陈**与长乐市国土资源局行政处罚二审行政判决书

审理经过

上诉人长乐市国土资源局因陈**诉其土地行政处罚一案，不服长乐市人民法院（2015）长行初字第2号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2015年5月18日开庭审理了本案。上诉人长乐市国土资源局的委托代理人陈*、郑**，被上诉人陈**的委托代理人郑**到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

被上诉人长乐市国土资源局于2014年4月25日对陈**作出长国土资行罚字（2014）32号《土地违法案件行政处罚决定书》（以下简称《行政处罚决定书》），认定陈**于2013年11月份开始未经批准擅自占用江田镇江田村7269.8平方米土地进行填土，地类为耕地，违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款、第七十六条的规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，决定处罚如下：一、责令陈**于15日内退还非法占用的7269.8平方米耕地并对填土地块进行复耕，恢复土地原貌；二、处以每平方米20元罚款，共计罚款145396元。

一审法院查明

一审法院查明，讼涉地块位于长乐市江田镇江田村华光寺东侧。2013年12月26日，长乐市**民委员会（以下简称江**委会）向长乐市国土资源局出具一份讼涉地块填土证明。2014年1月6日，长乐市国土资源局在讼涉地块、力沃房地产售楼中心及江**委会公告栏上张贴了违法用地情况公告。2014年1月8日，长乐市国土资源局委托福建省地质测绘院对讼涉违法填土地块进行面积测绘，测绘边界由长乐市国土资源局工作人员现场指定，测绘面积为7269.8平方米。2014年2月，长乐市国土资源局对陈**涉嫌非法占用土地行为进行立案受理。长乐市国土资源局于2014年3月3日作出长国土资行罚告字（2014）32号《行政处罚听证告知书》（以下简称《听证告知书》），并于2014年4月25日作出被诉《行政处罚决定书》。上述文书长乐市国土资源局均交由江**委会工作人员签收。陈**于2014年9月15日收到上述文书后，不服申请行政复议。复议机关长乐市人民政府于2014年11月11日作出维持决定。陈**仍不服，于2014年11月25日向一审法院提起行政诉讼。

一审法院认为

一审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第五条及第六十六条之规定，长乐市国土资源局具有对本辖区内土地违法行为进行监督检查和处理的法定职权。长乐市国土资源局作出的被诉行政处罚决定已涉及到陈**的合法权益，经行政复议维持后，陈**仍有权对被诉行政处罚决定向法院提起行政诉讼。

根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条之规定，行政机关在作出行政处罚之前，应当履行好告知程序。本案长乐市国土资源局辩称，长乐市国土资源局已向陈**送达行政处罚告知书，但陈**拒绝签收行政处罚告知书等相关文书，一审法院审查认为，本案长乐市国土资源局未有证据表明陈**有拒绝签收之事实，陈**现户籍及原户籍均不在江田村，长乐市国土资源局将行政处罚告知书交由江**委会签收，并不能说明长乐市国土资源局已履行了送达程序，且陈**亦提出江**委会证明之反证，证明江**委会于2014年9月15日才将行政处罚告知书及决定书等文书转交给陈**。为此，本案长乐市国土资源局作出被诉行政处罚决定前未履行告知程序，未能保障陈**的陈**和申**，违反了法定程序。长乐市国土资源局在未保障陈**的陈**和申**情况下，凭江**委会证明及测绘报告，即认定陈**违法填土7269.8平方米，其事实不清，证据不足。

根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定，对未经批准非法占用土地的，土地行政主管部门有权责令行为人退还非法占用的土地，对擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除（或没收）在非法占用的土地上新建的建筑物或其他设施，可以并处罚款。本案长乐市国土资源局仅认定陈**对讼涉土块进行填土，而未认定讼涉土地上有新建的建筑物和其他设施，故本案长乐市国土资源局在未认定陈**擅自将农用地改为建设用地的情况下，径行适用《中华人民共和国土地管理法》第七十六条之规定对陈**处以罚款，属适用法律错误。

综上，长乐**源局作出的被诉行政处罚决定，事实不清，违反法定程序，适用法律错误。据此，一审法院依照修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第二项之规定，判决如下：一、撤销长乐**源局于2014年4月25日作出的被诉《行政处罚决定书》。二、长乐**源局应于判决生效后二个月内重新作出具体行政行为。案件受理费人民币50元，由长乐**源局负担。

上诉人诉称

上诉人长乐市国土资源局不服一审判决，向本院提起上诉称：一、上诉人作出本案具体行政行为程序合法，认定事实清楚，证据确凿。据群众举报，陈**等人未经批准在江田村耕地上填土。因案件涉及的当事人拒绝配合调查，江**委会于2013年12月26日向上诉人出具证明，证实填土行为系被上诉人实施。上诉人在填土地块现场及陈**所在的力沃房地产售楼中心进行公告，公告期间，陈**没有提出异议。在委托福建省地质测绘院对讼涉违法填土地块的填土面积进行测绘后，上诉人作出《听证告知书》。因陈**拒绝签收，上诉人将该文书留置送达（有江**委会干部签字证明）；2014年4月25日，上诉人对陈**作出《行政处罚决定书》，该文书亦留置送达。在本案行政复议和诉讼中，陈**均有提交《听证告知书》和《行政处罚决定书》，说明陈**收到上述文书。所以，上诉人作出被诉行政行为程序合法、认定事实清楚、证据确凿。陈**在一审中提交的江**委会的证明不能推翻上述文书已经留置送达的事实，文书转交由自然人完成，村委会并非自然人故不可能完成文书转交事宜，出具的证明不真实。二、上诉人适用法律正确。全国**作委员会1998年12月编写的《中华人民共和国土地管理法释义》对第七十六条解释：“对本条规定的违法行为，县级以上有关人民政府土地行政主管部门应当分别情况，依法作出以下处罚：”1.行政处罚，包括：（1）责令退还非法占用的土地。……（3）有关土地行政主管部门在作出有关行政处罚决定的同时，根据情节，可以作出并处罚款的决定。”责令退还土地属行政处罚，根据情节，可以作出并处罚款的决定。请求：撤销长乐市人民法院作出的（2015）长行初字第2号行政判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求或维持上诉人作出的本案行政行为。

