义县城市管理综合行政执法局与义县兴旺奶牛专业合作社城管行政处罚二审行政判决书

审理经过

上诉人义县城市管理综合行政执法局因城管行政处罚一案，不服辽宁省义县人民法院（2014）义行初字第00028号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，现已审理终结。

一审法院查明

原审法院经审理查明，2004年5月1日，义县城**村民委员会与义县兴旺奶牛专业合作社签订土地承包合同，将座落在高速公路北的20亩土地承包义县兴旺奶牛专业合作社，土地用途是建立奶站和养殖小区。2008年11月4日，义县兴旺奶牛专业合作社经义县工商行政管理局登记成立。2011年6月16日，义县城乡建设管理局出具书面证明，证明义县兴旺奶牛专业合作社所属奶牛场，项目建设符合乡镇土地利用总体规划和城镇建设规划。2013年4月15日，义县兴旺奶牛专业合作社向义县城关乡人民政府提出关于义县兴旺奶牛养殖小区修缮饲料库的申请；义县城关满族乡人民政府于2013年5月6日证实，2012年义县高速出口路加宽征地过程中，占用义县兴旺奶牛专业合作社一栋牛舍的一半，导致下雨时往另一半的饲料库内进水，不能存放饲料，故对原来的饲料库基础加高，进行修缮。2013年5月16日，义县**中心作出关于义县兴旺奶牛养殖小区维修养殖用房的意见，不增加建筑面积的前提下，同意维修。2013年6月3日，义县城市管理综合行政执法局出具收条，收到义县兴旺奶牛养殖小区临建占道费人民币贰万元整。2013年6月15日，义县城市管理综合行政执法局对义县兴旺奶牛养殖小区修建建筑物行为立案调查。2013年6月17日，义县城市管理综合行政执法局对法定代表人梁**进行询问，并对义县兴旺奶牛养殖小区进行检查。2013年6月20日，义县城市管理综合行政执法局案件审理委员会集体讨论，决定对梁**无建设规划许可证擅自建设违法行为给予行政处罚。2013年7月1日，义县城市管理综合行政执法局作出义城综执罚先告字（2013）第（1）号行政处罚先行告知书，告知了梁**存在的违法行为以及拟对其作出行政处罚的依据、行政处罚的内容和梁**依法享有的听证陈述申辩权利，并于同日向梁**送达听证告知书。2013年7月24日，义县城市管理综合行政执法局作出义**决字（2013）第（1）号行政处罚决定。2014年5月9日，义县城乡建设规划处出具证明，证明义县兴旺奶牛养殖小区属于农业项目，没有改变土地用途，用地范围内所建设设施及养殖用房不需城乡规划主管部门批准。原告义县兴旺奶牛专业合作社认为被告义县城市管理综合行政执法局作出的具体行政行为严重违法，请求人民法院撤销义**决字（2013）第（1）号行政处罚决定，并赔偿经济损失19万元；退还违法收取的20500元。

原审法院另查明，原告知道被诉具体行政行为的时间是2014年9月30日。

一审法院认为

原审法院认为，义县城市管理综合行政执法局经辽宁省人民政府批准，依法相对集中行使行政处罚权，享有对未取得建设工程规划许可证的违法建设行为进行行政处罚的职权。根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款的规定，县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作，义县城乡建设规划处依法负责辖区范围内的城乡规划管理工作。城乡建设规划部门的职责是一种事前管理和监督，城市管理综合行政执法部门的职责是一种事后监督。事前监督与事后监督除了应当依法进行，还应当相互配合，促进城乡经济社会全面协调可持续发展。城乡规划包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。原告义县兴旺奶牛专业合作社位于义县城关乡高家街村，属于乡规划区范围；且参照国土资源局、**业部《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国**（2010）155号）的规定，其饲料库是附属设施用地，属于设施农用地。依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条的规定，在乡规划区内的建设行为有建设单位或者个人向乡、镇人民政府提出申请，由乡、镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。本案原告向义县城关乡人民政府提出修缮饲料库的申请，已经履行了法律规定的义务。同时，修缮饲料库的行为经义县城关乡人民政府证实、义县**中心同意，且经义县城乡建设规划处证明不需要城乡规划主管部门批准。被告义县城市管理综合行政执法局在行使行政处罚权的过程中未尽调查义务，未向城乡规划主管部门核实情况，认定原告未取得建设工程规划许可证的建设行为违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，并以此为由作出行政处罚决定的具体行政行为主要证据不足、适用法律错误，本院不予支持。因原告未提供相应证据证明其因被告的具体行政行为造成损失，故对于原告要求赔偿其损失的诉讼请求，本院不予支持。被告收取原告占道费贰万元整没有事实和法律依据，系违法要求履行义务的行为，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条（二）项、《最**法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条（四）项、第五十七条之规定，判决如下，一、撤销被告义县城市管理综合行政执法局于2013年7月24日作出的义城综执决字（2013）第（1）号行政处罚决定；二、确认被告义县城市管理综合行政执法局收取占道费的行为违法；三、驳回原告的其他诉讼请求。案件受理费人民币50元，由被告负担。

