济南**限公司与济南**丘分局行政处罚二审行政判决书
审理经过
上诉人济南**限公司因盐务行政处罚一案不服山东省章丘市人民法院（2015）章行初字第22号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
一审法院查明
原审法院认定：2014年11月27日，原告以每吨500元的价格从江苏淮**技有限公司购进江苏**限公司生产的饲料添加剂氯化钠40吨，用于饲料的生产加工。2014年12月23日，被告在监督检查中发现原告涉嫌违规购进盐产品，于当日进行立案调查，对原告购进的涉案物品进行先行登记保存证据，并对其中3袋随机抽样取证。2014年12月24日山东省盐及盐化工产品质量监督检查站作出（W20141224）第541号检测报告，检测结果为氯化钠含量为99.11%。2014年12月25日，被告作出章盐政罚告字（2014）1-67号行政处罚事先告知书，告知被告对原告拟作出行政处罚的事实、理由、依据、处罚内容以及原告享有的陈述申辩权。2015年1月6日，被告作出章盐政责改字（2015）1-1号责令（限期）改正违法行为通知书，责令原告停止并改正违法行为。同日，被告作出章盐政处罚字（2015）1-1号行政处罚决定书，决定给予原告没收盐产品34.5吨、罚款捌万玖仟元整的行政处罚。原告不服，向章丘市人民政府提起行政复议，章丘市人民政府于2015年3月19日作出章政复决字（2015）第3号行政复议决定书，维持了被告作出的章盐政处罚字（2015）1-1号行政处罚决定书。
一审法院认为
原审法院认为，《山东省盐业管理条例》第五条第一款规定：“省人民政府盐业行政主管部门负责全省的盐业管理工作；设区的市、县（市、区）盐业行政主管部门负责本行政区域内的盐业管理工作。”根据上述规定，被告作为章丘市人民政府的盐业主管机构，具有对本行政区域内盐业进行监督管理和行政执法的法定职权。
《山东省盐业管理条例》第二条规定：“凡在本省行政区域内从事盐资源开发利用和盐产品生产、加工、运输、购销、储存等活动，必须遵守本条例。”第三条规定：“本条例所称盐产品，是指以氯化钠为主要成份的产制品（含固体盐、液体盐）。包括食盐，纯碱、烧碱工业用盐和其他用盐。”第四十九条第一款规定：“渔业和畜牧养殖业用盐应当严格按照有关标准进行生产，并按照食盐的管理办法进行管理。”本案中，被告对原告购进的饲料添加剂氯化钠抽样送检，经检测所得结论为氯化钠含量为99.11%，是盐产品。被告据此适用盐业管理法规对原告进行行政执法于法有据，其行政执法主体适格。原告主张被告不具备行政执法权于法不合，不予采纳。诚然，氯化钠作为饲料添加剂被列入国**业部允许使用的饲料添加剂品种目录，原告在生产过程中使用氯化钠作为饲料添加剂并不违法。但由于饲料添加剂氯化钠具有饲料添加剂的属性，同时亦具有饲料生产用盐的盐产品属性，且饲料生产用盐属于食盐，属国家专营产品。因此，原告在生产过程中使用饲料添加剂氯化钠，既受《饲料和饲料添加剂管理条例》的调整，亦受《食盐专营办法》和《山东省盐业管理条例》的调整，两者均可适用，并行不悖，不存在冲突之处。
《山东省盐业管理条例》第二十条规定：“设立盐产品批发经营企业，由省盐业行政主管部门批准。未经省盐业行政主管部门批准，任何单位和个人不得擅自设立盐产品批发经营企业。”第二十一条规定：“食盐由省盐业行政主管部门按照国家下达的指令性计划分配、调拨，由各级盐产品批发经营企业组织经销。纯碱、烧碱工业用盐实行合同定货；其他用盐由各级盐产品批发经营企业统一经营，用盐单位和个人应当按照规定从当地盐产品批发经营企业购进。禁止任何单位和个人违反本条例规定擅自购进盐产品。”原告作为山东省境内的饲料生产企业，在生产过程中所需的氯化钠添加剂应向本地持有食盐批发许可证的企业购进，而原告却从外地企业购进添加剂氯化钠，明显违反上述规定。被告据此对原告作出行政处罚事实清楚，证据充分。
《山东省盐业管理条例》第四十四条规定：“违反本条例规定，不按照规定渠道购进、销售盐产品或者将盐产品擅自转卖的，由盐业行政主管部门责令其限期改正，没收盐产品和违法所得，并可处以盐产品价值等值以上三倍以下的罚款；情节严重的，由盐业行政主管部门吊销其食盐批发或者零售许可证。”本案中原告违规购进盐产品40吨，已使用5.5吨。被告根据上述条文的规定，没收所剩盐产品34.5吨，罚款捌万玖仟元，适用法律正确，处罚幅度在法定范围内。
