郭**、施传英诉米易县攀莲镇人民政府土地行政不作为一审行政判决书

审理经过

原告郭**、施**诉被告米易县攀莲镇人民政府土地行政不作为一案，本院于2015年5月11日受理后，于同年5月13日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书、举证通知书。本院依法组成合议庭，于2015年7月3日公开开庭审理了本案。原告郭**、施**及其委托代理人庄**，被告米易县攀莲镇人民政府的委托代理人邓**、陈*到庭参加诉讼。因本案的法律适用问题需向上级法院请示，本案于2015年7月22日中止诉讼，于2015年11月12日恢复诉讼。本案现已审理终结。

原告诉称

原告郭**、施**诉称，1995年，原告施**的弟弟施**与家住原观音乡南厂村七社的颜**结婚。由于施**系上门女婿，施**便带着父亲施**到颜**家共同生活。施**、施**将户口从南厂村三社迁至南厂村七社，并在该社分得了承包地。1996年，南厂村三社召开社员大会，将施**、施**的承包地收回，并将该承包地调配给了本社社员马**、郭**，自留地一直由郭**、施**耕种、管理。2009年10月18日，施**病故。2011年12月，施**去世。此后，原告与颜**家的矛盾加剧。两家为自留地的耕种多次发生肢体冲突。两家的屋地纠纷经村委会、攀莲镇政府多次调解，但未能达成协议。2015年3月3日，郭**与施**向米易**白马法庭递交了《民事诉状》，请求法院依法确认争议自留地的使用权归属，但被白马法庭告知，土地确权纠纷必须经过行政确权前置程序，故不予受理。2015年3月17日，郭**与施**向米易县攀莲镇人民政府递交了《土地确权申请书》及相关证据。2015年3月19日，攀莲镇政府答复原告，原告与颜**家争议的自留地的确权不属于政府的管辖，并且攀莲镇政府已出具相关的调解意见，故不会再对此次争议进行处理。为此，郭**、施**向法院起诉，请求法院判令：1、责令被告米易县攀莲镇人民政府对争议的0.5亩自留地（东至郭**土地，南至马文洪土地，西至大路，北至马**土地）的使用权作出明确的《土地确权决定书》。2、本案诉讼费由被告承担。

被告辩称

被告米易县攀莲镇人民政府辩称，原告的诉讼请求是责令攀莲镇政府对原告与颜**家争议的0.5亩自留地的使用权进行确权。因此，争议自留地的权属性质、攀莲镇政府是否具有确权的行政权力显然是原告诉讼请求是否成立的关键。首先，原告和他人争议的0.5亩自留地的所谓使用权性质为农村土地承包经营权的民事争议。根据相关法律规定，由于自留地是农民集体所有的土地，当然属于农村土地的范围，也属农民承包经营的农村土地范围，因此自留地和承包地在法律性质上没有任何区别，原告与他人争议的自留地的所谓使用权的性质显然属于农村土地承包经营权。根据《农村土地承包法》第十一条、第二章的规定，农民对农村土地的承包经营是通过承包经营合同的形式实现的民事权利，并且第五十三条规定，侵害承包方的土地承包经营权应当承担民事责任，因此原告与他人争议的0.5亩自留地的承包经营权属显然属民事权利争议，只能通过民事诉讼解决。其次，攀莲镇政府对农村土地承包经营权争议不具有确权的行政义务。从《农村土地承包法》第五十一条、第五十二条的规定看，乡（镇）人民政府对土地承包经营权争议只具有调解义务，且攀莲镇政府已经履行了调解义务；法律并未赋予乡（镇）人民政府对农村土地承包经营权确权的行政权力和义务，故攀莲镇政府在2015年3月19日对原告关于争议自留地的确权（承包经营权）无管辖权的答复完全正确。政府机关行政不作为的前提是具有该作为事项的行政管理义务，因此就不存在不作为的行为。综上所述，原告与他人争议的0.5亩自留地的所谓使用权的性质属农村土地承包经营权的民事权利争议，应当通过农村土地承包仲裁机构仲裁及民事诉讼解决；攀莲镇政府对争议的农村土地承包经营权没有确权的行政义务，原告对攀莲镇政府的诉讼请求依法不成立，敬请人民法院依法全部驳回。

原告郭**、施**于2015年5月11日向本院提供了如下证据，拟证明郭**、施**与颜**的土地纠纷经多次调解，均未能调解成功；郭**、施**与颜**为土地的耕种发生过打架；2015年3月3日，郭**与施**向米易**白马法庭递交了《民事诉状》，但该庭未受理；2015年3月17日，郭**与施**向米易县攀莲镇人民政府递交了土地确权申请，但攀莲镇政府只作调解，未进行确权。

