武汉市汉阳区福星园老年公寓与武汉**民政局行政处罚二审行政判决书

审理经过

武汉市汉阳区福星园老年公寓（以下简称福星老年公寓）诉武汉**民政局（以下简称汉**政局）民政行政处罚一案，不服武汉市汉阳区人民法院（2014）鄂汉阳行初字第00062号行政判决，向本院提起上诉。本院于2015年5月25日受理后，依法组成合议庭，于同年6月17日公开开庭进行了审理。上诉人福星老年公寓的法定代表人陈*及其委托代理人闵*，被上诉人汉**政局的委托代理人张**、李**到庭参加诉讼。本案经湖北**民法院批准延长审理期限两个月。本案现已审理终结。

一审法院查明

原审法院查明，福星老年公寓系自负盈亏社会办养老福利机构。2012年8月15日，汉**政局向福星老年公寓颁发《社会福利机构设置批准证书》（编号为4201ymz0602）。该证书批准的经营地址为：汉**鹉大道新五里一路578号（现为580号）；负责人：陈*；登记注册类型：民营；隶属关系：武汉市汉阳区洲头街办事处；运营方式：自负盈亏；业务范围：养老、托*、居家养老服务。同年9月14日，汉**政局向福星老年公寓颁发民证字第武阳070021号《民办非企业单位登记证书》，登记地址及业务范围等与上述《社会福利机构设置批准证书》一致。2014年5月，福星老年公寓未经申请，将服务场所由汉**鹉大道新五里一路578号搬迁至汉阳区龙江路2号。汉**政局经过向汉阳区新五里社区调查，实地查证，并听取福星老年公寓法定代表人陈*陈述后，于同年6月17日，向福星老年公寓作出阳*处告字（2014）第001号《行政处罚事先告知书》，告知福星老年公寓其擅自改变服务场地的行为，违反了《武汉养老机构管理办法》（系武汉市政府规章）的规定，依据该规定第十七条，第四十一条第三款、第四款的规定，拟对福星老年公寓作出撤销开办社会福利机构资格的行政处罚。同时，告知福星老年公寓如有异议，可于2014年6月26日之前进行陈述和申辩，或在收到告知书之日起3日内提出听证申请。2014年6月18日，福星老年公寓向汉**政局提交《听证申请通知书》。同月23日，汉**政局作出（阳*）听通字（2014）第1号《行政处罚听证通知书》，定于2014年7月4日公开举行关于撤销武汉市汉阳区福星园老年公寓开办社会福利机构资格听证会。2014年6月27日，福星老年公寓提出其法定代表人陈*身患疾病，需住院治疗，向汉**政局提交《延期听证申请通知书》，申请延期听证。汉**政局接受了福星老年公寓申请。同年7月9日，汉**政局再次作出阳*处告字（2014）第002号《行政处罚事先告知书》，告知福星老年公寓于2014年7月18日之前进行陈述和申辩或在收到告知书之日起3日内提出听证申请。2014年7月11日，福星老年公寓向汉**政局提交《听证申请通知书》。同月14日，汉**政局向福星老年公寓下达（阳*）听通字（2014）第2号《行政处罚听证通知书》，定于2014年7月17日在汉**政局处六楼会议室公开举行关于撤销武汉市汉阳区福星园老年公寓开办社会福利机构资格听证会。2014年7月17日，听证会如期举行。同月21日，汉**政局作出阳*（2014）26号决定，以福星老年公寓未经批准擅自改变服务场地为由，决定撤销福星老年公寓开办社会福利机构资格，并收缴其《社会福利机构设置批准证书》。福星老年公寓不服，诉至法院，请求判决撤销上述决定。

一审法院认为

原审法院认为：根据《武汉养老机构管理办法》第五条第二款“区民政部门具体负责本行政区域内社会办养老福利机构的批准、登记和管理工作”的规定，汉阳民政局具有对涉案行为作出处理的职权。

