三都县水龙乡独寨村十组与三都县人民政府一案行政判决书

审理经过

贵州省三都水族自治县（以下简三都县）水龙乡独寨村十组（以下简称独寨村十组）诉贵州省三都水族自治县人民政府（以下简称三都县人民政府）、第三人贵州省三都水族自治县水龙乡独寨村十七、十八组（以下简称独寨村十七、八组）不服政府颁证行政争议纠纷一案，原告独寨村十组因要求撤销被告1998年7月向第三人颁发的《土地承包经营权证书》而于2012年6月5日向本院提起行政诉讼，同年8月21日，本院作出（2012）三行初字第5号行政判决书，以原告的起诉已超过诉讼时效驳回原告的诉讼请求。原告不服，向黔**院提起上诉。2013年5月2日，黔**院作出（2012）黔南行终字第75号行政裁定书，裁定撤销本院（2012）三行初字第5号判决，发回本院重新审理。2013年8月12日，本院作出（2013）三行重初字第1号行政判决书，同样以原告的起诉超过诉讼时效而判决驳回原告的起诉。原告仍不服，再次向黔**院提起上诉。2013年11月19日，黔**院作出（2013）黔南行终字第82号行政裁定书，裁定撤销我院（2013）三行重初字第1号行政判决，发回本院重新审理。2014年2月28日，本院作出（2014）三行重初字第1号行政裁定书，以被告颁证行为对原告的权利义务不产生实际影响而裁定驳回原告的起诉。原告再不服，再次向黔**院提起上诉。2014年9月10日，黔**院作出（2014）黔南行终字第82号行政裁定书，裁定撤销本院（2014）三行重初字第1号行政裁定，本案由本院继续审理。本院另行组成合议庭，于2014年11月27日公开开庭审理本案。原告独寨村十组委托代理人何大富，被告三都县人民政府委托代理人潘**，第三人独寨村十七组代表人杨*、十八组代表人杨*及其共同委托代理人杨**、王*到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

被告三都县人民政府于1998年7月向第三人发出《土地承包经营权证书》，《土地承包经营权证书》明确玉白坡80亩林地作为第三人十七、十八两个组共同承包的林地。原告十组不服，认为被告的颁证行为侵犯自己的合法权益而向本院提起行政诉讼。

原告诉称

原告独寨村十组诉称，地处独寨村十组附近林地“玉白”又名“必白”（坡名），该片林地自从1962年的“四固定”以来一直为原告所有，原告村民长期在该片坡地开垦种植50多年未间断过。所以“玉白”坡无论从所有权、还是使用权来说都属于原告集体。在原告不知情的情况下，1998年第二轮土地延包期间，被告三都县人民政府却错误地向第三人独寨村十七组、十八组颁发了土地承包经营权证。该具体行政行为严重地侵害了原告的合法权益。第三人独寨村十七组、十八组在没有1982年第一轮土地承包时期的集体所有权和使用权的权利基础下，何来的1998年第二轮延包!这是置历来的土地政策于不顾的错误的颁证行为。土地承包经营证首页的“承包土地基本情况登记”表格中“承包户”一栏，姓名应该是自然人，但被告颁发给第三人的证上填写的是“集体山”，“地址”处却填写“水龙乡独寨村17＋18组”，从表格的填写形式上看都是极其虚假的和不符合常理的。从该土地承包经营证的内容上看，记载的内容为“集体山”。这说明该山林没有具体承包到每一个农户，如此80亩之大的山林居然没有承包到每一农户，实属与中央的政策规定不符。根据中**办公厅、国**公厅《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》（中办发（1997）16号）第四大点明确规定：严格控制和管理“机动地”。在延长土地承包期的过程中，一些地方为了增加乡、村集体收入，随意扩大“机动地”的比例，损害了农民群众的利益。因此，对预留“机动地”必须严格控制。目前尚未留有“机动地”的地方，原则上都不应留“机动地”。今后解决人地关系的矛盾，可按“大稳定、小调整”的原则在农户之间进行个别调整。目前已留有“机动地”的地方，必须将“机动地”严格控制在耕地总面积5％的限额之内，并严格用于解决人地矛盾，超过的部分应按公平合理的原则分包到户。按照该条规定，集体预留的没有承包到每一户的集体土地不能超过耕地总面积5％的限额。第三人独寨村十七组、十八组要符合这一百分比的限制，独寨村十七组、十八组的耕地面积要达到1600亩。可十七组、十八组现在总的耕地面积根本就没有1600亩。这些事实表明第三人独寨村十七组、十八组所持有1998年土地承包经营证是完全虚假的，被告三都县人民政府所颁发的该土地承包经营权证是一个错误的具体行政行为。请求人民法院判决撤销被告三都县人民政府于1998年7月向第三人独寨村十七组、十八组颁发的土地承包经营权证。

