米**与塔城地区国土资源局土地行政处理纠纷行政判决书

审理经过

原告米*提诉被告塔城地区国土资源局（以下简称地区国土局）土地行政处理纠纷一案，于2015年3月16日向本院提起行政诉讼。本院于2013年3月19日向被告地区国土局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年4月27日公开开庭审理了本案。原告米*提及其委托代理人张**，被告地区国土局的委托代理人高同举、秦*到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

被告地区国土局于2014年8月4日作出《关于米**信访事项的复查意见》（以下简称复查意见）：“……（一）、因吾尔尼沙的住房建房在前，你建房在后，其住房30年未曾改变，吾尔尼沙的前院不在你的土地使用证划定的范围内，对你要求“退还吾尔尼沙占你的15平米土地面积”本机关不予支持。对原土地管理登记机关误将吾尔尼沙的主房东头约15平米的面积登记在你的土地使用证范围内，应予更正，请你在30日内到塔城市国土资源局办理土地使用证更正手续。（二）……”

被告地区国土局在法定举证期限内向本院提交的做出被诉具体行政行为的证据为：

证据1、复查意见书、送达回证，证明2014年8月4日作出被诉具体行政行为，同月12日送达。

证据2、米**与吾某某住房使用现状图（示意），证明经实地测量，原告米**与其邻居吾某某两家土地重合。

证据3、吾某某土地使用证（复印件），证明土地权属问题。

证据4、《新疆维吾尔自治区信访事项复查复核办法》、《土地登记办法》第三条、第七条，证明被告按照法律规定来处理原告的诉求。

证据5、2013年6月15日米**向塔城市国土资源局提交的申请书、地区国土局于2014年1月7日出具的信访答复意见书。证明原告是通过信访途径一步步到我局，我们按照要求进行了答复。

原告米**向法庭提交的证据为：

证据1、米**土地登记申请书、国有土地使用证，证明原告米**的土地使用权面积，被告将原告所有的15平米土地变更到吾某某名下事实错误。

证据2、米**1986年国有土地使用证，证明原告的实际面积是700多平米。

证据3、土地出让金票据，证明原告米**是按照690平米缴纳的费用。

原告诉称

原告米*提诉称，我于2013年6月15日向塔城市国土资源局反映邻居吾某某非法占地问题，并提交了相应的材料，塔城市国土资源局于2013年11月12日作出塔市国土资信字（2013）10号意见书，经复核被告地区国土局作出塔地国土资信字（2014）第3号意见书，更改了塔城市国土资源局的意见，认定我超占了土地，并收回我超占的15平米土地使用权，要求我办理土地使用权证变更手续。我认为此认定与实际不符，故提起诉讼，请求撤销被告地区国土局作出的信访意见书。

被告辩称

被告地区国土局辩称：一、原告米**的诉讼请求不属于人民法院的受案范围。因原告米**走的是信访途径，其要求市国土局依法办事，彻底解决他和邻居之间的纠纷，让市国土局给他办门前空地盖车库和库房的手续。市国土局给他作出答复意见后，原告米**不服，向我局提出复查，其具体要求是：“1、希望贵局查找我们俩的原始档案，要掌握好原始情况，特别是我邻居1992年变更前的档案，因为变更后的档案和之前的有出入；2、我的原始档案最近被撕掉，不完整，希望贵局核实此事，应追究有关人员的责任。”。我局对原告米**的复查请求出具了塔地国土资信字（2014）3号复查意见，该复查意见只是意见，并未做出任何对原告实体权利缠身影响的具备法律效力的决定，不具备可诉性，不是具体行政行为。其次，根据《信访条例》的规定，信访事项的终结有自治区人民政府信访事项复查复核机构审核认定，司法机关无权对信访答复意见作出裁决。二、被告的信访答复意见，已给原告指明了解决问题的途径，被告并未撤销塔城市国土资源局的信访答复意见，只是根据调查了解的情况重新出具了（2014）3号信访答复意见，原因就是信访答复意见已经做出，不具有撤销性，只有上级机关根据调查情况重新出具信访意见的权利，而且被告的信访意见只是建议下级机关如何去处理该纠纷，建议信访人走什么途径去救济自己的权利，并未作出具体的处理决定。现原告要求法院对信访事项作出裁决，是错误把法院当成了上访机构，而不知道人民法院是对具体行政行为违法还是合法的司法裁决机关，不是信访终结机构。综上，本案应当裁定驳回起诉。

对被告地区国土局提交的证据，原告米**的质证意见如下：

证据1真实性认可。证据2不认可，测量并未通知原告米**和他的邻居吾某某，且该图只是一张草图，不具有法律效力。证据3不认可，该证据为复印件，如果出自塔城市国土资源局应当加盖档案室印章，并且该证据地面积一栏有涂改痕迹。证据4不认可，该证据不适用于本案，当时明确告知我们是让我们到人民法院去诉讼。证据5不认可，原告的诉求不属于信访事项的范围，不应当用信访意见书的形式解决。

对原告米**提交的证据，被告地区国土局的质证意见如下：

证据1认可，证据2真实性认可，合法性不认可，该证变更后已经作废，没有法律效力。证据3真实性认可，因票据是市国土局出具的，证明内容无法解释，从票据看，这些收费项目是土地使用费，不是出让金，原告的实际面积就是690平米。