综上，被告对原告作出的章盐政处罚字（2015）1-1号行政处罚决定书，认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律、法规正确。原告主张被告无职权管理及要求赔偿经济损失无法律和事实依据支持，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告济南**限公司要求撤销被告济南**丘分局作出的章盐政处罚字（2015）1-1号行政处罚决定书及要求被告赔偿经济损失的诉讼请求。案件受理费50元，由原告济南**限公司负担。
上诉人诉称
上诉人济南**限公司不服原审判决上诉称：1.执法主体无职权。《饲料和饲料添加剂管理条例》规定了饲料添加剂氯化钠的生产经营监督管理职能在于农业部门，济南**丘分局无执法权。2.程序严重违法。本案罚款八万余元，依法应当听证。没有听证的，处罚不成立。原审认定的检测报告是无司法鉴定资质、资格以及鉴定机构许可证的组织所作出的，其检测人员既不是公务员，也不是事业单位编制人员，更没有鉴定人资格、资质。3.原审故意混淆事实。食盐的国标、畜牧盐的国标与饲料添加剂氯化钠的国标完全是三个不同的国标，原审法院故意加以混淆。4.适用法律错误。综上，请求二审法院撤销（2015）章行初字第22号行政判决；依原审原告改判。
被上诉人辩称
被上诉人济南**丘分局口头答辩称，当事人在法定期限内没有提出听证申请，故没有组织听证。
被上诉人济南**丘分局向原审法院提交了以下证据：1.淮安泰**有限公司产品销售合同一份；2.江苏省淮安市国家税务局通用机打发票一张；3.2014年12月23日对原告单位的采购部经理季**的询问笔录；4.现场检查（勘验）笔录；5.现场照片（图片、影像资料）证据单；6.抽样取证单；7.山东省盐及盐化工产品质量监督检验站检测报告；8.立案审批表；9.2014年12月23日行政处罚相关事项审批表；10.2014年12月25日行政处罚相关事项审批表；11.先行登记保存证据通知书；12.先行登记保存证据处理通知书；13.行政处罚事先告知书；14.案件调查终结报告；15.行政处罚决定审批表；16.行政处罚决定书及送达回证；17.责令改正违法行为通知书及送达回证；18.执法过程的录音、录像证据；19.1999年6月23日山东省人民政府鲁政发（1999）70号文件《关于调整和完善盐业经营管理体制的通知》；20.《GB-T19420-2003制盐工业术语》，证明涉案产品属于畜牧用盐；21.2014年12月23日先行登记保存通知书。上述证据用以证明本案事实清楚，程序合法，证据确实，处罚适当。法律依据：《山东省盐业管理条例》第二条、第三条、第四十四条、第四十九条，《GB-T19420-2003制盐工业术语》之规定。
上诉人济南**限公司向原审法院提交了以下证据：1.江苏**限公司饲料添加剂氯化钠有关资质材料；2.山东省畜牧兽医局鲁**（2015）3号《关于明确饲料添加剂氯化钠有关管理问题的通知》；3.江苏省农委饲料管理部门-省动物卫生监督所复函；4.辽宁省法制办对饲料添加剂氯化钠有关问题的复函；5.广东省农业厅文件；6.**业部关于饲料添加剂氯化钠有关问题的函；7.**业部对中国新闻社江苏分社有关添加剂氯化钠问题的采访的回复函；8.2014年7月23日《农民日报》文章《饲料添加剂氯化钠的查处属于违法》；9.北京市对类似情况的处理结果；10.福州市政府复议决定书；11.国家发改委有关文件；12.饲料添加剂氯化钠的国家标准；13.畜牧用盐国家标准；14.食用盐国家标准；15.中**视台新闻频道和农业频道对饲料添加剂氯化钠有关问题报道的视频资料；16.关于2001年**业部畜牧兽医局给中盐总公司的复函以及2003年《GB-T19420-2003制盐工业术语》的畜牧盐定义的专家解读；17.广东省肇庆市中级人民法院（2014）肇中法行终字第89号行政判决书。上述证据2-6、8、10、11、17，证明被告不具有执法职权；证据1、3、12-14证明原告购买的饲料添加剂是合法的，且不属于食用盐、畜牧用盐；其它证据证明全国对类似案件的处理情况的理由及依据。
