王**与通辽市公安局经济技术开发区公安分局政处罚一案二审判决书

审理经过

上诉人王**因被上诉人通辽市公安局经济技术开发区公安分局治安行政处罚一案，不服内蒙古自治区通辽市科尔沁区人民法院作出的（2015）科行初字第12号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人委托代理人李**、被上诉人通辽市公安局经济技术开发区公安分局委托代理人张**、勾**到庭参加诉讼，被上诉人通辽市公安局经济技术开发区公安分局负责人未出庭应诉，本案现已审理终结。

一审法院查明

原审法院经审理查明，2014年8月20日9时许，通辽**开发区某镇某村村民数十人（包括原告在内），因环境污染问题到开发区管委会上访。其中，以原告和孔某某为首的十余人在管委会北门外聚集、盘坐和吵闹，管委会工作人员和被告的民警对原告等人进行了劝解，并告知其到信访接待部门反映上访诉求，但原告等人拒不离开，持续时间长达三个多小时，扰乱了机关正常工作秩序。随后，某公安派出所民警将原告等人传唤至被告处进行调查。

2014年8月26日，被告在听取原告的陈述和申辩，并履行处罚前告知程序后，作出通开公（新）行罚决字（2014）第101号《行政处罚决定书》，对原告治安行政拘留10日。同日，被告向原告家属送达了通开公（新）行拘通字（2014）第101号《被拘留人家属通知书》。原告不服，向通辽市人民政府申请了行政复议，通辽市人民政府于2014年11月19日作出通政复决字（2014）第11号《行政复议决定书》，维持上述行政处罚决定书。现上述拘留决定已经由通辽市公安局科*沁区行政拘留所执行完毕。

另查明，原告曾于2014年7月25日因在通辽市经济技术开发区管委会北门上访被被告处以行政拘留10日。

内蒙古自治区通辽市科尔沁区人民法院经庭审举证、质证，对证据的采信如下：被告所举第一组：证人证言三份（二卷第30页至第41页），证明2014年8月20日上午，原告等几十人没有按照合法方式上访，而是聚集多人在开发区管委会北门静坐，不听工作人员劝阻，并与劝阻的工作人员发生争吵，扰乱了机关正常工作秩序，持续时间长达3个多小时；第二组：1.《接处警登记表》二份（分别是一卷第3页和二卷第3页）；2.《受案登记表》二份（分别是一卷第4页和二卷第4页）；证明被告对原告先后两次作出行政拘留处罚，是在正常出警、受案后作出的，并不是原告所说的随意使用权利，殴打报复上访人员；第三组：公安行政处罚审批表（分别是一卷第14-15页和二卷第13-14页），证明被告对原告进行的两次行政处罚，是严格按照法定程序进行的，依次由法制员审核、部门负责人审核、法制部门审核、分管局长审批之后作出的；第四组：告知笔录（分别是一卷第5-7页和二卷第5-7页），证明在对原告进行行政处罚前被告已履行告知义务；第五组：《行政处罚决定书》（分别是一卷第16页和二卷第16页），证明被告对原告两次行政拘留的原因是因为其违反了《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项之规定，构成扰乱单位秩序，并非原告所说的顶撞领导；第六组：《被拘留人家属通知书》二页、照片三张（分别是一卷第25页和二卷第19页、第47-49页），证明被告对原告两次作出行政拘留处罚，都已通知其家属。证据一至六组来源合法、客观真实，与本案具有关联性，本院依法予以采信。原告所举证人证言，能够反映原告在开发区信访办公室与工作人员发生争执，从屋里吵到屋外，对此事实本院依法予以确认，其余部分缺乏事实根据，本院不予认定。

