上诉人赵**与被上诉人南京市公安局秦淮分局治安管理行政处罚一案的行政判决书

审理经过

上诉人赵**因诉被上诉人南京市公安局秦淮分局治安管理行政处罚一案，不服南京市秦淮区人民法院（2015）秦行初字第103号行政判决，向本院提起上诉。本院于2015年8月27日受理后，依法组成合议庭，于2015年10月16日公开开庭进行了审理。上诉人赵**、被上诉人南京市公安局秦淮分局（以下称秦**分局）的委托代理人孙*到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

一审法院查明

原审法院经审理查明，2014年7月8日，北京市公安局西城分局府右街派出所民警在中南海周边执勤时，发现赵**在中南海周边非正常上访，对赵**进行训诫后将其送至马家**务中心。南京市驻京信访工作组接通知后，与区、街道工作人员前往马家**务中心将赵**接出并劝返回南京。2014年7月19日，秦淮**虹派出所将赵**传唤至该所审查。通过询问、查证，秦**分局确认赵**的上述行为属扰乱公共秩序。当日，秦**分局对赵**进行了处罚前告知，并告知其有陈述、申辩的权利。赵**未作陈述、申辩。同日，秦**分局依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项、第二十条第（四）项的规定，对赵**作出秦*（虹）行罚决字（2014）1864号行政处罚决定，给予赵**行政拘留十日的行政处罚，并将涉案行政处罚决定书送达给赵**，赵**拒绝在送达材料上签字。当日，赵**被送至南京市拘留所执行行政拘留。赵**不服该行政处罚决定，向原审法院提起行政诉讼，请求判令撤销秦*（虹）行罚决字（2014）1864号行政处罚决定。

一审法院认为

原审法院认为，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十一条和《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款、第一百四十八条的规定，秦**分局依法具有对其管辖范围内违反《中华人民共和国治安管理处罚法》的违法行为人作出行政拘留处罚的执法主体资格。《信访条例》第十八条规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。中南海周边地区不是信访接待场所，不接待信访人员走访、不允许信访人员滞留和聚集。赵*高不按正常信访渠道到相关的信访接待部门反映问题，而是于2014年7月8日到中南海周边地区非正常上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所民警盘查、训诫并送至马家楼接济服务中心。秦**分局经调查取证，结合北京市公安局西城分局府右街派出所工作说明、对赵*高的询问笔录、南京市驻京信访工作组、南京市驻京信访工作人员出具的情况说明等证据，认定赵*高上述行为扰乱公共秩序，基本事实清楚，证据基本充分。秦**分局依照《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项、第二十条第（四）项的规定，在履行了受理、传唤、调查取证、告知陈述申辩权、送达等法定程序后，对赵*高作出秦*（虹）行罚决字（2014）1864号行政处罚决定，予其以“行政拘留十日”的处罚，适用法律正确，处罚程序合法，处罚亦无不当。

根据《中华人民共和国行政处罚法》第八条规定，行政处罚的种类分为：（一）警告；（二）罚款；（三）没收违法所得、没收非法财物；（四）责令停产停业；（五）暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照；（六）行政拘留；（七）法律、行政法规规定的其他行政处罚。《中华人民共和国治安管理处罚法》第十条规定，治安管理处罚的种类分为：（一）警告；（二）罚款；（三）行政拘留；（四）吊销公安机关发放的许可证。本案中，虽然北京市公安机关对赵**进行了训诫，但训诫并非上述法律所确定的行政处罚种类之一，秦**分局对赵**作出被诉行政处罚决定之前，赵**并未因同一违法行为受到行政处罚。赵**提出其已被北京市公安机关训诫，秦**分局对其作出的被诉行政处罚决定是对其同一个违法行为的第二次行政处罚，缺乏事实和法律依据。综上，赵**要求撤销秦*（虹）行罚决字（2014）1864号行政处罚决定的诉讼请求无事实和法律依据，不予支持，判决驳回原告赵**的诉讼请求，案件受理费50元，由赵**负担。

上诉人诉称

上诉人赵**上诉称：原审法院的判决事实不清，证据不足，适用法律错误，程序违法。1、根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条、第十条、第十一条的规定，上诉人的事情发生在北京，北京市公安局西城分局是行为发生地的公安局，应由行为发生地的北京公安机关管辖。2、根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第二款规定，移交是取得管辖权的条件。北京公安机关仅仅对上诉人予以训诫，说明上诉人的行为危害性小，尚不构成移送管辖的条件。北京市公安机关没有立案移交管辖，秦淮公安分局就没有管辖权。3、《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十一条规定，治安管理处罚由县级以上人民政府公安机关决定。被上诉人秦淮公安分局不是县级以上人民政府的公安机关，也就没有管辖权。4、训诫是一种行政处罚。应当属于《行政处罚法》第八条第（七）项中法律、行政法规规定的其他行政处罚。从《信访条例》中推定，训诫属于行政处罚的申诫罚，被上诉人的处罚违反了“一事不再罚”的原则。5、上诉人到过中南海周边，却没有扰乱公共秩序，所以不应当对上诉人进行处罚。综上，一审判决和被上诉人处罚决定错误，应当予以撤销。请求二审法院撤销一审判决，支持上诉人的诉讼请求。

