朱**与许昌县国土资源局土地行政处罚纠纷二审行政判决书

审理经过

上诉人朱**因诉被上诉人许昌县国土资源局土地行政处罚纠纷一案，不服许昌县人民法院（2014）许县行初字第00003号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人朱**及其委托代理人李*、被上诉人许昌县国土资源局的委托代理人董**、杨**到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

一审法院查明

原审法院查明：2007年6月l3日原告与河街乡陈胡村五组签订协议，原告租用五组的2亩地用于养殖，期限为十五年。2009年3月原告又与河街乡陈胡村五组签订协议，再租用五组的5亩土地扩大养殖，期限至2023年l2月底。20l4年5月1日被告发现原告用于养殖租用的土地属基本农田，遂立案调查。对村组干部胡**、胡**进行了询问。对涉嫌的非法定代表人用地进行了现场勘测，对用地类别和土地规划用途进行了鉴定，于2014年6月l0日作出了国土资源违法案件调查报告，2014年6月11日向原告送达了国土资源行政处罚告知和国土资源行政处罚听证告知书，原告于2014年6月l2日向被告出具了行政处罚异议书，被告于2014年6月20日给原告作出了回复，2014年6月23日原告又向有关部门反映了关于许昌县国土资源局罔顾事实，错误处罚的情况。20l4年6月30日被告根据调查的情况作出了许县土监字（2014）第52号国土资源行政处罚决定书，责令原告朱**退还非法占用的基本农田，限十五日拆除在非法占用的l909平方米土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状。对非法占用的1909平方米基本农田，处以每平方米25元的罚款，共计47725元。原告不服该处罚决定，遂向本院提起行政诉讼。

一审法院认为

原审法院认为，原告与河街乡陈胡村五组虽然签订了租赁合同，但原告所租用的土地属基本农田，不符合河街乡土地利用总体规划，被告对陈胡村的村组干部进行了询问，并依法进行了勘测、鉴定，向原告告知了相关权利，履行了必要的程序，对原告进行处罚适用法律法规正确。原告请求撤销被告的处罚决定证据不足，本院不予支持。依照《最**法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条之规定，该院判决驳回原告朱**的诉讼请求。案件受理费50元，由原告朱**承担。

上诉人诉称

上诉人朱**上诉称：一、被上诉人作出许县土监字（2014）第52号《国土资源行政处罚决定书》认定基本事实错误，一审判决没有予以认定。许县土监字（2014）第52号《国土资源行政处罚决定书》认定上诉人于2012年11月份未经批准，擅自占用河街乡陈胡村五组土地1909平方米扩建养殖场。许昌县人民法院（2014）许县行初字第00003号行政判决书认定上诉人于2007年6月13日租用五组2亩土地用于养殖，2009年3月上诉人又租用五组2.5亩土地扩大养殖。一审判决认定的占用土地时间与被上诉人行政处罚决定书中认定的占用土地时间严重不符，并且在庭审过程中以及在上诉人提交的代理词中上诉人均提出了被上诉人作出的许县土监字（2014）第52号《国土资源行政处罚决定书》认定占地时间这一基本事实错误，但一审判决中却没有提到被上诉人作出的行政处罚决定书认定事实错误，显然一审判决认定错误。二、被上诉人作出的行政处罚决定书没有事实依据，一审判决没有予以认定。首先，被上诉人认定上诉人进行扩建养殖场所占用的土地为基本农田的主要依据有两份鉴定书和《河街乡土地利用总体规划图》，两份鉴定书作出的主体没有鉴定资格，系单方鉴定，剥夺了上诉人参与鉴定的权利，程序违法，一审判决应当依法不予认定，《河街乡土地利用总体规划图》没有经法定的公告程序，不具有法律效力。《中华人民共和国土地管理法》第二十条规定：县级土地利用总体规划应当划分土地利用区，明确土地用途。乡（镇）土地利用总体规划应当划分土地利用区，根据土地使用条件，确定每一块土地的用途，并予以公告。庭审中，负有举证责任的被上诉人没有向法庭出示任何证据证明曾经将《河街乡土地利用总体规划图》进行公示，并且其出示的《河街乡土地利用总体规划图》从图中不能看出与本案有任何关系，上面没有相关单位的盖章，也不能看出来是从哪里截取的，也看不出来哪些是基本农田，哪些是建设用地，不符合证据的一般形式，因此被上诉人认定上诉人所占用的土地为基本农田缺乏事实依据。上诉人及其他村民从未听过或见过其当庭提交的土地利用总体规划，上诉人建养殖场前，该土地为砖窑厂，并且村民进行建设取土都是从该土地进行取土，上诉人根本不可能知道是基本农田。如果这份规划早早告知上诉人和其他村民，不允许在此建养殖场，上诉人决不可能借巨款，投入一百多万兴建养殖场。其次、被上诉人在一审时出示的现场勘验笔录中的面积数为空白，不知道被上诉人依据什么确定上诉人占用耕地的面积为1900平方米，并且勘验笔录显示后附图，至今上诉人也未见到被告所附图纸。三、一审判决程序违法。一审庭审过程中，被上诉人出示的询问笔录中胡**的签名与送达回证中胡**的签名不一致，一个是“惠”，一个是“会”，完全不同的两个字，一个人签名的时候不可能把自己的名字写错，所以，询问笔录或者送达回证至少有一个是被告伪造的，不具有合法性，并且询问笔录与勘验笔录中执法人员杨**与李**的签字明显系一人签字，上诉人当庭提出了笔迹鉴定申请，休庭后上诉人向法庭提交了书面的鉴定申请书，但一审判决以鉴定申请超过期限并且已对胡**、杨**、李**进行了核实为由，没有进行鉴定，显然剥夺了上诉人的诉讼权利，程序违法。四、根据《中华人民共和国行政处罚法》的规定，重大行政处罚应当履行听证程序，本案中被上诉人出示的行政处罚听证告知书上诉人并未收到，被上诉人出示的该告知书送达回证中胡**的签字与询问笔录不一致，明显系伪造，所以被上诉人没有证据证明已经向原告送达该告知书，违反法定程序。综上，请求二审法院依法撤销许昌县人民法院（2014）许县行初字第00003号行政判决书，依法改判撤销被上诉人作出的许县土监字（2014）第52号《国土资源行政处罚决定书》，本案诉讼费用由被上诉人承担。

