金坛市医用塑料厂与金坛市金城镇人民政府确认合同无效纠纷二审民事判决书（2）

审理经过

上诉人金坛市医用塑料厂（以下简称医用塑料厂）因与被上诉人金坛市金城镇人民政府（以下简称金城镇政府）确认合同无效纠纷一案，不服金坛市人民法院（2013）坛民初字第2548号民事判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭于2015年5月4日公开开庭进行了审理。上诉人的负责人许**及上诉人的委托代理人徐**、被上诉人的委托代理人陈**到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。

一审情况：

一审原告诉称

医用塑料厂诉称，2009年，医用塑料厂因企业生产经营需要，经金坛市人民政府批准，受让了金坛市金城镇丹凤路55号6652.1平方米土地。2009年7月17日，金坛市人民政府、金坛市国土资源局向医用塑料厂颁发了坛国用（2009）第xxxx号土地使用证，地号为：3204820110130109004。医用塑料厂取得该宗土地后，因生产需要逐步分段进行厂房建设，因此，该土地上的基本建设因规划原因一直处于筹建之中，尚未正式动工。2010年7月，金城镇政府以招商为由，与医用塑料厂协商，由金城镇政府与相关部门协商，以收储方式帮助医用塑料厂将该宗土地由医用塑料厂的工业用途改变为商业用途，改变用地性质后仍由医用塑料厂使用，并引荐常州**限公司（以下简称旭日公司）与医用塑料厂合作，在该土地上兴办金坛市良常加油站。医用塑料厂、金城镇政府双方于2010年7月3日签订了《土地收储协议书》一份。依照《土地储备管理办法》规定，土地的收储应由市级以上人民政府批准设立的土地储备机构承担和实施，且必须经过法定的收储程序，金城镇政府无权进行土地收储，医用塑料厂、金城镇政府签订协议后，未曾办理任何土地收储相关手续。医用塑料厂、金城镇政府签订的《土地收储协议书》违反了该规定，应属无效。且当时金城镇政府和医用塑料厂讲签订该协议只是走个形式，故该协议违背了医用塑料厂的真实意思表示。现起诉要求确认医用塑料厂、金城镇政府于2010年7月3日签订的《土地收储协议书》无效。

一审被告辩称

金城镇政府辩称，本案所涉的《土地收储协议书》不违反法律及行政法规定的强制性规定，《土地收储管理办法》是部门规章。收储土地已经政府批准，且挂牌完毕，这足以说明本案《土地收储协议书》已经得到国土资源局及政府的确认。医用塑料厂主张《土地收储协议书》无效于法无据，请求法院依法驳回其诉讼请求。

一审法院查明

一审经审理查明，2003年，医用塑料厂受让金坛市**总公司位于丹凤路55号土地一宗，其中6652.1平方米土地闲置未建，2010年7月3日，医用塑料厂、金城镇政府签订《土地收储协议书》，约定医用塑料厂将上述土地退回金城镇政府收储，收储总价为113.89万元等条款。2010年7月6日，金城镇政府向金坛市人民政府提交《关于收储闲置土地重新挂牌上市的请示》，提请金坛市人民政府同意将上述土地以商业用地挂牌上市，挂牌出让后的土地收益退还金城镇政府用于工业园区基础设施建设。同年9月15日，金坛市规划局作出《关于良常路南侧加油站规划条件》，载明该6652平方米土地规划用地性质为批发零售用地（加油站）。2010年10月27日，金坛市国土资源局提交《金坛市国有建设用地使用权出让呈报表》，金坛市人民政府加盖印章表示同意。2010年11月6日，金坛市国土资源局发布《国有建设用地使用权挂牌出让公告》，对上述6652平方米土地挂牌出让。12月9日，中国石**限公司江苏常州石油分公司（以下简称中**公司）以总价3600万元竞得上述6652平方米国有建设用地使用权，金坛市国土资源局在网上公示拍卖成交结果，当日，中**公司与金坛市国土资源局签订《拍卖成交确认书》，并于12月23日签订《国有建设用地使用权出让合同》。12月15日、12月29日，中**公司先后缴纳土地出让金968万、2632万元。2011年1月28日中**公司领取了上述土地的使用权证。2011年4月19日，金城镇政府将113.89万元支付给医用塑料厂。