被上诉人辩称

被上**安分局未提交书面答辩状，在法庭审理中答辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确。2014年7月8日上诉人到北京中南海周边上访时，被北京警方训诫，上诉人虽然对以上事实矢口否认，但北京市公安局西城分局府右街派出所出具的训诫书清楚的记载了北京公安执勤民警在现场发现上诉人的违法事实。上诉人的行为给中南海周边带来了安全隐患，影响首都安全稳定，扰乱了中南海周边的公共秩序。在案证据内容真实、形式合法，证据之间能够相互印证，足以说明上诉人的行为已经构成扰乱公共场所秩序，被上诉人依据治安管理处罚法，对上诉人作出行政拘留10日的处罚决定符合法律规定。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二条、第七条、第九十一条的规定，被上诉人作为上诉人居住地的公安机关，对上诉人具有管辖权。被上诉人依据查明的案件事实，对上诉人的违法行为作出行政处罚决定属于履行社会治安管理法定职责。上诉人认为被上诉人没有管辖权及处罚权的理由不能成立。县级以上公安机关包括**安部、省、自治区、直辖市的公安厅、地级市的公安局、县公安局以及市辖区的公安分局。上诉人认为秦**分局不是县级以上公安机关的观点不能成立。《中华人民共和国行政处罚法》和《中华人民共和国治安管理处罚法》明确规定了行政处罚和治安处罚的种类，训诫不是法定行政处罚，其作用在于对行政相对人进行批评教育，警示其社会违法性和危害性，只是一种教育形式，不具有改变其行为的法律效力，不属于行政处罚的范畴。上诉人认为训诫属于行政处罚是其主观认识错误。上诉人认为其行为已受训诫，被上诉人对此行为再次作出行政处罚属于一事二罚的理由不能成立。请求二审法院支持被上诉人意见，驳回上诉，维持一审判决。

原审被告秦**分局向原审法院提交的证据有：

证据1、受案登记表；证据2、传唤证；证据3、查获经过；证据4、行政处罚告知笔录；证据5、行政处罚决定书；证据6、被行政处罚人家属通知书；证据7、行政拘留执行回执；证据8、行政案件权利义务告知书；证据9、询问笔录；证据10、北京市公安局西城分局府右街派出所训诫书；证据11、南京市驻京信访工作组出具的工作情况说明；证据12、南京市驻京信访工作人员出具的工作情况说明及身份证明；证据13、赵**户籍资料；证据14、秦*（治）行罚决字（2014）1025号行政处罚决定书。

原审被告秦**分局向原审法院提交的依据有：

《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条、第二十条第（四）项、第二十三条第一款第（二）项、第九十三条、第九十四条、第九十六条，《公安机关办理行政案件程序规定》第九条、第三十三条第一款第（二）项、第六十三条第一款，《信访条例》第十八条、第二十条、第四十三条。

原审原告赵**向原审法院提交的证据有：

秦*（虹）行罚决字（2014）1864号行政处罚决定书。

上述证据和依据均已随案移送本院。

本院查明

本院经审理认定，原审质证、认证符合法律规定，本院对原审判决确认的证据予以认可。本院根据确认的合法有效证据认定的事实与原审判决相同。

本院认为

本院认为，《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条规定，**务院**安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。治安案件的管辖由**务院**安部门规定。南京市行政区域为地级以上行政区域，其所设区级公安机关应属于县级以上公安机关，秦**分局对本行政区域内违法行为具有治安管理的法定职权。**安部颁布的《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖，由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。本案中，上诉人赵*高的户籍地及居住地均在南京市秦淮区，属于被上诉人秦**分局管辖的行政区域，被上诉人依据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条的规定，受理此案并无不当。故被上诉人秦**分局具有对上诉人赵*高涉案违法行为的行政处罚管辖权。

被上诉人秦**分局立案后，对上诉人赵**进行了依法传唤，告知上诉人相关权利义务，对上诉人进行询问并调查取证，在作出行政处罚决定前告知了赵**拟对其作出的行政处罚决定的事实、理由、依据以及依法享有的陈**和申辩权，并将作出的行政处罚决定送达给赵**。故秦**分局作出涉案行政处罚的程序符合《中华人民共和国治安管理处罚法》及《公安机关办理行政案件程序规定》的要求。

在案证据表明，赵**曾经于2014年4月21日因拒不配合依法传唤阻碍公安人员的执行公务被秦**分局给予拘留10日的行政处罚。2014年7月8日上诉人赵**到北京中南海地区非正常上访，扰乱公共场所秩序，被府**出所民警当场查获并予以训诫。据此，被上诉人依据《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项、第二十条第（四）项之规定，给予上诉人行政拘留十日的处罚符合法律规定。

关于赵**提出的其非正常上访的行为不构成扰乱公共秩序的上诉意见，本院认为，《信访条例》第十八条规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。违反规定的，有关国家机关工作人员应当对信访人进行劝阻、批评或者教育。经劝阻、批评和教育无效的，由公安机关予以警告、训诫或者制止；构成违反治安管理行为的，由公安机关依法采取必要的现场处置措施、给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。《信访条例》的上述规定即是为了对上访行为进行规范，以避免对社会正常秩序造成影响。中南海周边地区不是信访接待场所，不接待信访人员走访、不允许信访人员滞留和聚集。上诉人赵**在明知该规定的情况下，违反《信访条例》的要求，不按正常信访渠道到相关信访接待部门反映问题，其行为已经扰乱了中南海周边地区的社会秩序，违反了《治安管理处罚法》及《信访条例》的相关规定，故秦**分局给予其行政处罚并无不当。至于赵**提出的秦**分局“一事二罚”的问题，因《中华人民共和国行政处罚法》及《治安管理处罚法》均未规定“训诫”为行政处罚的种类，故“训诫”不属于行政处罚范畴，秦**分局作出的涉案行政处罚决定不构成“一事二罚”。

综上，上诉人赵*高的上诉请求和理由缺乏事实和法律依据，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原判。

案件受理费50元由上诉人赵**负担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一五年十一月十日