石**、凌*等与钦州市钦北区大垌镇人民政府资源行政管理-土地行政管理一审行政判决书

审理经过

原告石**（以下简石**户）、凌*（以下简凌*户）不服被告钦州市钦北区大垌镇人民政府（以下简称大垌镇政府）土地使用行政确权一案，于2015年4月9日向本院提起诉讼。本院于同日受理后，于2015年4月17日向被告送达起诉状副本、应诉通知书，并依法通知第三人凌**（以下简称凌**户）、凌**（以下简称凌**户）参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2015年5月22日公开开庭进行了审理。原告石**户及其委托代理人黄*、凌*，原告凌*户及其委托代理人黄*、刘**、被告的委托代理人黄**、第三人凌**户、凌**户的委托代理人利勇贤到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

被告大垌镇政府依据原告的申请，于2014年12月9日作出垌政处（2014）6号《自然资源权属纠纷处理决定》，该处理决定认定，原告与第三人同属大垌镇良田村委会第九村民小组的家庭承包经营户，原告与第三人争议的水井田耕地位于第三人凌**家庭户门前下方，东以凌立勇的黄皮果园相邻，南以与凌模的坡地相邻，西以凌**家庭户门前下方小路相邻，北以凌明屋相邻，面积实测1.85亩（土地承包证登记为老尺1.12亩）。该处耕地上全部作物为第三人凌**家庭户种植的芭蕉。水井田耕地土地承包经营权登记权利人为凌**，凌**为凌*、凌*父亲，凌**在1986年左右去世，水井田耕地土地承包经营权登记权利一直没有变更，至今仍登记为凌**，水井田耕地的原征粮购粮任务、农业税及现种粮补贴在双方换耕后仍一直由凌*、凌*承担及领取。与本案有关的另一块耕地?蓬田位于第三人凌**家庭户门前小路接村水泥路处小卖部往大垌方向约100米左右。面积实测约1.92亩（土地承包证登记地面为下那龙，面积为老尺0.98亩），东与凌**、凌**水田相邻，南与凌**水田相邻，西与凌*当水田相邻，北与凌*东水田相邻，该处耕地西南角因中缅天然气管道施工被征用，该耕地现已撂荒两年。?蓬田土地承包经营权登记权利人为凌*杰，凌*杰为被申请人凌**的弟弟，因凌*杰一直外出务工，常年在外居住，故碰蓬田一直由第三人凌**管理及使用，碰蓬田的原征粮购粮任务、农业税及现种粮补贴在双方换耕后仍一直由凌**承担及领取。约1983年，第三人因碰蓬田离家较远，耕种不便，便找凌**协商，要求拿其的?蓬田和凌**的水井田相互兑换，凌**考虑到水井田因常遭附近家禽破坏及鼠害较重就同意，双方没有签订书面合同也未报发包方备案，双方的原征粮购粮任务、农业税及现种粮补贴至今一直是按换耕前的记载各自办理。双方换耕后第三人在水井田上种植芭蕉，原告在?蓬田种植水稻，双方一直这样使用到2011年9月前都没有发生纠纷。根据以上事实，被告认为，本案争议的水井田耕地属于良田村委第九村民小组（又名沙田口村）所有，在上世纪80年代初由该生产队依法发包给原告父亲凌**家庭户经营管理及使用。约1983年时第三人用?蓬田和凌**的水井田相互兑换使用，并一直使用至2011年底都没有发生争议。双方兑换行为发生在1983年，双方兑换后已使用近30年无争议，故原告主张双方只是临时兑耕，对本案争议地拥有合法的经营使用权，不符合事实，没有事实依据，故对原告主张不予支持。根据上述事实并结合本镇历史和现实状况，遵循有利于生产生活、有利于经营管理、有利于社会和谐稳定的原则，根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条之规定，对本案争议耕地使用权纠纷作出如下处理：本案争议的水井田耕地处理给凌*杰户经营使用，?蓬田处理给石*珍户、凌*家庭户经营使用。