被告辩称

被告三都县人民政府辩称，一、独寨村十组所说“事实”根本不存在。独寨村十组根本没有任何证据证明被告1998年7月颁发给第三人《土地经营权证书》所登记土地归独寨村十组所有，其所称1962年“四固定”的证据除了不合法外，同时独寨村十组和第三人都有证据证明自己是原来的“独寨五队”。二、被告颁发给第三人《土地经营权证书》程序合法。被告颁发给第三人《土地经营权证书》的政策依据是中**办公厅、国**公厅《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》（中办发（1997）16号）及省发（1997）24号文件，对原来未明确承包关系的土地进行确认是该政策精神的应有之意，也是法律赋予被告的职权。被告向第三人颁发《土地经营权证书》是符合“村民小组填报、村民委员会审核并张榜公布、乡镇人民政府复查合格后填发”的规定程序的。三、被告颁发给第三人《土地经营权证书》记载内容客观真实。《土地承包经营权证书》记载的地名、地类及四至界线与实地勘验记录完全吻合，具有客观真实性。第三人《土地经营权证书》在首页的承包人姓名栏中填写“集体山”、在地址栏处填写“独寨村17＋18组”，也是符合填报习惯的。因为1998年统一印制的《土地经营权证书》及承包合同书只有针对家庭户填报一种样式，没有针对村和组集体户填报的样式，故应认定真实有效。四、第三人《土地经营权证书》记载集体山的面积为“80亩”，这也是符合中办发（1997）16号及省发（1997）24号文件精神。中办发（1997）16号文件要求将“机动地”严格控制在耕地总面积的5%的限额之内，这是对“机动地”占耕地比例的约束性规定，而林地、牧地等不属此列。五、独寨村十组提起行政诉讼时已超出法定时效，诉权已不受法律保护。《行政诉讼法》第三十九条规定：公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。这是法律对知道具体行政行为情形时行使诉权的时间规定，独寨村十组应当而且只有在此时限内起诉才能有效。被告认为，在此案中，独寨村十组在知道作出具体行政行为之日起三个月内未提起诉讼，说明其对该行政行为（土地登记）的认可，法院应不予受理或者受理后予以驳回。综上所述，被告颁发给第三人1998年土地经营权证书事实清楚，证据确凿，程序符合规定，应予维持。