一审法院认为

原审法院认为，《中华人民共和国信访条例》第十八条规定：“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。”《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条规定：“有下列行为之一的，处警告或者200元以下罚款；情节较重的，处5日以上10日以下拘留，可以并处500元以下罚款：（一）扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗教学科研不能正常进行，尚未造成严重损失的”。本案中，原告不按法律规定到有关机关设立或者指定的接待场所反映信访诉求，而是到机关单位门口聚集、盘坐和吵闹，拒不听从工作人员劝阻，其行为已构成扰乱机关正常工作秩序，且情节较重，被告在履行了调查取证、处罚前告知等法定程序后，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项之规定对原告作出拘留10日的治安行政处罚，认定事实清楚，适用法律正确，符合法定程序。

关于被告的执法主体资格问题，根据《内蒙古自治区机构编制委员会关于设立通辽市公安局经济技术开发区公安分局的批复》（内机编发（2010）03号），被告是经依法批准设立的正科级单位，性质为机关法人，属于县级以上人民政府公安机关，依法具有查处危害社会治安秩序的职权。综上，对于原告的诉讼请求，本院依法不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告的诉讼请求。诉讼费50.00元，由原告负担。

上诉人诉称

上诉人王**上诉请求：一、请求二审法院撤销原判，判决被上诉人通辽市公安局经济技术开发区公安分局通开公（新）行罚决（2014）号101号《行政处罚决定书》违法；二、被上诉人承担一、二审诉讼费。理由如下：1.科*沁区人民法院审理查明事实后枉法裁判，本案查明事实有2014年7月25日上午10时上诉人与其他某村民100余人到通辽经**管委会上访被拘留10天。上诉人对2014年7月25日上午10时上访被拘留10天认可，上诉人在2014年8月20日上午9时是与信访代表与发区管委会协商赔偿事宜，没有扰乱单位机关正常工作秩序，这一事实有2014年8月22日被诉人对上诉人的询问笔录及李**、李**的当庭证言，足以证明上诉人没有扰乱单位机关正常工作秩序。2.被上诉人对上诉人拘留处罚程序违法，被上诉人对上诉人拘留处罚程序违法之处，先拘留后取证，2014年8月20日上午9时上诉人就被送进拘留所，22日对上诉人作笔录，26日制作告知笔录和处罚决定。被上诉人询问上诉人时间超过了8小时。3.送达被拘留人家属通知书程序违法，被诉人未将通知书送达被拘留人同住家属，上诉人家属不知情。4.被上诉人违反了《行政处罚法》规定的一事不能二罚，同一事实给予了二次处罚。5.原审法院以内蒙古自治区机构编制委员会批复证明有行政处罚主体资格违反《治安处罚法》第七条，通辽市公安局经济技术开发区公安分局不是县级以上的人民政府的公安机关，处罚行政相对人应以通辽市公安局的名义。因此，原审法院认定事实不清，故请求二审人民法院撤销原判。判决被诉人通辽市公安局经济技术开发区公安分局通开公（新）行罚决（2014）号10117号《行政处罚决定书》违法。

