丁**与任丘市公安局公安行政管理-治安管理二审行政判决书

审理经过

上诉人丁**因治安行政处罚一案，不服河北省任丘市人民法院（2015）任行初字第5号行政判决，于2015年3月27日向本院提起上诉。本院于2015年5月19日受理。本院依法组成合议庭，于2015年5月28日公开开庭审理了此案。上诉人丁**及委托代理人李**、被上诉人任丘市公安局的委托代理人于红兵、赵**到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

一审法院查明

一审法院查明：丁**和胡玉方、韩**、刘**于2014年12月1日、12月2日先后两次到北京中南海周边地区非正常上访，被北京市**治安大队训诫。后由任丘**办事处工作人员接回。2014年12月2日，任丘市公安局（下称公安局）以原告涉嫌扰乱公共场所秩序进行了受案登记。被告在履行询问、调查取证、处罚告知等法定程序后，以原告丁**两次到北京市中南海周边地区非正常上访扰乱了该地区公共场所秩序为由，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，于2014年12月3日作出了任*（西）行罚决字（2014）58号行政处罚决定书，对原告丁**行政拘留十日并已实施。

一审法院认为

一审法院认为：上访人进行正常上访应当到有关机关设立或指定的场所提出。北京市中南海周边地区不是信访接待场所。被告认定原告与他人先后两次共同到北京市中南海周边地区非正常上访，有相关证据证实。中南海周边地区属重点地区，是供不特定的人出入、停留、适用的场所，属于公共场所。原告认为北京市中南海周边地区不是公共场所的主张本院不予采信。被告在履行传唤、询问、调查取证等程序的基础上依法对原告作出处罚，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。原告认为被告没有管辖权，依据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款之规定，行政案件由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，故公安局对原告进行处罚并无不当。

一审法院遂判决：维持被告公安局作出的任*（西）行罚决字（2014）58号行政处罚决定。

上诉人丁**的主要上诉理由：被上诉人的处罚决定程序违法，其对本案无管辖权；处罚决定认定事实不清，没有证据，我没有非法上访；处罚决定适用法律错误，中南海不是公共场所；被上诉人超越职权、滥用职权；一审法院未查明事实，适用法律错误，违背以事实为依据，以法律为准绳和当事人适用法律上一律平等的原则，偏听偏信被上诉人。

被上诉人公安局辩称：我局的处罚决定认定事实正确，证据充分，适用法律正确，程序合法，一审判决正确。

上诉人诉称

一审期间，公安局向法院提供了作出行政行为的证据：第一组：2014年12月2日的受案登记表、传唤审批表、任*（西）行传字（2014）第22号传唤证及送达回执、2014年12月3日的公安行政处罚告知笔录、行政拘留审批表、任*（西）行罚决字（2014）58号行政处罚决定书的送达回执，该组证据证明公安局作出处罚决定程序合法。第二组：2014年12月3日对丁**的询问笔录，证明上诉人认可其在2014年12月1日、2日到北京天安门地区非正常上访；2014年12月2日、3日对任丘**办事处工作人员刘**、王**的询问笔录，证明上诉人2014年12月2日到北京天安门地区非正常上访；2014年12月3日对共同上访人胡玉方、韩**、刘**的询问笔录，证明丁**2014年12月1日、2日到北京天安门地区非正常上访；2014年12月2日北京市公安局天安门地区分局治安大队对上诉人出具的训诫书，内容为：一、依据《中华人民共和国集会游行示威法》第二十三条的规定，非经**务院或者省、自治区、直辖市的人民政府批准，在下列场所周边距离十米至三百米内，不得举行集会、游行、示威：（一）全国人**务委员会、**务院、中**委员会、最**法院、最高人民检察院的所在地；（二）国宾下榻处；（三）重要军事设施；（四）航空港、火车站和港口。二、依据《中华人民共和国集会游行示威法》第二十七条的规定，违法举行集会、游行、示威，不听制止的，人民警察现场负责人有权命令解散；拒不解散的，人民警察现场负责人有权依照国家有关规定决定采取必要手段强行驱散，并对拒不服从的人员强行带离现场或者立即予以拘留。三、根据《信访条例》第十八条、二十条的规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。走访不得围堵、冲击国家机关，不得拦截公务车辆。四、天安门地区不是信访场所，不接待信访人员走访、也不允许信访人员滞留或聚集，你应该到相关的信访接待部门去反映自己的问题。对违反上述规定，不听劝阻，情节严重的，公安机关将依据《中华人民共和国治安管理处罚法》等法律法规予以处理，以上内容特此训诫。证明2014年12月2日，上诉人到北京天安门地区非正常上访被公安机关训诫。4、上诉人的户籍证明，证明上诉人户籍所在地在任丘，被上诉人对案件有管辖权。该组证据证明上诉人到北京市中南海周边（天安门）地区非正常上访，被北京市公安部门训诫，后由任丘**办事处工作人员接回的事实。二审中，丁**向法院提交了下列证据：1、2015年3月27日北京市公安局天安门地区分局的登记回执，内容为：丁**：你好，我们于2015年3月27日收到你提出的公开天安门分局制作的2014年12月2日，本人在天安门地区扰乱公共秩序被查获、立案和移交天安门地区分局的信息的申请。2、2015年4月16日北京市公安局天安门地区分局的政府信息不存在告知书，内容有：经查，你申请获取的政府信息，本机关未制作，该政府信息不存在。以上证据证明丁**没有扰乱天安门地区的公共秩序并被查获、立案和移交。3、北京市公安局朝阳分局对胡玉方的处罚决定，证明上诉人没有违法行为，如果有违法行为，北京警方就拘留了。