第三人独寨村十七、十八组共同陈述称，一、土地承包经营权证的颁发不具行政可诉性。根据相关规定，土地承包经营权自土地承包经营合同生效时设立，土地承包经营权证的发放，系县级以上地方人民政府根据法律授权应主动履行的职责，而不是直接赋予承包方土地承包经营权的许可证书，县级以上政府对土地承包经营权的登记，对承包合同的成立、生效和承包经营权的设立无影响，仅起证明作用；承包经营权证书仅是证权凭证，不是设权凭证。承包经营权证的颁发与登记，并不影响发包方与承包方之间的承包关系和承包方的土地承包经营权，对其他任何单位、个人或组织（如独寨村十组）的权利义务不产生实际影响。根据行诉法解释第一条二款之规定，本案不属于人民法院行政诉讼的受案范围。二、独寨村十组不是必白坡林地的合法权益享有人，不具备原告诉讼主体资格。本案中，原告未能提供“其在案涉的必白坡林地有合法权益存在”的任何证据，县、州两级政府的处理结果，均认定争议的“必白坡”山林土地权属归独寨村十七、十八组所有，该认定已经产生法律效力。既然所有权都确定归独寨村十七、十八组所有，那么有关该土地之上的任何权利，都是独寨村十七、十八组自己的事，与独寨村十组无关，独寨村十组无权就属于独寨村十七、十八组所有的土地的承包经营权的颁证问题提起行政诉讼，不具有原告诉讼主体资格。根据行诉法解释第四十四条之规定，应裁定驳回起诉。三、独寨村十组的起诉已经超过法定期限。独寨村十七、十八组签订土地承包合同、领取土地承包经营权证的时问是98年底、99年初，距今也有十四、五年时间，且独寨村十七、十八组在2011年5月17日“必白坡权属争议调处会议”处理过程中，明确出示过该证，但独寨村十组在2012年6月4日才向法院起诉，超过了行政诉讼法规定的法定期限。从实体上讲，独寨村十七、十八组是必白坡林地的所有权人和实际管理人，三都县人民政府的颁证行为合法，应予维持。土改时期，原独寨村共8个组（集体），其中杨**、杨**、杨**和杨**等十六户是一个集体，属五组（当地称交松），三都县人民政府土改时期颁发的土地所有权证上明确记载必白坡山归杨**、杨**所有（各80亩）。合作社期间，原独寨村有十二个生产队，其中堂歪（现独寨村十组）属上四、下四队，杨**等人所在的集体为五队。现独寨村十七、十八组共六十来户，其中五十余户是三都县人民政府土改时期颁发的土地所有权证上的杨**等十六户的后人（另几户的老人因成分问题，不在十六名单中），现十七、十八组集体就是土改时期的五组集体，合作社时期的五队集体（发展而来）。根据国**管理局关于印发《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十九条规定：土地改革时分给农民并颁发了土地所有证的土地，属于农民集体所有。独寨村十七、十八组不仅是必白坡林地的承包经营权人，也是必白坡林地的所有权人。县、州两级人民政府的处理及复议决定，均认定争议的“必白”山林土地权属归独寨村十七、十八组所有，独寨村十组未在十五日内就处理决定向人民法院提起行政诉讼，处理决定已经产生法律效力，且过了可提起行政诉讼的期限。相反，现独寨村十组村民的长辈老人如张*、张*、张*、张**、张**、张*、张*、张*等人，均属四组，与杨**、杨**、杨**和杨**等所属的五组没有任何关系，分属不同的集体。必白坡林地，与独寨村十组无关。独寨村十七、十八组是必白坡林地历史以来的实际管理人数十年以来，独寨村十七、十八组都是必白坡林地实际管理者，不管是与其他乡的争议，还是与本村其他组的争议，都是独寨村十七、十八组在实际处理。如：1982年与独寨村九组的界线争议，以及在2010年由县政府组织的与塘州乡中化村五组的划界调处争议。此外，独寨村十七、十八组还在1982年、1992年分别将必白坡部分山林委托村民杨**、杨**、杨**管理，并由相关部门颁发集体山林管理证。本案争议是在特殊的背景情况下产生的，数十年以来，独寨村十七、十八组拥有必白坡林地的土地所有权，并实际管理，只是因本集体长期将该地块作为放牛坡，才没有全部细分到户或委托给具体组民管理，这是众所周知的事实。数十年以来，除与塘州乡（注：为水龙乡邻乡）中化村五组有过界线争议，以及1982年与本村九组划过管理界线以外，从没有与本村的其他村民或村民组产生过土地权属或管理争议。2008年以后，因政府在该地开发、引资建设水泥厂，导致必白坡林地增值，有部分村民见财起意、为利忘义，试图抢占独寨村十七、十八组以及独寨村九组村民的土地，才产生一系列争议，现相关权属争议已经经过县、州两级人民政府处理，对人民政府的处理决定，应得到普遍遵守，包括司法机关的遵守。请求人民法院驳回独寨村十组的起诉，或驳回独寨村十组的诉讼请求。

被告三都县人民政府为证明自己的具体行政行为的合法性，在举证期限内提交了以下证据：

1、中办发（1997）16号、省*（1997）24号文件，用以证明被告颁证合法。2、县林地承包经营权调查统计表两页，证明档案记载土地权属登记行为真实有效。3、三都县土地承包经营权调查统计汇总表，证明档案记载土地登记行为真实有效。4、1982年交松寨和交把寨关于玉白坡边界协议书，用以证明被告颁证依据充分。5、1992年土地权属界线协议书，用以证明被告颁证事实依据充分。6、第三人持有的1998年土地承包经营权证书。证明发证形式要件完整、程序符合规定。

原告为支持其诉讼主张，在举证期限内提交以下证据：1、中止诉讼申请书，证明独寨村十组在本案中有诉讼主体资格，与本案的争议有利害关系。2、关于独寨村十组与十七、十八组土地争议处理经过，证明争议发生后原告不间断的主张自己的权利，并没有超过时效。3、关于水龙乡独寨村阶段划片形成的说明、证明、证人材料、计划表，证明独寨村十组是原来的老五队。