一审法院认为

一审经审理认为，2010年7月3日，医用塑料厂与金城镇政府签订《土地收储协议书》，约定医用塑料厂将上述土地退回金城镇政府收储，收储总价为113.89万元等条款，此后，上述收储土地的用地性质规划为批发零售用地（加油站），且经金坛市人民政府批准，该宗土地经过挂牌出让，中**公司取得了该宗土地的使用权。该《土地收储协议书》是医用塑料厂、金城镇政府自主意思的表示，不违反法律、行政法规的强制性规定，且违背合同一方当事人的真实意思表示并非确认合同无效的法定情形，故医用塑料厂要求确认合同无效于法无据，法院不予支持。一审法院依据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百四十二条、《中华人民共和国合同法》第五十二条之规定，作出如下判决：驳回医用塑料厂的诉讼请求。案件受理费40元，由医用塑料厂负担。

上诉人诉称

上诉人医用塑料厂不服一审判决，向本院提起上诉称，一审认定事实和适用法律错误。一、2003年上诉人因企业生产经营需要，经金坛市政府批准，通过出让的方式受让了金坛市金城镇丹凤路55号24147.5㎡土地，并领取了土地使用证。2009年7月17日，上诉人将原土地证分开，将其中一块土地6652.1㎡办理在金坛市人民政府、金坛**源局颁发的坛国用（2009）第xxxx号土地使用证项下，用途为工业用地，上诉人为土地使用权人。该地块经多年的建设，已初具规模。6652.1㎡的土地因规划原因一直处于筹建之中。故上诉人为讼争土地的合法使用权人，依据土地管理法第十三条，应受法律保护。二、涉案土地收储协议的由来。2010年4月，被上诉人金城镇政府找到上诉人，以招商引资为由，用上诉人土地入股，旭日公司出资的方式建立金坛良常加油站。上诉人、旭日公司于2010年4月18日签订了《投资合作协议书》，上诉人用该6652.1㎡的土地作价113.89万元入股，并约定上诉人办理土地性质由工业用地变更为商业用地等内容。三、土地收储协议书的性质实为买卖协议。2010年7月3日，被上诉人告知上诉人，土地性质的变更需办理土地收储手续，并由上诉人与被上诉人签订了收储协议书。依据国土资源部、**政部、中**银行联合制定的《土地储备管理办法》第三条的规定，被上诉人作为乡镇级人民政府，显然不具备土地储备机构主体资格。故收储协议书实为买卖协议。四、收储协议书违反了《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》等法律法规的强制性规定，应属无效。土地管理法第二条明文规定，任何单位和个人不得侵占、买卖或以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十九条规定，土地使用权转让是指土地使用者将土地使用权再转移的行为，包括出售、交换和赠与。未按土地使用权出让合同规定的期限和条件投资开发、利用土地的，土地使用权不得转让。上诉人取得该地块后，尚未利用，按规定，土地使用权不可以转让。另外，上诉人取得这块地的性质是工业用地，而被上诉人系一级行政机关，按照政企分开的精神，政府机关不能经商办企业，故不可能利用该地块进行工业建设。所以，上诉人与被上诉人签订的协议明显违反了法律法规的强制性规定，依据合同法第五十二条的规定，应确认为无效。该地块未过户至被上诉人名下也足以证明买卖未生效。按照物权法的规定，不动产物权的设立、变更、转移和消灭经依法登记发生效力，未经登记不发生效力。本案双方尚未办理变更转移登记，所以土地收储协议书至今未生效。五、收储协议书约定的价格113.89万元明显违背上诉人的真实意思。收储协议是在《投资合作协议书》的基础上签订的，被上诉人以为上诉人办理土地性质变更为名，采取收储的形式与上诉人签订协议，本来只是走一个形式。因《投资合作协议书》约定该地块入股作价113.89万元，故被上诉人按入股价113.89万元提出签订收储协议书。因采取收储的形式变更土地性质只是走一个形式，故上诉人没有对该价格提出任何质疑。事实上，该价格根本不是双方协商一致的价格。当时同等地段的土地市场价30万元／亩，上诉人不可能按11万元／亩卖给被上诉人。另外，两份合同的价格相同，以及上诉人在没有拿到收储价款的前提下同意被上诉人出让该土地，都表明该协议不是上诉人的真实意思表示。六、被上诉人与旭日公司恶意串通，损害上诉人利益。上诉人只是将土地使用证交给旭日公司，从未将土地使用证交给被上诉人，被上诉人凭什么将上诉人的土地使用证提交给国土部门办理了注销手续。另外，为什么2010年7月3日签订收储协议，7月6日就能申请该土地按商业用地的形式挂牌上市。请求二审法院查明土地权属的变更手续。七、金坛市领导签署办文单同意将上诉人的土地重新挂牌上市违反法律的相关规定。被上诉人在一审中提供了2010年7月6日金城镇人民政府文件《关于收储闲置土地重新挂牌上市的请示》，该文件恳请市政府同意将该宗土地6652.1㎡以商业用地挂牌上市，挂牌后的土地收益退还金城镇用于工业园区基础设施建设。7月9日、7月29日、8月7日，金坛市政府刘市长、奚市长等领导同意将上诉人的土地重新挂牌上市没有任何法律依据，因为只有国土部门才有相应的行政职能。另外，虽然签订了收储协议书，但未办理任何的变更手续，该土地还在上诉人名下，被上诉人及相关领导无权出卖上诉人的土地。土地的转让应当由市、县人民政府国土部门办理。八、后该用地性质规划为批发零售用地（加油站），且经金坛市人民政府批准挂牌出让，不能以此认定收储协议有效。虽然该地块经挂牌出让，中**公司取得了该地块的使用权，但不能以该出让行为的成立来推断收储协议的合法性。综上，被上诉人采取欺诈的手段，骗取上诉人与其签订协议，该协议违反法律法规的强制性规定，应为无效。被上诉人作为一级政府，借口收储，并欺骗上级政府领导，将上诉人的土地变卖，自己从中收益的行为明显违反了上诉人的真实意思。请求二审法院撤销原判，发回重审或依法改判支持上诉人的一审诉求，本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。