上诉人诉称

义县城市管理综合行政执法局不服一审判决，向本院提出上诉称，上诉人以被上诉人在县城规划区内，无建设工程规划许可证进行建筑物建设的违法事实，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，对原审附带民事诉讼被告人作出了限期拆除违法建筑物的行政处罚。该处罚决定证据确凿，适用法律法规正确，符合法律程序。请求二审法院依法改判，支持上诉人的上诉请求。

被上诉人辩称

被上诉人在法定期限内未提交答辩状，但在庭审中辩称，原审法院认定事实清楚，请求二审法院驳回上诉，维持原判。

本院查明

经审理查明，2013年4月15日，被上诉人向义县城关乡人民政府提出申请，将原来饲料库基础加高，进行修缮。义县城关乡人民政府于2013年5月6日在申请书上注明u0026ldquo;情况属实u0026rdquo;，并加盖印章。同日，义县**中心出具了《关于义县兴旺奶牛养殖小区维修养殖用房的意见》，同意被上诉人在不增加建筑面积的前提下进行维修。2014年5月9日，义县城乡建设规划处出具证明，内容为u0026ldquo;义县兴旺奶牛养殖小区（法人代表，梁**），位于义县迎宾路东段路北、东二街东侧。该养殖小区属农业项目，没有改变土地用途，用地范围内所建设施及养殖用房，不需城乡规划主管部门批准u0026rdquo;2013年6月3日，上诉人为被上诉人出具收条，内容为u0026ldquo;今收到兴旺奶牛养殖小区临建占道费人民币贰万元整u0026rdquo;。2013年6月15日，上诉人对被上诉人修建建筑物进行行政处罚立案，2013年7月24日，上诉人作出义城综执罚决字（2013）第1号《行政处罚决定书》，并于当日向被上诉人送达，送达回证上送达方式一栏注明u0026ldquo;直接送达u0026rdquo;、拒收理由为u0026ldquo;拒签u0026rdquo;、见证人谢*，送达人张*、高*。

另查明，被上诉人向原审法院提供一份证人证言，证人名为周**，证明内容为，周**在在义县兴旺奶牛场看院子，2013年7月份的一天，义县综合执法局来人交给其两张单，周**于2014年9月30日将该单交与梁**。被上诉人未提供该证人身份证件，该证人在庭审时也未出庭作证。

本院认为

本院认为，上诉人于2013年7月24日作出义城综执罚决字（2013）第1号《行政处罚决定书》，并于当日向被上诉人送达。该《行政处罚决定书》上明确告知了被上诉人的诉权和起诉期限，被上诉人于2014年11月17日提起行政诉讼，已经超出法定起诉期限。关于被上诉人提供的证明其起诉未超过起诉期限的证据材料，因不符合证据真实性、合法性要求，不足以证明被上诉人的主张，本院不予采信。关于被上诉人提出的要求上诉人退还违法收取20500元人民币的诉讼请求，不属于本案审查范围，本院不予调整。原审判决认定事实不清，证据不足，应予纠正。综上，依照修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条、第六十一条第（三）项之规定，裁定如下：

二审裁判结果

一、撤销辽宁省义县人民法院（2014）义行初字第00028号行政判决；

二、驳回被上诉人义县兴旺奶牛专业合作社的起诉。

一、二审案件受理费合计100元，退还给被上诉人义县兴旺奶牛专业合作社。

本裁定为终审裁定。

裁判日期

二〇一五年九月二十五日