第三人为支持其诉讼主张，在举证期限内提交了以下证据：1、1998年12月土地承包经营合同书，用以证明县政府颁证时是根据《土地承包经营合同》作出，是履行法定义务，属事后确认，仅是一种证权行为，而不是物权设立行为或许可，颁证与否，不影响土地承包经营权的成立，颁证行为不具有行政可诉性。2、2011年5月17日“必白”坡权属争议调处会议记录，用以证明第三人在2011年5月17日已经出示证书，证明原告起诉已超过诉讼时效。3、杨**等16户土改土地所有权证，证明争议地“必白”坡权属，在土地改革时期，归五队，即现在的第三人所有，现在第三人共61户，50余户是原来的五组16户的后人，这就是集体历史的延续，与原告无关；土改财产分配登记表，证明争议地“必白”坡权属归五队，即现在的第三人所有；1958—1967农业发展规划方案，证明土改时杨**、杨**所有的“必白”坡，权属归五组，即现在的第三人所有，与原告无关；全社山林表册。证明争议地土地权属归第三人所有；原五队、五组户主延续关系表，证明原独寨村五组、五队就是现在的第三人。4、三府裁处（2011）10号处理决定、黔府行复决字（2012）11号行政复议决定书，证明两级政府处理决定，争议地土地权属归第三人；证明原告起诉超过诉讼时效。5、1982年、1992年、2010年土地权属协议书、1982年杨**集体山林管理证、1992年杨石*、杨**集体山林管理证，证明争议地土地权属历来都是第三人的。6、莫播证言，证明争执地纠纷情况，原告因见利起意而起诉。

经庭审质证，原告认为被告提交的县林地承包经营权调查统计表和三都县土地承包经营权调查统计汇总表表明颁证在前，调查在后，颁证程序违法；1982年交松组和交把组签订的玉白坡界线协议书时原告不知情；1992年土地权属界线协议书与本案无关；第三人持有的1998年土地承包经营权证书颁证时间是1998年7月，附件中合同签订时间是1998年12月，说明被告颁证程序违法。

被告认为原告提交的中止诉讼申请书与本案无关；关于十组与十七、十八组土地争议处理经过与本案无关；关于水龙乡独寨村阶段划片形成的说明、证明、证人材料、只是证人证言，证言不能对抗第三人的书证，计划表不合法，不予认可。

第三人的质证意见与被告的意见基本相同，而且还认为原告的证言部分过了举证期限，计划表可以推定原告是原来的四队。

原告认为第三人提交的1998年12月土地承包经营合同书能够证明被告的颁证行为违法；2011年5月17日“必白坡”权属争议调处会议记录与本案无关；杨**等16户土改所有权证、土改财产分配登记表、1958-1967农业发展规划方案、全社山林表册、原五队户主延续关系表与本案无关，不予认可；三府裁处（2011）10号处理决定和黔南府行复决字（2012）11号行政复议决定书未生效，不能证明第三人的主张；1982年协议书中的双方不是本案的当事人，协议中的四至与“必白坡”四至界线不同，与本案没有关联；1992年协议没有原告，对原告没有约束力，且协议中的界线与争议地不同；2010年土地权属协议书不是本案争议范围，与本案无关；1982年杨**集体山林管理证、1992年杨石*、杨**集体山林管理证不在本案争议范围，与本案无关；证人莫播没有到庭参与质证，其证言不可信。

被告除认为第三人提交的三府裁处（2011）10号处理决定和黔南府行复决字（2012）11号行政复议决定书未生效和1982年杨**集体山林管理证、1992年杨石*、杨**集体山林管理证不在本案争议范围，与本案无关外，对其他的证据没有异议。

本院认为

经审查，本院认为被告提交的县林地承包经营权调查统计表，三都县土地承包经营权调查统计汇总表表，第三人提交的1998年12月土地承包经营合同书，能够相互印证被告颁证的时间、程序和依据，与本案具有关联性，应作为本案证据使用，但不作为被告颁证行为行为合法的依据。原告提交的中止诉讼申请书和第三人提交的2011年5月17日“必白坡”权属争议调处会议记录，三府裁处（2011）10号处理决定和黔南府行复决字（2012）11号行政复议决定书相互印证了能够相互印证了三府裁处（2011）10号处理决定未生效以及该决定书以第三人持有的1998年《土地承包经营权证书》作为主要裁决依据的事实，与本案具有关联性，应作为本案证据使用，但不作为被告颁证行为合法的依据。原被告及其第三人提交的其他证据与本案没有关联，不应作为本案证据使用。