被告在举证期限内向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据有：1、区政府交办该纠纷文件，用以证明大垌镇政府依法处理该纠纷的依据及来源；2、调处情况汇报，证明大垌镇政府就该纠纷处理情况及时向区政府汇报；3、石**等人申诉书，用以证明石**等人提出要求换回兑换的耕地；4、凌**土地确权申请书，用以证明凌**向大垌镇政府申请确认其与凌*坡地使用权纠纷；5、凌*关于凌**申请双方兑换坡地确权所提交材料，用以证明凌*认为其现建房屋没有用到双方兑换的坡地；6、凌**土地承包证，用以证明纠纷涉及土地水井田的登记情况和凌**已故后该土地承包证仍用其名，20多年都没有进行变更登记；7、凌**土地承包证，用以证明纠纷涉及地?蓬田的登记情况和纠纷涉及地?蓬田的登记权利人为第三人凌**的事实；8、凌**土地承包证，用以证明纠纷涉及地碰蓬田的登记权利人为第三人凌**；9、水井田及?蓬田现场图，用以证明纠纷涉及水井田及?蓬田的位置、面积等情况；10、凌*、凌*农业税征收登记手册、种粮补贴发放记录，用以证明凌*、凌*农业税征收登记手册、种粮补贴发放记录情况，但凌*为国家干部，其本身无承包土地资格，说明当时登记较为混乱，具有历史根源及普遍性的事实；11、石**调查笔录，用以证明石**主张双方为临时兑耕；12、凌*调查笔录，用以证明凌*主张双方为临时兑耕，双方发生纠纷后凌*等人曾砍伐凌**的香蕉引起治安案件；13、潘**调查笔录，用以证明双方为临时兑耕且没有约定兑耕期限的事实；14、凌*调查笔录，用以证明双方为临时兑耕；15、凌**调查笔录，用以证明双方为兑换而不是临时兑耕以及碰蓬田的登记权利人为第三人凌**；16、凌*调查笔录，用以证明双方兑换耕地外，还说换有坡地和凌*方同意调解；17、凌树新调查笔录，用以证明双方兑换的耕地面积基本相同，双方兑换时没有明确是兑断或临时兑耕，双方当时没有签订合同；18、凌有调查笔录，用以证明凌有与凌*是亲属关系，双方兑换的耕地是临时兑耕，但来源为听其他群众所说，双方另还兑换有坡地，由凌*用其他坡地与凌**交换所得；19、凌*调查笔录，用以证明双方兑换的耕地是临时兑耕，但来源为听凌*所说，凌*与凌*是亲属关系；20、凌*调查笔录，用以证明双方兑换的耕地是临时兑耕，但来源为听其他群众所说；21、凌*调查笔录，用以证明双方兑换的耕地是临时兑耕，但来源为听其他群众所说；22、凌*调查笔录，用以证明双方兑换坡地及耕地的具体数量及用途；23、25，凌*调查笔录，用以证明双方兑换坡地及耕地的具体数量及用途以及水井田因中缅天然气管道被征用补偿款的领取情况；24、凌**调查笔录，用户以证明双方还有兑换的坡地，现凌*建房处原为凌**的坡地，由凌*用其他坡地与凌**交换所得；26、凌**调查笔录，用以证明凌*现建房处原为其家坡地，后兑换给对方，若对方要求换回耕地，其也要换回坡地，不同意换回；27、凌有调查笔录，用以证明凌**家庭户和凌*家庭户兑换田地、坡地；28、调解笔录，用以证明双方因意见分歧过大致使调解未能成功的事实；29、大垌**委会关于该纠纷的处理意见，用以证明双方所在村委对该纠纷的处理意见；30、石**户籍证明，32、凌*户籍证明，33、凌**户籍证明，34、凌**户籍证明，用以证明他们是大垌镇良田村委九队居民；31、凌*户籍证明，证明凌均是城镇居民户口的事实；35、良田村委证明，用以证明良田村委第九村民小组长期没有村民小组长；36、良田村委证明，用以证明纠纷当事人基本情况；37、凌士联承包田块登记表，用以证明凌士联承包田块情况。

原告诉称

原告诉称，被告作出的垌政处（2014）6号《自然资源权属纠纷处理决定》认定事实和适用法律错误，请求人民法院予以撤销，并责令被告重新作出具体行政行为。理由有：首先，被告对本案争议无权作出处理，因为本案争议的“水井田”承包经营使用权有别于一般性土地使用权纠纷，且在国家决定对农村集体土地第二次分配给农民经营承包时，“水井田”的承包经营使用权是由钦北区人民政府于2002年10月8日登记并核发土地承包经营证书确认给两原告家庭户即凌仕联家庭户承包经营使用，作为下级的被告无权撤销或变更上级人民政府的决定，所以被告作为本案争议处理的受理主体是错误的，其作出的处理决定剥夺原告家庭户对“水井田”的承包经营权的决定，是依法无据的。其次，在承包经营权证中原告和第三人凌**都分别各自保留了对“水井田”和“?蓬田”初始分配的承包经营权，没有变更经营权人，因此，兑耕行为而非永久互换使用的行为，具体体现在农业税负和领取农业财政补贴时，双方都是依照各自的登记的田地去承担义务和享受权利。另外，从证据的证明效力来看，《土地承包经营权证书》的证明效力，显然都比其他口头约定的证明力强。所以，被告把本案争议的“水井田”处理给第三人凌**家庭户使用，是错误的。第三，垌政（2014）处字第6号纠纷处理决定适用法律错误。处理本案争议的问题时，不但要适用《中华人民共和国土地管理法》，更还应优先适用单行的《中华人民共和国农村土地承包经营法》，而不仅仅是有选择性地适用《广西壮族自治区土地山林水利纠纷权属条例》中的某一原则性规定对本案的法律关系进行调整。可见，被告对本案争议处理适用法律是严重错误或是遗漏，严重地侵害了原告的合法利益。为此，请求人民法院依法律与事实，判决支持原告的诉讼请求。

