宋*与江苏**务管理局行政处罚二审行政裁定书

审理经过

上诉人宋*因与被上诉人江苏**务管理局（以下简称东海盐务局）、原审第三人山东庆**限公司（以下简称庆**司）盐业行政处罚一案，不服连云港市海州区人民法院（2014）海行初字第0016号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2015年6月17日公开开庭审理了本案。上诉人宋*、被上诉人东海盐务局的正职负责人徐**委托代理人刘**、原审第三人庆**司的委托代理人邱**到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

一审原告诉称

原审原告宋*起诉称，2014年7月18日，东海盐务局以宋*违反江苏省《盐业管理条例》实施办法第32条第2款规定为由，对宋*作出没收47箱舔砖盐产品的行政处罚。宋*认为，东海盐务局的行政行为违法，应予撤销。理由如下：一、东海盐务局认定事实错误。宋*经营的舔砖是庆**司代理经营的英**公司生产的产品，属于饲料产品，不属于食盐专营办法等法律法规规定的畜牧用盐，国**业部对此已有认定。东海盐务局将舔砖产品认定为盐产品进而对宋*进行处罚属于认定事实错误。二、东海盐务局的行政行为缺乏事实依据。《盐业管理条例》等法律法规规定的处罚行为针对的是盐资源开发利用和盐产品生产、加工、运输等涉盐行为，而宋*经营的舔砖是庆**司从国外进口的终端产品，获得了国家进口许可，在国内没有进行二次加工，期间没有任何涉盐违法行为，不构成行政行为的处罚对象。三、东海盐务局的行政行为缺乏法律依据，属于滥用职权。宋*经营的舔砖不属于盐产品，不属于东海盐务局的职权范围。东海盐务局对宋*进行处罚属于滥用职权行为；盐业管理条例对盐业公司之外的其他主体没有规定行政处罚，东海盐务局对宋*进行处罚属于越权执法；食盐专营办法等法律、法规规定对食盐实行专营，地方性法规和规章对其他工业用盐实行专营，违反上位法，属于无效规定。综上，东海盐务局的具体行政行为缺乏事实和法律依据，请求法院撤销东海县盐务局2014年7月18日作出的（连东）盐政一般（2014）第117号盐业违法案件一般程序行政处罚决定书。

一审法院认为

原审法院认为，根据《盐业管理条例》第三十条及《江苏省﹤盐业管理条例﹥实施办法》第四十五条的规定，当事人对盐业行政主管部门作出的行政处罚决定不服的，应当先向相关行政机关申请行政复议，对复议决定不服的，可以向人民法院提起诉讼。东海盐务局作为盐业行政主管部门，对宋*作出行政处罚，宋*对此不服，在未申请行政复议的情形下，即向原审法院提起诉讼，不符合法律规定，应予驳回起诉。依照《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（七）项的规定，裁定驳回宋*的起诉。案件受理费50元，不予收取。

上诉人诉称

上诉人宋*上诉称，原审法院适用法律错误，《盐业管理条例》第三十条中相关立法用语是“可以”，而非“应当”，并非必须的复议前置。《江苏省﹤盐业管理条例﹥实施办法》属于地方政府规章，不属于《行政复议法》第三十条规定的法律和行政法规的范畴，不能作为处理案件的依据。请求撤销原裁定，判令被上诉人东海盐务局撤销其行政处罚决定书。

被上诉人辩称

被上诉人东海盐务局辩称，原审裁定书认定事实清楚、适用法律正确，请求依法予以维持。一、被上诉人在行政处罚决定书中明确告知上诉人复议权，但上诉人在收到处罚决定书后没有在60日内申请复议，其本人放弃了复议权利，由此导致的责任应由上诉人承担。二、《盐业管理条例》及《江苏省﹤盐业管理条例﹥实施办法》均规定当事人对盐业行政主管部门作出的行政处罚决定不服的，应当先向相关行政机关申请行政复议，对复议决定不服的可以向人民法院提起诉讼。

原审第三人庆**司述称，请求依法支持上诉人宋*的上诉请求。

本院认为

本院认为，《盐业管理条例》于1990年3月2日发布并于同日施行，该条例第三十条规定：“当事人对盐业行政主管部门作出的行政处罚决定不服的，可以在接到处罚决定之日起15日内向上一级盐业行政主管部门申请复议。上一级盐业行政主管部门应当在收到复议申请之日起两个月内作出复议决定。申请人对复议决定不服的，可以在接到复议决定之日起15日内向人民法院起诉。……”虽然该条的立法用语是“可以”，但综合以下三个方面，该表述应理解为复议前置。一是立法本意的应然理解。此条采取的是递进式表述，而非“或者”式的选择性表述，该条整体分为三个层次：1、对处罚决定不服可以申请复议；2、复议机关的复议期限；3、对复议决定不服可以起诉。在特定的历史时期，此种立法模式在立法本意上应该理解为复议前置。二是文义上的当然理解。该条第三层次的规定非常明确，即只有对复议决定不服的，才可以在接到复议决定之日起15日内向人民法院起诉。从文义上理解，向人民法院起诉的首先条件就是必须要先有复议决定，然后要在接到复议决定之日起15日内提起。从文义上不能得出不服处罚决定可以直接向人民法院起诉的结论。三是相关司法解释已经明确此种立法模式中的立法用语虽然为“可以”，但仍应理解为复议前置。如修改前的《工伤保险条例》第五十三条规定：“有下列情形之一的，有关单位和个人可以依法申请行政复议；对复议决定不服的，可以依法提起行政诉讼……”对此，《最**法院行政审判庭关于如何适用﹤工伤保险条例﹥第五十三条有关问题的答复》（（2005）行他字第19号，该解释因条例修改而失效）明确答复“……未经行政复议，直接提起行政诉讼的，人民法院不予受理……”。即相关司法解释已经明确虽然此种立法模式中的立法用语表述为“可以”，但仍应作复议前置理解对待。本案中，综合《盐业管理条例》的施行时间、相关法条文义及其表述方式，以及参照同类表述曾经的相关司法解释，该条例第三十条应理解为复议前置。关于《江苏省﹤盐业管理条例﹥实施办法》能否适用的问题，该办法系江苏省人民政府颁布的地方性规章，依据修改前《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条的规定，依法可以参照执行。综上，上诉人宋*的上诉请求及理由，无事实及法律依据，依法不能成立，本院不予支持。原审法院以上诉人宋*未经复议前置为由驳回其起诉并无不当。依照修改前《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，裁定如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原裁定。

本裁定为终审裁定。

裁判日期

二〇一五年七月六日