性均无异议。二、对第三人提供的证据1有异议，应该以被告提供的争议地面积及位置图为准；证据2的真实性无异议，但对其证明内容有异议，信访部门无权作出山林、土地的确权行为；证据3的真实性、合法性无异议，但对其关联性有异议，本案争议地面积是113亩，其中坡度25以上的面积为32亩，坡度25以下的面积为81亩，故该证据不能作为确权的依据。

原告的质证意见是：一、对被告提供的证据1、3、9、10、11的真实性无异议，但对其关联性有异议，均属于诉讼主体不清（即是山林而不是耕地）；证据2、4、5、6、7、8、12无异议。二、对第三人提供的证据1的真实性无异议，但对其关联性有异议，第三人认定事实不清；证据2有异议，镇政府无权作出涉案山林、土地的答复；证据3有异议，绘图虽然明确耕地和林地范围，但不等于属第三人所有。

第三人的质证意见是：一、对被告提供的证据1、2、3、4、5、7、9、10、11、12均无异议；证据6询问笔录中原告所陈述的部分不予认可；证据8原告在行政处理过程提供的证据除《山权林权所有证》以外的均不予认可，争议地历来由第三人耕作管理。二、对原告提供的证据，与被告的质证意见一致。

经庭审质证，本院对上述证据作如下确认：一、对被告提供的证据2、4、5、7、12，原告及第三人均无异议，本院确认其具有证据效力；证据1系被告作出的《处理决定书》，本院确认其具有证据效力；证据3系被告有关部门组织原告与第三人现场踏查图，原告与第三人对其真实性均无异议，本院确认其具有证据效力；证据6用于证明被告就本案事实依法进行调查，证据8用于证明在行政程序中主张权利的依据，证据9用于证明第三人在行政程序中主张权利的依据，证据11用于证明清远市人民政府维持被告作出的处理决定，本院均确认其具有证据效力；证据10系被告重新作出本案行政行为之前的有关处理决定、复议决定，一审、二审的有关法律文书，可以证明本案的处理经过，本院确认其具有证据效力；依据12系被告作出被诉行政行为所适用的法律依据。二、对原告提供的证据1《山权林权所有证》的真实性，本院予以确认，但无法证明整个争议地都属原告所有；证据2虽然能证明大洞村1981年的耕地面积，但该年报表不是确权的依据，故本院不予采纳；证据3是被告作出的处理决定，证据4是清远市人民政府作出的复议决定，本院对其真实性均予以确认，但无法证明其非法行政行为、有法不依、适法错误，故本院对证据3、4的证明内容均不予采纳；证据5，被告及第三人均无异议，本院确认其具有证据效力。三、对第三人提供的证据1，该图仅能反映争议地大部分为非林地，且争议地应当以被告组织原告及第三人进行踏查的踏查图为准；证据2答复书，原清新**访办公室无权对山林、土地作出确权行为，故本院该证据不予采纳；证据3现状图、地类表，经被告组织原告、第三人对争议地现场踏查及本院组织各方当事人对争议地进行现场勘验，争议地并非全部属于耕地，第三人用于证明争议地属耕地与事实不符，故本院对该证据不予采信。

在诉讼中，本院依职权组织原、被告及第三人到争议地进行现场勘验，并制作现场勘验笔录，证明原告及第三人对争议地的名称、四至范围、面积、种植现状均无异议。各方当事人对上述现场勘验笔录均无异议，故本院确认其具有证据效力。

经审理查明，争议地位于清远市清新区石潭镇辖区范围内，2007年12月，第三人将争议地租给他人承包经营，原告村民提出异议，并把承包者种下的果树拔掉，从而引发本宗山林、土地权属纠纷。双方向被告提出山林、土地权属争议调处申请，被告予以受理。2009年7月2日，被告组织原告及第三人到争议地现场进行勘验，并制作了《石潭镇中和村委会石仔脚村民小组与大洞村民小组争议“桃仔屈”土地权属面积及位置图》。原告与第三人一致确认争议地名称为“桃仔屈”，面积约113亩，其四至范围是：东至山仔面，南至猪六冲，西至沙仔墩（第三人称）、墩*（原告称），北至沙仔坳。

原告持有原清远县人民政府1981年9月24日颁发的清林证字NO：0007135号《山权林权所有证》，该证中第二栏“山仔面”，面积为350亩，其四至范围是：东至联滘分界，南至猪六冲分界，西至大洞地边交界，北至沙仔路为界。该证涉及争议地的东部，但是其西至“大洞地边交界”表述不够清晰。第三人未提供争议地的书面权属凭证。

原告没有对争议地进行耕作和管理；第三人对争议地有长期耕作管理的事实，主要种植农作物。在约113亩的争议地中，第三人的村民2006年种植了34亩果树，平均高1.5米；2007年12月种植了66亩果树，平均高0.6米；种植了玉米13亩。对此耕作事实，原告与第三人均无异议。

争议地“桃仔屈”地类大部分为耕地，经原清新县林学会实地踏查，争议地存在有山坡地和耕地。即在约113亩的争议地面积中，有32亩坡度在25度以上，属于山坡地；有81亩坡度在25度以下，属于耕地。根据1999年的第一次土地详查现状图显示，争议地范围内32亩坡度在25度以上的山坡地中，有22.51亩旱地、9.49亩林地。

被告受理“桃仔屈”山林、土地权属争议纠纷后，多次组织争议各方当事人进行调解协商，但未达成一致调解协议。2014年10月11日，被告作出清新府行决（2014）10号《处理决定书》，决定将争议地“桃仔屈”约113亩土地中，103.51亩耕地，其土地权属归第三人所有；9.49亩林地，其山地权属归原告所有。原告不服，向清远市人民政府申请复议。清远市人民政府于2015年2月26日作出清府复决（2015）11号《复议决定书》，维持了被告作出的上述决定。原告仍不服，遂向本院提起了本案的行政诉讼。