被上诉人辩称

被上诉人通辽市公安局经济技术开发区公安分局答辩称：一、原告提出通辽市公安局经济技术开发区公安分局通开公（新）行罚决（2014）101号行政处罚决定书违法的理由不成立。经我局工作人员依法调查所获证据，证实经过如下：2014年8月20日09时许，某派出所民警在工作中发现有十余人未到指定的信访接待中心上访，而是在开发区管委会门前聚集、盘坐，并与管委会工作人员发生争吵，派出所民警立即对现场人员进行询问，得知这些人为开发区某年镇某村的村民，因为环境污染的事到开发区管委会上访，民警将王**带离现场，送到行政拘留所，继续执行剩余没有执行完毕的7日行政拘留。同时对王**2014年8月20日在开发区管委会北门的扰乱单位秩序行为进行调查，后根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款（一）项之规定，于2014弃8月26日给予王**行政拘留十日的行政处罚。以上事实有违法嫌疑人王**、孔某某的陈述、证人证言、现场录像视频等证据证实。1.上诉人所称第二次行政处罚的理由是顶撞领导的事实不存在。2014年7月25日和2014年8月20日，王**、孔某某等几十人因环境污染一事先后两次到开发区管委会北门进行上访，他们没有按照国家法律规定选出代表到特定的场所和信访部门进行正常上访，而是多人在开发区管委会北门进行盘坐、堵门、与进行劝说的工作人员发生争吵，扰乱机关工作不能正常进行，我局民警在工作中发现其违法行为，对上访人员进行劝解，并告知他们到信访部门正常上访，但劝说无效。我局两次对上诉人进行行政处罚的原因也是因为他们扰乱了单位秩序，并非上诉人所说是因为顶撞领导。以上事实有行政处罚决定书证据证实。2.上诉人所称先拘留后取证的认识错误。（1）2014年8月20日上午11时30分左右将上诉人送进行政拘留所（不是像上诉人所说上午9时就被送进拘留所），执行的是第一次（2014年7月25日的违法行为）未执行完毕的行政拘留处罚。针对其2014年8月20日的违法行为，我局是在2014年8月20日受理案件并开展调查，2014年8月22日对上诉人进行询问，在调查结束后，于2014年8月26日对上诉人进行告知和行政处罚，是符合法律规定的。所以不能认为公安机关对上诉人是先拘留后取证。（2）《中华人民共和国治安管理处罚法》规定：“公安机关传唤后应当及时询问查证，询问查证的时间不得超过八小时；情况复杂，依照本法规定可能适用行政拘留处罚的，询问查证的时间不得超过二十四小时”。此规定是针对未被限制人身自由的违法嫌疑人，公安机关需要调查而传唤违反治安管理行为人进行询问查证的期限。2014年9月22日，我局办案人员对上诉人的询问是在行政拘留所进行的询问，实际上上诉人已经是被限制人身自由，公安机关对其进行询问，不再需要进行传唤。询问查证的时间应当从开始询问的时间开始至询问结束的时间截止计算，所以说询问查证的时间也没有超过8小时。以上事实有受案登记表、王**、孔某某的询问笔录开始和结束时间证据证实。3.我局没有违反《行政处罚法》第二十四条规定的一事不再罚原则，同一事实和同一理由是一事不再罚原则的共同要件，二者缺一不可。“一事不再罚”中的“一事”是指一个独立的违法行为，是指从开始到结束的一个完整的违法行为，“一事”是指“同一个违法行为”，而不是“同样的违法行为”如果当事人在违法行为被行政机关处罚后又实施了同样的违法行为，虽然前后实施的违法行为性质、情节和行为主体均相同，但仍然是两个不同的违法行为，不是“同一违法行为”。对原告作出两次行政拘留的行政处罚，是对其两次违法行为分别作出的处罚，第一次是针对其2014年7月25日的违法行为。第二次是针对其2014年8月20日的违法行为。两次行政拘留是针对原告不同时间实施的两次完整的违法行为作出的，而且执行拘留期限合并也未超过二十日，符合《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国治安管理处罚法》和《公安机关办理行政案件程序规定》的相关规定。4.上诉人家属不知情的事实不存在。我局在对上诉人王**作出拘留行政处罚之后，办案民警到上诉人居住地（某村）村委会进行送达，由村委会联系其家属，其丈夫没去，是其弟弟到村委会，但拒绝签字。以上事实有被拘留人家属通知书、送达时的照片证据证实。5.关于我局有无行政处罚权的问题，2010年内蒙古自治区机构编制委员会下发关于设立通辽市公安局经济技术开发区公安分局的批复，同意设立通辽市公安局经济技术开发区公安分局，机构规格为正科级。我局是通辽市公安局的直属分局，具有独立的机关法人资格。2010年通辽**委员会印发了《通辽市公安局经济技术开发区公安分局主要职责内设机构和人员编制规定》，具体规定了开发区公安分局负责开发区治安管理工作。以上事实有中华人民共和国组织机构代码证、内蒙古自治区机构编制委员会文件复印件（内机编发（2010）03号）、通辽**委员会文件复印件（通机编字（2010）14号）证据证实。6.原告要求由被告承担一、二审诉讼费的请求不合法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，本案的诉讼费应当由败诉方承担。综上所述，我局在事实清楚、证据充分、法律依据明确的基础上对原告王**的处罚是合法的，请审判机关予以维持。