经庭审质证，上诉人认为：公安局程序方面的证据，报案人刘*永不适格，他不是北京上访的现场目击者，审批表充分证明公安局违反信访纪律，介入信访事项，滥用职权，打击报复举报人，涉嫌包庇腐败分子段金坡。事实方面的证据，对于丁**的询问笔录没有异议；刘*永的笔录不能证实丁**有扰乱公共秩序的行为，刘*永只是证明上诉人上访，并没证明上诉人违法上访；对于其他笔录，能够证明上诉人没有扰乱公共秩序；训诫书没有上诉人签字，上诉人没有看到，其只是一个告知，证明上诉人没有违反训诫内容。针对上诉人提交的证据，被上诉人质证认为，与本案没有关联性。本院认为：公安局程序方面的证据，能够证明公安局对丁**作出处罚履行了法律规定的程序；事实方面的证据能够证明丁**2014年12月1日、2日到北京天安门地区上访的事实；户籍证明能够证明丁**的身份、住址。丁**的证据能够证明北京市公安局天安门地区分局没有查获、立案和移交丁**违法行为的政府信息，而不能证明丁**没有违法行为。

本院查明

经审理查明：丁**居住在任丘**办事处思贤村，户口在本村。丁**和胡玉方、韩**、刘**于2014年12月1日、12月2日先后两次到北京天安门地区非正常上访，北京市公安局天安门地区分局治安大队于2014年12月2日对丁**出具了训诫书，进行了训诫。丁**后由任丘**办事处工作人员接回。2014年12月2日，公安局以上诉人涉嫌扰乱公共场所秩序为由进行了受案登记。公安局在履行了询问、调查取证、处罚告知等程序后，以丁**两次到北京中南海周边地区非正常上访扰乱了该地区公共场所秩序为由，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，于2014年12月3日作出了任*（西）行罚决字（2014）58号行政处罚决定书，决定对原告丁**行政拘留十日并已实施。

本院认为

本院认为：《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定：行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。移交违法行为人居住地公安机关管辖的行政案件，违法行为地公安机关在移交前应当及时收集证据，并配合违法行为人居住地公安机关开展调查取证工作。第十条规定：几个公安机关都有权管辖的行政案件，由最初受理的公安机关管辖。必要时，可以由主要违法行为地公安机关管辖。第十一条规定：对管辖权发生争议的，报请共同的上级公安机关指定管辖。对于重大、复杂的案件，上级公安机关可以直接办理或者指定管辖。上级公安机关直接办理或者指定管辖的，应当书面通知被指定管辖的公安机关和其他有关的公安机关。原受理案件的公安机关自收到上级公安机关书面通知之日起不再行使管辖权，并立即将案卷材料移送被指定管辖的公安机关或者办理的上级公安机关，及时书面通知当事人。本案不存在管辖权争议，且北京市的公安机关也未受理本案，丁**居住在任丘市，根据以上三条规定，公安局对该案有管辖权，丁**的公安局对本案无管辖权的上诉理由不能成立。公共场所是指具有公共性的特点，对公众开放，供不特定的多数人出入、停留、使用的场所，天安门地区符合该特征，因此为公共场所，上诉人的该上诉理由不能成立。《信访条例》第十八条第一款规定：信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。《中华人民共和国集会游行示威法》第二十三条规定，非经**务院或者省、自治区、直辖市的人民政府批准，在下列场所周边距离十米至三百米内，不得举行集会、游行、示威；（一）全国人**务委员会、**务院、中**委员会、最**法院、最高人民检察院的所在地；天安门地区不是信访接待场所，因此丁**不能到此处上访，其到此处上访，即为到非法定接待上访的场所上访。丁**2014年12月1日因到非法定接待上访的场所上访，被任丘**办事处工作人员接回，对于不能到非法定接待上访的场所上访，丁**明知；在明知不能到天安门地区上访的情况下，其仍然到此处上访，扰乱了天安门地区的公共秩序。《信访条例》第四十七条规定：违反本条例第十八条、第二十条规定的，有关国家机关工作人员应当对信访人进行劝阻、批评或者教育。经劝阻、批评和教育无效的，由公安机关予以警告、训诫或者制止；违反集会游行示威的法律、行政法规，或者构成违反治安管理行为的，由公安机关依法采取必要的现场处置措施、给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。《中华人民共和国治安管理处罚法》第十条规定：治安管理处罚的种类分为：（一）警告；（二）罚款；（三）行政拘留；（四）吊销公安机关发放的许可证。对违反治安管理的外国人，可以附加适用限期出境或者驱逐出境。根据以上规定，训诫不属于行政处罚的种类，在北京市公安局天安门地区分局治安大队对丁**进行训诫后，公安局根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的规定，对丁**予以行政拘留，不属于重复处罚。《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条规定：**务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。因丁**有违反治安管理的行为，根据上条规定，公安局对其进行处罚属履行法定职责的行为，不属于超越职权、滥用职权的行为。另外北京中南海周边地区与天安门地区有所区别，公安局的处罚决定将天安门地区表述为中南海周边地区不准确，本院予以指明。公安局对丁**处罚决定履行了《公安机关办理行政案件程序规定》中规定的程序，丁**的公安局违反法定程序的上诉理由亦不能成立。一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法；公安局的处罚决定合法；上诉人的各项上诉理由均不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人丁**负担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一五年六月九日