原告在举证期限内，向本院提供证据有：1、原告身份证，用以证明原告主体身份及基本情况；2、钦北区人民政府行政复议决定书，用以证明本案已经钦北区政府复议；3、钦北区大垌镇人民政府自然资源权属纠纷处理决定书垌政（2014）处字第6号，用以证明被告作出的具体行政行为；4、钦北区大垌镇人民政府关于撤销垌政（2014）处理决定书的通知，用以证明被告自行撤销垌政（2014）撤字第2号处理决定；5、6、7、8、9、10、11、12、13《土地承包经营权证》、农业税纳税手册、信用社存折、生产小组承包地块登记表、生产小组承包田块登记表等，用以证明本案“水井田”承包经营权归原告家庭户；14、送达回证，用以证明原告起诉时间未超出法定期间。

被告辩称

被告辩称，被告有权对原纠纷作出处理并作出具体行政行为，被告的具体行政行为只是不支持原告要求换回土地，并没有变更及撤销原告的土地承包经营权及其证书也没有剥夺原告所谓的经营权。原告的承包经营权证书虽由钦北区人民政府登记核发，但并不代表涉及证书的承包经营权纠纷就一定由其处理，只要有法律的授权，其他机关就有权处理。原告与第三人的置换行为是双方的真实意思表示，双方的经营权变更是其自行决定的，由此产生的土地使用权纠纷被告完全有权进行处理。当前，虽然我区农业局经管站设立有农村承包经营纠纷调解仲裁委员会，但该仲裁委员会因人员、场地等原因目前还没有实际开展仲裁工作。因此，根据我区实际情况，该类纠纷只能按照土地权属纠纷进行处理。被告根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十五条第一款及《中华人民共和国土地管理法》第十六条之规定处理双方的纠纷，并无不当。

经被告查明：原告与第三人同属大垌镇良田村委会第九村民小组的家庭承包经营户，水井田原承包经营权登记权利人为凌**，凌**为凌*、凌*父亲，与本案有关的另一块耕地碰蓬田土地承包经营权登记权利人为凌**，因凌**一直外出务工，常年在外居住，故碰蓬田一直由第三人凌**管理及使用。约在1983年时凌**因碰蓬田离家较远，耕种不便，便找凌**协商，要求拿其的碰蓬田和凌**的水井田相互置换，凌**考虑到水井田因常遭附近家禽破坏及鼠害较重就同意，但双方没有签订书面合同，双方的征粮购粮任务及粮补贴至今一直是按置换前的记载各自办理。但双方都按置换后的事实进行管理和使用。第三人在水井田上种植芭蕉，原告在碰蓬田种植水稻，双方一直这样使用到2011年9月前都没有发生纠纷。因此，原告主张双方只是临时兑耕，在土地承包法等法律法规无明确禁止的前提下兑换使用并不违法。本案双方的土地互换行为，其实质是一个口头合同，互换后各自耕种数十年的行为应当视为已履行合同。《中华人民共和国农村土地承包法》第二十八条与《物权法》第一百二十九条规定：土地承包经营权采取互换、转让方式流转，当事人要求登记的，应当向县级以上人民政府申请登记。未经登记，不得对抗善意第三人。本案纠纷中互换合同合法有效，并已经履行，双方虽未办理登记手续，但在互换合同生效时在当事人之间仍然发生物权变更效力，只是不能对抗善意第三人而已。综上，被告受理原告与第三人之间的纠纷依法有据，作出的垌政处（2014）6号《大垌镇人民政府自然资源权属纠纷处理决定》，处理程序合法，认定事实清楚，证据充分，适用法律得当，实体处理正确，依法应予维持。

第三人凌**、凌**户述称，同意被告的答辩意见。

第三人在举证期限内，没有向本院提供证据。

本院依职权调取证据：现场勘险笔录1份，用以证明本案原告与第三人争议的“水井田”及“?蓬田”的界至。

经庭审质证，原告对被告提供的证据发表如下质证意见：

对证据2、3、4、5、6、7、8、9、10、11、12、13、14、15、16、17、19、20、21、22、23、25、27、28、30、31、32、33、34、36、37没有异议，对证据1、认为是真实的，但只能视为委托办理；对证据18、24、26、35，认为与本案无关。