经庭审质证，本院对被告地区国土局提交的证据作如下认定：

证据1原告认可，本院依法予以认定。证据2为被告信访部门所做的草图，真实性本院依法予以认定。证据3为原告邻居吾某某土地使用证复印件，未加盖原件保管部门核对无异的印章，且地面积一栏“504平米”有明显涂改痕迹，故该证据本院依法不予认定。证据4为处理信访事项相关规定和办理土地登记的规章，而原告诉求是解决其与邻居之间的土地纠纷，并非信访事项，不应适用以上规章和规范性文件，故该证据本院依法不予认定。证据5真实性本院依法予以认定。

对原告米**提交的证据认证意见如下：证据1、3被告认可，本院依法予以认定。证据2能够证明原告变更土地证之前的土地权属登记状况，符合证据“三性”，本院依法予以认定。

本院查明

根据庭审情况，本院审理查明的事实如下：

2013年6月15日，原告米**向塔城市国土资源局提交申请，反映问题并要求解决，称其手上持有时国土局1995年5月颁发的土地证，其邻居阿某某也有土地证。其反映问题为：“一、我约有15平方米地被阿某某家占领着，从1995年至2008年为止，审验费是由我交纳的。二、阿某某老人家去世后，其妻子……不断往外扩占底盘，把大门修建在我的大门跟前，影响我们的正常生活，影响我们邻居间和睦相处的愿望。”，其要求塔城市国土局解决的问题为：“一、按照国家和地方政府有关法律法规办事，维护法律法规的尊严，彻底解决我们之间的纠纷。二、……我要求市土管局有关部门给我也办理门前空地的有关手续，我也准备盖车房和库房。”。

2013年12月18日，塔城市国土资源局作出塔市国土资信字（2013）10号信访事项答复意见书，称：居民米**：你反应的“关于邻居吾某某占你15平米土地及扩大地盘占你门前空地”的信访事项已调查处理完毕，”，其答复意见为：“（一）阿**1984年建房在前，你1985年建房在后，不存在他的主房占你15平米土地的问题。（二）吾某某东院墙不但没有向东扩反而向西收了约40厘米，因此你反映的两个问题不成立，不支持你的诉求。（三）依法收回你超占的149.75平米的土地，并按有关规定处理。因不服以上信访答复意见，原告米**根据该意见告知的救济途径于2014年1月7日向被告地区国土局申请复查。2014年8月4日，被告地区国土局作出塔地国土资信字（2014）第3号复查意见，将原告主张的15平米土地确认为其邻居吾吾某某所有，并要求其30日内办理土地使用证更正手续。

本案争议焦点为：1、被告地区国土局作出的塔地国土资信字（2014）第3号信访事项复查意见是否可诉；2、该信访事项复查意见有无违反法定程序和适用法律错误。

本院认为

本院认为，行政机关实施行政行为必须严格按照法律规范规定的适用范围、方式、步骤、顺序和时限进行。

关于塔地国土资信字（2014）第3号信访事项复查意见书是否可诉的问题。最高院立案庭作出的（（2005）行立他字第4号）《关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇（乡）人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的请示》规定，信访工作机构依据《信访条例》作出的登记、受理、交办、转送、承办、协调处理、督促检查、指导信访事项等行为，对信访人不具有强制力，对信访人的实体权利义务不产生实质影响。信访人对信访处理意见等不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。由此可见，信访处理意见不可诉的原因是其对信访人的实体权利义务不产生实质影响。本案原告米**因与其邻居有15平米土地的权属争议及邻居非法占地问题，申请塔城市国土资源局解决，塔城市国土资源局作出信访处理意见书后，被告地区国土局复核作出的塔地国土资信字（2014）第3号信访事项处理复查意见实际是对原告与其邻居吾尔尼沙争议土地权属的确权。根据有影响就有救济的行政诉讼受理原则，原告米**有权对该复查意见书行使诉讼救济的权利。《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条规定，公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。综上，本院认为原告米**有权对被告地区国土局所做的塔地国土资信字（2014）第3号信访事项复查意见书提起行政诉讼。

关于塔地国土资信字（2014）第3号信访事项复查意见书（以下简称3号复查意见书）有无违反法定程序和适用法律错误问题。《信访条例》第十四条规定，信访人员针对国家各级行政机关及其工作人员、依法被授权具有管理公共事务的组织及其工作人员、提供公共服务的企事业单位及其工作人员等的职务行为反映情况、提出建议意见或不服的，属于行政机关信访的受理范围。即构成信访事项的前提是存在一个职务行为，而3号复查意见书并非对相关国土局或其工作人员职务行为反映情况，提出意见、建议的处理。3号复查意见书处理的问题实际为原告米**与其邻居吾尔尼沙之间的土地权属争议，该争议因被告市国土局颁发的相邻两个土地权属证书四至不清晰造成。《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的由人民政府处理。2003年3月1日起施行的国土资源部《土地权属争议调查处理办法》，明确规定了土地权属争议的处理程序。即依法处理个人之间的土地权属争议是县级以上国土资源行政主管部门的法定职责，其应当严格按照法律规定的权限、程序作出具体行政行为。故本院认为，被告市国土局以信访案件的处理程序作出信访处理意见书，直接确认原告与其邻居争议土地权属的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》对土地权属争议处理程序的规定，系违反法定程序和适用法律错误。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）、（三）项之规定，判决如下：

裁判结果

撤销被告塔城地区国土资源局作出的塔地国土资信字（2014）第3号信访事项复查意见。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于塔城地区中级人民法院。

裁判日期

二〇一五年六月二日