另查明，原告与第三人曾因“桃仔屈”山林、土地权属争议而向被告申请确权。2010年6月11日，被告作出清新府行决（2010）3号《关于“桃仔屈”山林权属处理决定书》，将“桃仔屈”其四至范围：东至山仔面，南至猪六冲，西至小路沿等高线（同一高程），北至沙仔坳路即东面，面积约32亩的山地权属归原告所有；“桃仔屈”其四至范围：东至小路沿等高线（同一高程），南至猪六冲，西至沙仔墩（第三人称），北至沙仔坳，面积约81亩的土地权属归第三人所有。第三人不服该处理决定，向清远市人民政府申请复议。清远市人民政府于同年11月3日作出清府复决（2010）42号《清远市人民政府行政复议决定书》，维持了被告作出的上述决定。第三人不服该复议决定，向本院提起行政诉讼。本院于2011年3月31日作出（2011）清新法行初字第5号《行政判决书》，维持了被告作出的上述决定。第三人不服该判决，向清远**民法院提起上诉。清远**民法院于2011年6月17日作出（2011）清中法行终字第33号《行政判决书》，判决维持原判。第三人不服该判决，向广东**民法院申请再审。广东**民法院于2012年6月8日作出（2012）粤高法行申字第19号《行政裁定书》，指令清远**民法院再审。清远**民法院于2013年3月12日作出（2012）清中法审监行再字第1号《行政裁定书》，撤销该院和本院的上述行政判决，并发回本院重新审理。2013年8月6日，本院作出（2013）清新法行重字第1号《行政判决书》，判决撤销了被告作出的上述决定。原告不服，向清远**民法院提出上诉。清远**民法院于2013年11月8日作出（2013）清中法行终字第46号《行政判决书》，判决维持原判。2014年10月11日，被告就本案“桃仔屈”山林、土地权属争议重新作出上述确权行为。

本院认为，原告认为被告作出的清新府行决（2014）10号《处理决定书》侵犯了其合法权益，向法院提起行政诉讼，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二条“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”的规定，原告主体适格；根据《中华人民共和国森林法》第十七条“单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理”和《中华人民共和国土地管理法》第十六条“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理”的规定，被告作为县级人民政府，有权对原告及第三人之间的山林、土地权属争议进行处理和作出权属决定，被告主体资格；由于该案的处理与大洞村有利害关系，故其以第三人的身份参加诉讼，符合法律规定。

本案系山林、土地确权纠纷。原告和第三人对“桃仔屈”的山林权属发生争议后，被告在处理过程中，组织原告及第三人进行实地踏查、调查取证、调解，保障了各方当事人提供证据和进行申辩、陈述的权利，处理程序合法。根据原告的诉讼请求、被告的答辩、第三人的陈述、各方当事人的举证与质证等综合分析，本案的争议焦点是：原告的山林与第三人的耕地分界线在哪里。

对于争议地，原告认为属于其所有，并提供了证号为清林证字NO：0007135的《山权林权所有证》。该证第二栏“山仔面”，四至范围：东至联滘分界，南至猪六冲分界，西至大洞地边交界，北至沙仔路为界，面积为350亩。根据《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第十二条第一款“县级以上人民政府依法核发的林权证，是处理林权争议的依据”的规定，因该证涉及部分争议地，故可以作为确认争议地权属的合法凭证。根据1999年的《第一次土地详查现状图》显示，争议地范围内东部有9.49亩林地，被告根据原告持有的上述《山权林权所有证》的第二栏“山仔面”，将该9.49亩林地确权归原告所有符合法律规定。

对于除了9.49亩林地之外的其余争议地的土地性质问题。争议地西部有81亩坡度在25度以下的耕地；争议地东部有22.51亩坡度在25度以上的旱地。根据国土资源部关于印发试行《土地分类》的通知（国**（2001）255号）对土地的分类，耕地包括灌溉水田、望天田、水浇地、旱地、菜地等，故争议地范围内包含有103.51亩耕地。原告及第三人均没有提供该耕地权属于己的书面权属凭证。由于第三人历来有耕作和经营管理的事实，而原告没有对争议地进行耕作和管理，故被告将该103.51亩耕地确权归第三人所有亦符合原国**管理局1995年3月11日发布的《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条第一款“村农民集体所有的土地，按目前该村农民集体实际使用的本集体土地所有权界线确定所有权”的规定。至于原告认为其《山权林权所有证》已包括整个争议地范围的主张。因《山权林权所有证》仅能作为林地、林木确权的依据，而本案争议地包括有林地与耕地的性质，故被告认为原告持有的《山权林权所有证》不能作为争议地范围内耕地部分的确权依据，而应适用土地管理法律法规来确定争议地范围内耕地部分的权属，定性准确，认定事实清楚，适用法律恰当。原告的上述主张，本院不予采信。

综上所述，被告根据当事人的确权申请，受理后组织双方进行现场勘验，展开调查，在调解无效的情况下作出的《处理决定书》，认定事实清楚，证据确实充分，适用法律、法规正确，符合法定程序。原告以被告所作出的处理决定认定事实不清、非法行政等为由请求撤销被告作出的上述处理决定，缺乏事实和法律依据，理由不充分，本院不予支持。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：

驳回原告清远市清新区石潭镇中和村村民委员会石仔脚村民小组的诉讼请求。

本案受理费50元，由原告清远市清新区石潭镇中和村村民委员会石仔脚村民小组负担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于广东省**民法院。

裁判日期

二〇一五年六月二十五日