第三人对被告提供的证据证明的事实均无异议。

被告、第三人对原告提供的证据除了对证据12、13，认为凌*为国家公职人员，其没有承包土地的资格，农业税及种粮补贴不应由其缴纳及领取外，其余均无异议。

原、被告、第三人对本院依职权调取证据现场勘险笔录证明的事实均无异议。

本院认为

本院认为，原告、第三人对被告提供的证据2、3、4、5、6、7、8、9、10、11、12、13、14、15、16、17、19、20、21、22、23、25、27、28、30、31、32、33、34、36、37和对本院依职权调取的现场勘险笔录没有异议，被告、第三人对原告提供的证据1、2、3、4、5、6、7、8、9、10、11、14没有异议，予以确认；被告提供的证据18、24、26、35，均能反映原告、第三人所在的生产队在1982年“落实农村土地承包责任制”时，将其生产队所有的“水井田”发包给凌仕联家庭经营户作为责任田使用，将“?蓬田”发包给凌**家庭经营户作为责任田使用，以及在1983年相互兑换的事实，这些证据可以作为认定本案事实的依据；原告提供的证据12、13，能证实原告和第三人的原征粮购粮任务、农业税及现种粮补贴至今一直是按换耕前的记载各自办理的事实，予以确认。

根据原、被告提供的证据及当事人的质证意见，确认如下事实：原告和第三人均是钦北区大垌镇良田村委会第九村民小组的家庭承包经营户，1982年落实农村土地承包责任制时，争议的“水井田”发包给凌**家庭经营户作为责任田使用，“?蓬田”发包给凌**家庭经营户作为责任田使用。1983年，第三人凌**、凌**因?蓬田离其家较远，耕种不便，便与凌**协商，将?蓬田和凌**的水井田兑换使用，双方同意后，即按兑换后的田地进行管理和使用，但双方没有签订书面合同。因兑换的水田面积相当，双方原征粮购粮任务、农业税及现种粮补贴至今一直是按换耕前的记载各自办理。2011年底，原告主张要回兑换的水田，从而发生土地使用权纠纷，原告于2012年10月8日，向被告申请调处，被告于2014年2月17日作出垌政处（2014）1号自然资源权属纠纷处理决定，之后，被告认识到《处理决定》中适用法律不当，自行撤销处理决定，于2014年5月29日重新作出垌政处（2014）2号《自然资源权属纠纷处理决定》，将本案争议的水井田耕地处理给凌**家庭户经营使用，碰蓬田处理给石**、凌*家庭户经营使用。原告不服向钦州市钦北区人民政府申请复议，复议机关维持被告的处理决定，2014年9月3日，原告向本院提起诉讼，诉讼中，被告自行撤销具体行政行为，于2014年12月9日重新作出垌政处（2014）6号《自然资源权属纠纷处理决定》，原告不服向钦州市钦北区人民政府申请复议，复议机关维持被告的处理决定，2015年4月9日，原告向本院提起诉讼，请求撤销垌政处（2014）6号自然资源权属纠纷处理决定，责令被告重新作出具体行政行为。

另查明，原告石**是凌仕联的儿子凌*的妻子，凌均是城镇居民户口，凌仕联于1986年农历1月26日去世。凌**、凌**是亲兄弟，由于凌**长期在外打工，其责任田全部归其兄凌**管理和使用。

本院认为，（一）关于被告是否对本案有权作出处理决定的问题。《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十五条第一款规定：“个人之间、个人与单位之间发生的土地权属纠纷，由乡镇人民政府或者县级以上人民政府处理。”的规定，本案中，原告与第三人争议的是土地的使用权，被告作为镇一级人民政府，对个人之间的土地使用权纠纷，有权作出处理决定。（二）凌**与第三人凌**兑换田地使用是临时兑换还是长期兑换的问题。双方兑换行为虽然没有签订书面合同，但双方兑换后一直按兑换后的土地进行管理和使用，兑换使用的事实已经形成并一直履行，由于兑换的当事人之一凌**已故，原告没有充分的证据证明兑换是临时的，原告认为临时兑换没有事实根据，主张要回兑换的土地，本院不予支持。（三）被告作出的垌政处（2014）6号处理决定适用法律、法规是否正确的问题。被告依据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十五条第一款规定的授权，对争议的土地使用权作出处理符合法定职权；对适用《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条作出实体处理并无不当。原告认为被告的处理决定适用法律法规错误的理由不成立，本院不予采纳。

综上，被告作出的垌政处（2014）6号处理决定事实清楚，证据充分，适用法律法规正确，程序合法，本院应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：

裁判结果

驳回原告请求撤销被告钦州市钦北区大垌镇人民政府2014年12月9日作出的垌政处（2014）6号处理决定的诉讼请求。

案件受理费人民币50元由原告负担（原告已预交）。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于广西壮族**人民法院。

裁判日期

二〇一五年六月十七日