被上诉人辩称

被上诉人金城镇政府未作书面答辩。

本院查明

二审中双方当事人对一审判决查明事实部分均未提出异议，本院对一审查明的事实依法予以确认。

二审中，上诉人向本院提交上诉人的负责人许**与当时的金城镇副镇长王国新的通话录音一份，用于证明王国新承认找了旭日公司过来是会设置门槛不让其他人进来竞拍的，签订收储协议书的目的是为了与旭日公司合作，并不是交给被上诉人收储。经质证，被上诉人认为，录音中的内容反映了许**只是为该地块上的附属物多争取些补偿，因此录音与本案没有关联性。被上诉人向本院提交《关于6652.1平方土地贵方还应付我厂款项的明细》一份，认为该材料系上诉人向被上诉人提供，其内容可以证明上诉人在本案起诉前一直是认可双方签订的协议的。经质证，上诉人认为该材料不是其提供的。

二审庭审中，上诉人明确，本案其确认合同无效的理由首先是被上诉人以欺诈的手段订立合同，损害国家利益；其次是以合法形式掩盖非法目的，即被上诉人以与上诉人签订收储协议的形式掩盖了其侵吞应由国家收取的土地拍卖款这一非法目的；再次是违反法律、行政法规的强制性规定；最后是被上诉人和旭**司恶意串通损害上诉人的利益。

本院认为

本院认为，本案的争议焦点是上诉人与被上诉人2010年7月3日签订的《土地收储协议书》是否存在无效的情形。首先，当事人对自己提出的诉讼请求所依据的事实或者反驳对方诉讼请求所依据的事实，应当提供证据加以证明，但法律另有规定的除外。在作出判决前，当事人未能提供证据或者证据不足以证明其事实主张的，由负有举证证明责任的当事人承担不利的后果。本案中，上诉人对在签订合同时存在欺诈的情形负有举证证明责任，但上诉人提交的证据尚不足以证明其主张，故应承担相应不利的后果；其次，被上诉人属一级国家行政机关，关于涉案土地出让后的收益分配有上级政府的相关批示、意见，至于最终收益分配方式是否符合管理规定，不影响本案合同的效力；再次，合同无效法定情形中的“违反法律、行政法规的强制性规定”，是指违反强制性规范中的效力性规范而非管理性规范。经本院审查，本案合同不存在违反效力性规范的情形；最后，合同无效法定情形中的恶意串通，指的是合同当事人双方恶意串通，故上诉人以被上诉人和旭**司恶意串通为由请求确认本案合同无效不能成立。本案也不存在其他合同无效的情形。综上，对上诉人确认合同无效的主张，本院不予支持。一审判决正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项的规定，判决如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费80元，由上诉人医用塑料厂负担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一五年八月十二日