根据以上有效证据，本院认定以下事实，1998年7月，被告三都县人民政府向第三人独寨村十七、十八组颁发了《土地承包经营权证书》，证书上承包户的姓名填写的是集体山，地址栏填写的是水龙乡独寨村17＋18组，承包林地捌拾亩，地块名称“玉白”四至为东至坡坎，南至曲山，西至高把山，北至元山。1998年12月20日，独**委员会与第三人独寨村十七、十八组签订土地承包合同书，独**委会将“玉白”坡80亩林地承包给第三人独寨村十七、十八组。2011年，独寨村九组，十组因“必白坡”林地权属问题与独寨村十七、十八组发生争议，2011年5月17日，被告三都县人民政府在协调处理会议上，第三人出示了其持有的1998年的《土地承包经营权证书》作为权属依据。2011年12月5日，被告三都县人民政府以第三人持有的1998年《土地承包经营权证书》和2010年9月18日第三人与塘州乡中化村五组达成的《必白坡一带土地权属协议书》作为权属依据，作出三府裁处（2011）10号《关于水龙乡独寨村九组、十组与十七组、十八组“必白坡”（又名“玉白坡”）山林土地权属争议的处理决定》［以下简称（2011）10号处理决定］。独寨村十组和九组不服，向黔南州人民政府申请复议。2012年4月3日，黔南州人民政府同样以第三人持有的1998年《土地承包经营权证书》作为权属依据复议维持被告（2011）10号处理决定。原告不服，于2012年6月5日向我院提起行政诉讼，要求撤销被告（2011）10号处理决定，同年6月19日，原告向我院申请中止对该案的审理，我院当日裁定予以准许。2012年6月5日原告独寨村十组以被告三都县人民政府1998年7月向第三人独寨十七和十八组颁发《土地承包经营权证书》违法，向我院提起要求撤销被告1998年7月颁发给第三人的《土地承包经营权证书》的行政诉讼。

本院认为，一、被告三都县人民政府在裁决原告与第三人争议的“必白坡”权属时，所作出的（2011）10号处理决定是以第三人持有的1998年7月《土地承包经营权证书》作为主要权属依据。被告颁发给第三人的1998年7月《土地承包经营权证书》对原告的权利义务产生实际的影响，原告的起诉符合我国《行政诉讼法》的规定，我院依法应予受理。二、按照中办发（1997）16号中**办公厅、国**公厅《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》精神，1998年第二轮土地承包是在第一轮土地承包的基础上延长承包期限，不是重新发包和重大调整。本案中，第三人持有的1998年7月《土地承包经营权证书》没有第一轮承包的依据，系第一次承包，被告的颁证行为违反了上述规定。三、我国《农村土地承包法》第三条规定，“国家实行农村土地承包经营制度。农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，可以采取招标、拍卖、公开等协商方式承包”。本案中，第三人持有的1998年7月的《土地承包经营权证书》的承包人是第三人十七、十八组集体，承包的是林地。被告颁发给第三人的《土地承包经营权证书》违反了《土地承包法》规定的家庭承包方式。四、我国《农村土地承包经营权证管理办法》第二条规定，“农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证”。依照该条规定，第三人应与林地发包方签订承包合同后，被告才能向第三人颁发《土地承包经营权证书》。本案中，第三人与独**委会签订的林地承包合同是1998年12月20日，而被告于1998年7月就向第三人颁发了《土地承包经营权证书》，被告颁证在前，第三人签订承包合同在后，被告的颁证程序违法。五、最**法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定，“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行为内容之日起最长不超过2年”。2011年5月17日，被告在调处原告与第三人争议的“必白坡”林地权属争议时，被告明知争议地已经通过颁证行为确定给第三人使用，但未告知原告申请复议、起诉的权利和期限。该条规定的情形符合本案的实际，本案应适用2年的时效规定。综上所述，被告三都县人民政府1998年7月颁发给第三人独寨村十七组、十八组的《土地承包经营权证书》在程序和内容上违反了法律的规定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款第（二）项第2、3目的规定，判决如下：

裁判结果

撤销被告三都水族自治县人民政府1998年7月颁发给第三人独寨村十七、十八组的《土地承包经营权证书》。

本案受理费50元，由被告三都水族自治县人民政府承担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于贵州省黔**中级人民法院。

裁判日期

二〇一四年十二月三十一日