被上诉人辩称

被告许昌县国土资源局辩称：一、被上诉人作出处罚决定认定事实清楚，证据充分。上诉人所提的非法占地时间问题，被上诉人依据所在村委会出具的证明认定非法占地的时间2012年，不存在错误。二、被上诉人作出的处罚决定认定上诉人非法占用基本农田事实清楚，而且一审中已经提交相关证据证实上诉人确实非法占用基本农田，证据充分。三、一审判决程序合法，对上诉人所提的签名问题，一审法院随后专门对胡**进行了核实，并且认定系本人所签，程序合法。四、被上诉人在进行行政处罚前，对上诉人进行了听证告知，该告知在一审过程中提交的证据证明已在上诉人厂门口张贴，上诉人说未收到，与事实不符。综上，被上诉人提供的证据认定上诉人是非法占地行为事实清楚，证据充分。一审判决驳回上诉人的诉讼请求正确，上诉人的上诉理由不能成立，请求予以驳回，维持原判。

本院查明

二审经审理对一审认定的案件事实予以确认。

本院认为

本院认为：行政机关作出的行政行为应当认定事实清楚，主要证据充分，程序合法，适用法律、法规正确。本案中，被上诉人虽然提供了作出许县土监字（2014）第52号《国土资源行政处罚决定书》的相应证据，但是上诉人有充分的证据证明其扩建占地的时间是自2009年开始，而不是被上诉人认定的2012年。另外，被上诉人对上诉人所占土地用途的认定，被上诉人依据的地类鉴定结论是根据《河街乡土地利用总体规划图（2010-2020）》进行鉴定的。本院认为，非法占地的行为虽然存在持续性的问题，但是对占地种类的认定，应当依据实际占地时的规划进行鉴定。因此，被上诉人作出的许县土监字（2014）第52号《国土资源行政处罚决定书》存在认定事实不清，主要证据不充分的问题。一审判决认定事实不清，驳回上诉人的诉讼请求不当，本院应当予以纠正。同时，还需要指出的是，被上诉人作出的许县土监字（2014）第52号《国土资源行政处罚决定书》中，虽然告知了上诉人如不服处罚决定的救济途径和起诉期限，但并不完全符合法律、法规的相关规定，属行政处罚程序违法。综上，被上诉人作出的许县土监字（2014）第52号《国土资源行政处罚决定书》认定事实不清，主要证据不充分，程序违法。一审判决驳回上诉人的诉讼请求错误，本院予以纠正。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第三项、第五十四条第二项第1目第3目之规定，判决如下：

二审裁判结果

一、撤销许昌县人民法院（2014）许县行初字第00003号行政判决书。

二、撤销被上诉人作出的许县土监字（2014）第52号《国土资源行政处罚决定书》。

三、责令被上诉人于本判决书生效60日内重新作出行政处罚决定。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一五年三月十九日