本院查明

二审中双方当事人提供的证据及对证据的质证意见与一审一致。二审查明的事实及对证据的认定与一审一致。

本院认为

本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第八十七条：“人民法院审理上诉案件，应当对原审人民法院的判决、裁定和被诉行政行为进行全面审查。”根据《信访条例》第十八条：“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。多人采用走访形式提出共同的信访事项的，应当推选代表，代表人数不得超过5人”、第二十条：“信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有下列行为：（一）在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集，围堵、冲击国家机关，拦截公务车辆，或者堵塞、阻断交通的”、第四十七条“违反本条例第十八条、第二十条规定的，有关国家机关工作人员应当对信访人进行劝阻、批评或者教育。经劝阻、批评和教育无效的，由公安机关予以警告、训诫或者制止；违反集会游行示威的法律、行政法规，或者构成违反治安管理行为的，由公安机关依法采取必要的现场处置措施、给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”本案中，上诉人王**等十余人未按《信访条例》的规定到有关机关设立或者指定的接待场所反映信访诉求，而是到机关单位门口聚集、盘坐和吵闹，拒不听从工作人员劝阻，其行为已构成扰乱机关正常工作秩序，且属于在之前行政处罚暂缓执行期间再犯，情节较重，被上诉人通辽市公安局经济技术开发区公安分局依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条“有下列行为之一的，处警告或者200元以下罚款；情节较重的，处5日以上10日以下拘留，可以并处500元以下罚款：（一）扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗教学科研不能正常进行，尚未造成严重损失的”之规定对被上诉人作出通开公（新）行罚决字（2014）101号行政处罚决定，认定事实清楚，适用法律正确。被上诉人通辽市公安局经济技术开发区公安分局被上诉人作出通开公（新）行罚决字（2014）101号行政处罚决定经过立案、调查、审查决定、告知、陈述与申辩、送达、执行等程序，且各程序符合《公安机关办理行政案件程序规定》的相关规定，程序合法。

上诉人认为上诉人对其第二次行政处罚违反了《中华人民共和国行政处罚法》所规定“一事不再罚”原则的理由不能成立。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。”之规定，“一事”系“同一个违法行为”，“不再罚”系“不得给予两次以上罚款的行政处罚”。而被上诉人先后于2014年7月25日和2014年8月20日两次实施违反《信访条例》的规定扰乱机关正常工作秩序的行为，系两个独立的同类型违法行为。本案行政处罚决定系针对“2014年8月20日第二个同类违法行为”，而非“同一个违法行为”，处罚类型系行政拘留也非罚款。

上诉人认为“通辽市公安局经济技术开发区公安分局不是县级以上的人民政府的公安机关，行政处罚主体资格违反《中华人民共和国治安处罚法》第七条之规定”的理由不能成立。根据《公安机关组织管理条例》（国务院令第479号）第六条“设区的市公安局根据工作需要设置公安分局。市、县、自治县公安局根据工作需要设置公安派出所。公安分局和公安派出所的设立、撤销，按照规定的权限和程序审批。”、第七条“县级以上地方人民政府公安机关和公安分局内设机构分为综合管理机构和执法勤务机构。执法勤务机构实行队建制，称为总队、支队、大队、中队。”及第八条“县级以上地方人民政府公安机关和公安分局内设机构的设立、撤销，按照国家规定的权限和程序审批。”之规定，按照规定的权限和程序审批的县级以上地方人民政府公安机关和公安分局机构设置相同，职能相同。通辽市公安局经济技术开发区公安分局系按照《内蒙古自治区机构编制委员会关于设立通辽市公安局经济技术开发区公安分局的批复》（内机编发（2010）03号）所设立，符合规定的权限和程序。故其有负责通辽经济技术开发区区域内的公安工作的职权。综上，上诉人王**的上诉理由不能成立，原审认定事实清楚、适用法律正确，依照修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条（一）项的规定，判决如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元由上诉人王**负担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一五年十月十二日