1、郭**、施**身份证复印件和结婚证复印件；

2、报警登记表2份；

3、米易县人民法院民事判决书2份、攀枝**民法院民事判决书1份；

4、调解书；

5、2014年5月14日，攀莲**委员会出具的颜兴菊、郭**土地纠纷调解意见；

6、米易县攀莲镇人民政府米**（2014）106号文件；

7、2015年3月3日，郭**、施**书写的民事诉状；

8、2015年3月3日，本院白马法庭出具的证据收据；

9、2015年3月12日，郭**、施**书写的土地确权申请书；

10、光盘。

被告米易县攀莲镇人民政府于2015年5月21日向本院提供了如下证据，拟证明攀莲镇政府已经履行了调解义务。

1、米易县攀莲镇人民政府米**（2014）105号文件；

2、米易县攀莲镇人民政府米**（2014）106号文件；

3、2014年5月14日，攀莲**委员会出具的颜兴菊、郭**土地纠纷调解意见；

4、攀莲镇关于南厂二组颜**反映土地等问题的回复；

5、调解书；

6、攀莲镇南厂村二组颜**反映承包土地被颜**占用的情况说明。

经庭审质证，本院对上述证据作如下认定：被告对原告提交的证据的真实性、关联性和合法性均无异议，承认已经收到土地确权申请书，但认为攀莲镇政府没有确权义务。原告对被告提交的证据的真实性、关联性和合法性均无意见，并予以认可。因原被告双方对对方提交的证据均无异议，故本院依法予以采信。

本院查明

经审理查明，米易县原观音乡南厂村三社的施**与马**结婚后共生育三个子女，即施**、施**、施**（系超生）。上世纪八十年代，米易县原观音乡南厂村三社分给施**家4口人自留地1亩。到九十年代，施**、施**、施**相继结婚（施**外嫁至白*镇）。1995年，施**与原观音乡南厂村七队（三队与七队相邻）的颜**结婚并入赘至颜**家。由于施**系上门女婿，施**便带着父亲施**到颜**家共同生活。施**、施**将户口从南厂村三社迁至南厂村七社，并在该社分得了承包地。1996年，南厂村三社召开社员大会，将施**、施**的承包地收回，并将该承包地调配给了本社社员马**、郭**，但没有抽掉自留地。随后，施**对其家庭财产等进行了分配：施**由儿子施**赡养，施**分得土房两间、自留地0.5亩、牲口等。施**供养母亲马**，分得剩余房屋、自留地以及其他物品，居住在三队施**房屋内。2004年撤乡并镇后，南厂三队与南厂七队合并为南厂二队，并划入米易县攀莲镇。施**分得的自留地0.5亩依然由施**耕种。由于施**年岁大、施**务工等原因，就将自留地拿给郭**耕种，但土地中的核桃由施**收获，并没有起纠纷。2009年10月18日，施**病故。2011年12月，施**去世。此后，郭**、施**要求颜**归还自留地，因此起纠纷。2012年以来，经村社和政府多次调解，均无果。2015年3月3日，郭**与施**向本院白*法庭递交了《民事诉状》，请求法院依法确认争议自留地的使用权归属，白*法庭口头告知，土地确权纠纷必须经过行政确权前置程序，故未受理。2015年3月17日，郭**与施**向米易县攀莲镇人民政府递交了《土地确权申请书》及相关证据。2015年3月19日，攀莲镇政府答复郭**与施**，双方争议的自留地的确权不属于政府管辖，攀莲镇政府只有调解义务，没有确权义务，故未作出确权处理决定。

本院认为

本院认为，自留地是为了解决农村家庭种植蔬菜或其他农作物而留给农民家庭长期使用的土地，在法律性质上仍然属于承包地。无论是自留地、u0026ldquo;口粮田u0026rdquo;和u0026ldquo;责任田u0026rdquo;，还是果林地，都是以家庭（或以户）为单位进行承包的，并且发包土地时，发包方综合考虑了多方面的情况，如地块的肥沃与贫瘠，距离农户的远与近等多种因素。在土地承包中，承包土地的大小、四址均由政府颁发的土地承包经营权证书确定，若需改变土地承包关系的，应逐级报请发包方、村民委员会、乡（镇）人民政府、县级人民政府审核批准，解除原来的土地承包合同，由发包方与新的承包人分别签订新的土地承包合同，颁发新的土地承包经营权证。如果人民法院不顾作为土地所有权人的发包方的权利以及行政机关对农村土地承包合同的行政管理权的行使，径直行使审判权，处置农村土地承包经营权的分割纠纷，将会导致人民法院的判决与原承包合同的冲突，审判权与行政权的冲突。并且，《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定：u0026ldquo;土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理u0026rdquo;。由此知之，个人（当含家庭成员之间）土地使用权产生争议，当由人民政府处理，法院不能越俎代庖，用审判权替代行政权。所以，原告郭**、施**要求被告米易县攀莲镇人民政府履行土地确权义务的诉讼请求，应当予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决如下：

裁判结果

责令被告米易县攀莲镇人民政府在本判决生效之日起六十日内，对原告郭**、施**与颜**争议的0.5亩自留地而提出的申请履行行政处理的法定职责。

案件受理费50元，由被告米易县攀莲镇人民政府负担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于四川省**人民法院。

裁判日期

二〇一五年十一月十三日