上述证据均经原审法院庭审质证，并随原审卷宗移送本院。
本院查明
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为
本院认为，本案争议的焦点为：被上诉人有无法定职权？**务院《食盐专营办法》第二条规定：“本办法所称食盐，是指直接使用和制作食品所用的盐”，第二十八条规定：“渔业、畜牧用盐适用本办法”。但并未对渔业、畜牧用盐进行具体界定，饲料添加剂氯化钠是否包含在内不明确。《山东省盐业管理条例》第二条规定：“凡在本省行政区域内从事盐资源开发利用和盐产品生产、加工、运输、购销、储存等活动，必须遵守本条例。”第三条规定：“本条例所称盐产品，是指以氯化钠为主要成分的产制品（含固体盐、液体盐）。包括食盐、纯碱、烧碱工业用盐和其他用盐。”如果仅对上述两条规定进行语义解释的话，饲料添加剂氯化钠确实是盐产品，对其进行购销就应该遵守该条例，但上位法毕竟对此未作明确界定，需结合其他相关法律法规规定进行分析。单从化学成分上看，饲料添加剂氯化钠是由氯离子和钠离子组成，确实是盐，但食用盐、畜牧用盐、饲料添加剂氯化钠分别适用的是三个不同的国标。三者除了在氯化钠含量、外观形态上有区分外，在卫生指标方面，与食盐指标（GB5461-2000）相比，饲料添加剂氯化钠标准（GB／T23880-2009）增加了汞、镉、亚硝酸盐3项限量指标；与畜牧用盐标准（GB／T21513-2008）相比，增加了总砷、铅、总汞、镉等8个控制指标。在主要成分方面，食用盐和畜牧用盐对碘含量都有明确规定，而饲料添加剂氯化钠未对碘含量做最低限度的要求。此外，畜牧用盐是直接给牲畜食用的，而饲料添加剂氯化钠是饲料生产过程中使用的。因此，饲料添加剂氯化钠属于饲料添加剂，不属于畜牧用盐，更不是食用盐。根据**务院《饲料和饲料添加剂管理条例》第三条规定，“**务院农业行政主管部门负责全国饲料、饲料添加剂的监督管理工作。县级以上地方人民政府负责饲料、饲料添加剂管理的部门，负责本行政区域饲料、饲料添加剂的监督管理工作。”《饲料添加剂目录（2013）》（**业部第2045号公告）将饲料添加剂氯化钠列为矿物元素类饲料添加剂。因此，作为饲料添加剂的氯化钠其生产、销售、采购等应由地方饲料管理部门进行监管，县级以上地方人民政府盐业主管机关不宜再行使对饲料添加剂氯化钠的执法权。当然，饲料添加剂氯化钠违法使用，流入食盐市场则另当别论。
上诉人济南**限公司于2014年11月27日以每吨500元的价格从江苏淮安**有限公司购进江苏**限公司生产的饲料添加剂氯化钠40吨，用于饲料的生产加工。江苏**限公司持有江苏**员会颁发的苏**（2014）T080010号饲料添加剂生产许可证和苏农许饲字（2014）第16号江苏省饲料产品批准书，上诉人济南**限公司所购买的饲料添加剂氯化钠为合法企业所生产，符合《饲料和饲料添加剂管理条例》的相关规定。本案所涉饲料添加剂氯化钠是一种饲料添加剂而非严格意义上的食盐，也非畜牧用盐，不属于盐业行政主管部门监督管理的职责范围，济南**丘分局所作的章盐政处罚字（2015）1-1号行政处罚决定，执法主体无法定职权，依法应予撤销。
对于济南**限公司提出的行政赔偿请求，根据《最**法院关于执行若干问题的解释》第二十七条“原告对下列事项承担举证责任：……（三）在一并提起的行政赔偿诉讼中，证明因受被诉行为侵害而造成损失的事实……”的规定，上诉人并未提供证据证实其所受损失的事实，应承担举证不能的法律后果，其行政赔偿请求本院不予支持。
综上，原审法院认定事实清楚，但适用法律不当，本院予以纠正。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：
二审裁判结果
一、撤销章丘市人民法院（2015）章行初字第22号行政判决；
二、撤销济南**丘分局章**处罚字（2015）1-1号行政处罚决定；
三、驳回原审原告请求赔偿损失的诉讼请求。
一、二审案件受理费各50元，由上诉人、被上诉人各承担50元。
本判决为终审判决。
裁判日期
二〇一五年十一月十七日