被上诉人辩称

被上诉人陈**未提交答辩状，其在庭审中辩称：一、被诉《行政处罚决定书》认定事实不清，违反法定程序。1、上诉人除了提供一份村委会证明没有其他证据证实答辩人有实施违法填土的行为，江**委会的证明不足以证实有违法事实的存在，就算是群众举报也应当制作相应的调查笔录或是有其他证据予以佐证。2、答辩人的户籍是城镇户口，不能购买农村的土地，上诉人是在尚未查清涉案地块的使用人就是答辩人且答辩人有实施违法填土行为的情况下便草率作出行政处罚，认定事实不清。3、上诉人未依法履行告知程序。答辩人的家庭住址是在福州，原户籍地址在江田镇友爱村，但是上诉人将告知书等相关材料留置送达在江**委会，上诉人没有理由将材料留置送达在一个与答辩人没有任何关联性的村委会，明显不符合法律规定的送达程序。而且答辩人在一审中也提供了江**委会证明，证明江**委会是在2014年9月15日才将告知书及决定书等材料转交给答辩人，虽没有村委会工作人员署名，但证明内容由工作人员出具，其工作人员的行为就是代表村委会的行为，上诉人也是依据江**委会的证明（也无工作人员签字）来认定答辩人的违法行为，因此江**委会关于送达文书的证明真实有效，上诉人在没有证据证明答辩人拒收材料时未按照法定程序履行告知程序，剥夺了答辩人的陈述权及申辩权。二、上诉人适用法律错误。涉案土地至今仍是耕地，没有建筑物，答辩人的父亲及他人填土的行为并未改变土地的性质。《中华人民共和国土地管理法》第七十六条有两层含义：第一层是如果存在“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的”违法行为，应当责令退还非法占用的土地；第二层含义是“对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，或对符合土地利用总体规划的违法行为，可以并处罚款”，上诉人在仅认定答辩人具有填土行为时不能依据该规定对答辩人作出罚款的处罚。综上，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。

上诉人长乐市国土资源局向一审法院提交的证据有：1、江**委会证明、公告及张贴照片、《测绘报告》（编号CL2014015）、长乐市土地利用现状图；2、《国土资源违法案件立案呈批表》、《土地违法案件调查报告》、《听证告知书》、《违法案件会审记录》、《行政处罚决定书》、《法律文书送达回证》。法律依据有：《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条。

被上诉人陈**向一审法院提交的证据有：1、陈**身份证，长乐市江田镇友爱村民委员会证明及《常住人口登记表》；2、《行政处罚决定书》、《听证告知书》、长国土资强催（2014）32号《履行行政决定催告书》；3、长政行复决（2014）3号《行政复议决定书》；4、长乐市**民委员会证明；5、土地现场照片。

以上证据均已随案移送至本院。上诉人于二审中提交了证据照片一份，拍摄于作出本案被诉处罚决定之后，证明讼争地块上有建设地上物。被上诉人认为看不出照片拍摄时间且在一审阶段未提交，不应作为证据。本院认为，上诉人提交的证据形成于被诉处罚决定之后，根据修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第三十二条的规定，不能作为被诉行政处罚的证据；上诉人无正当事由超出一审法院的举证期限提供的证据材料，根据《最**法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十七条第（四）款的规定，不能作为本案定案依据。

根据本案的有效证据，本院查明，被上诉人长乐市国土资源局于2014年4月15日作出《听证告知书》，一审法院认定事实有误，本院予以指正；本院二审对于其他事实的认定与一审判决相同。

本院认为

本院认为，《土地违法案件查处办法》（国家土地管理局令（1995）第3号）第三十一条规定：“送达有关法律文书，土地管理部门应当直接送交当事人及利害关系人签收。本人不在的，交其同住的成年家属或者所在单位签收；……当事人及利害关系人拒绝签收时，土地管理部门应当邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场，说明情况，在送达回证上记明拒收事由和日期，由土地管理部门负责送达的人员、见证人签名或者盖章，把送达的文书留在当事人及利害关系人的住所或者收发部门，即视为送达。”

本案上诉人长乐市国土资源局于2014年4月25日作出被诉的《行政处罚决定书》，送达有关法律文书应适用上述规定。上诉人主张被上诉人拒绝签收《听证告知书》并将该文书留置送达，江**委会干部签字证明，但未提交证据证明其曾直接向上诉人送达、或交其同住的成年家属或者所在单位签收，不符合上述规定；被上诉人的身份证住所地、原籍地以及家属显然都非长乐市江田镇江田村人，上诉人送达《听证告知书》的《法律文书送达回证》上由江**委会干部作为见证人签字缺乏事实根据，且该送达回证上亦未记载拒收的事实和理由，亦不符合上述规定。被上诉人提交的证据4证明《听证告知书》于2014年9月9日送达到江田村，9月15日交给被上诉人。因此，上诉人的证据不足以证明其在作出处罚决定之前履行了告知程序，未能保障被上诉人的陈**和申辩权，违反《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条和第三十二条的规定，程序违法。

综上，上诉人上诉的理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原判。

本案二审案件受理费50元由上诉人长乐市国土资源局负担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一五年六月十二日