在法律依据上，《武汉养老机构管理办法》第十七条规定：“社会办养老福利机构需要变更名称、地址、法定代表人、服务范围的，应当按照原申办程序向有关部门办理变更手续。”福星老年公寓在未向汉阳民政局申请，且未取得汉阳民政局批准的情况下，自行变更机构地址，属擅自变更地址，违反了上述规定。该办法第四十一条规定：“社会办养老福利机构有下列行为之一的，由区民政部门依法撤销其《社会福利机构设置批准证书》：……（三）擅自合并、分设、解散社会办养老福利机构或者变更名称、地址、法定代表人、服务范围的，擅自停业服务的；（四）擅自改变服务场地和设施用途的；……”。福星老年公寓行为符合该条第（三）、（四）项规定的情形，汉阳民政局据此撤销福星老年公寓经营资格并收缴其批准证书符合该条规定。2013年7月1日施行的国**政部第48号令《养老机构设立许可办法》第二十三条亦规定：“有下列情形之一的，许可机关或者其上级机关，根据利害关系人的请求或者依据职权，可以撤销许可：……（五）依法可以撤销许可的其他情形。”此前，**务院于1998年颁布了《民办非企业单位登记管理暂行条例》，该条例系现行有效的行政法规。该条例第二十五条规定：“民办非企业单位有下列情形之一的，由登记管理机关予以警告，责令改正，可以限期停止活动；情节严重的，予以撤销登记；构成犯罪的，依法追究刑事责任：……（四）不按照规定办理变更登记的；……”前述《武汉养老机构管理办法》第四十一条的罚则规定与上述规定精神一致。福星老年公寓系民办非企业单位，故汉阳民政局适用撤销罚则对福星老年公寓予以行政处罚于法有据。

在执法程序上，汉**政局在作出处罚决定前依法进行了调查、告知，听取了福星老年公寓陈述和申辩，并举行了听证会，程序完备。《行政处罚法》第四十二条第二款规定：“行政机关应当在听证的七日前，通知当事人举行听证的时间、地点。”汉**政局首次下达听证通知时，已为福星老年公寓预留了七日时间，系福星老年公寓因自身原因申请延期导致听证未能如期举行。影响听证的事由消除后，汉**政局第二次下达听证通知，应视为是第一次的延续，预留三日时间并不违反法律规定。

综上，福星老年公寓的诉讼请求缺乏事实和法律依据，依照最**法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：驳回福星老年公寓“撤销汉阳民政局作出的阳民（2014）26号《关于撤销批准设置武汉市汉阳区福星园老年公寓的决定》”的诉讼请求。

上诉人诉称

上诉人福星老年公寓不服原审判决，向本院提起上诉称：1.《武汉市社会办养老福利机构管理办法》存在重大立法瑕疵，不应当作为本案审理的法律依据。该办法以“撤销”偷换了“吊销”，而“吊销”行政许可只能由法律、行政法规设定，武汉地方规章无权设定。2.一审法院援引《民办非企业单位登记管理暂行条例》来证明被上诉人作出本案被诉行为的合法性，但该条例在被上诉人作出行政行为中并未适用。3.一审法院审限超期违法。综上，请求撤销原审判决，撤销本案被诉行政行为；本案的诉讼费由被上诉人负担。

被上诉人辩称

被上诉人汉阳民政局辩称：国家对民办养老机构实行严格准入制度，对其住所要求较为严格。上诉人擅自改变了住所，应该依法重新办理设立许可，但上诉人仍用原有住所的许可证在新地址经营，造成了不良社会影响，为避免恶性事件的发生，我局作出本案被诉行为正确。一审法院认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，请求二审法院驳回上诉，维持原判。

本院查明

各方当事人向原审法院提交的证据、法律依据均已随案移送本院。二审中，各方当事人坚持原审质辩意见，原审法院对证据的认证正确，本院对原审判决采信的证据、认定的事实予以确认。

本院认为

本院认为，依照《中华人民共和国老年人权益保障法》第四十四条规定：“设立养老机构应当向县级以上人民政府民政部门申请行政许可；经许可的，依法办理相应的登记。县级以上人民政府民政部门负责养老机构的指导、监督和管理，其他有关部门依照职责分工对养老机构实施监督。”以及《养老机构设立许可办法》第四条第二款规定：“县级以上地方人民政府民政部门负责本行政区域内养老机构设立许可工作。”被上诉人汉阳民政局具有作出本案被诉行政行为的法定职权。参照《养老机构设立许可办法》第十二条规定：“申请设立养老机构，应当向许可机关提交下列文件、资料：（一）设立申请书；（二）申请人、拟任法定代表人或者主要负责人的资格证明文件；（三）符合登记规定的机构名称、章程和管理制度；（四）建设单位的竣工验收合格证明，卫生防疫、环境保护部门的验收报告或者审查意见，以及公安消防部门出具的建设工程消防设计审核、消防验收合格意见，或者消防备案凭证；（五）服务场所的自有产权证明或者房屋租赁合同；（六）管理人员、专业技术人员、服务人员的名单、身份证明文件和健康状况证明；（七）资金来源证明文件、验资证明和资产评估报告；（八）依照法律、法规、规章规定，需要提供的其他材料。”以及第十八条规定：“养老机构变更名称、法定代表人或者主要负责人、服务范围的，应当到原许可机关办理变更手续。养老机构变更住所的，应当重新办理申请设立许可手续。”为弘扬中华民族敬老、养老、助老的美德，保障老年人生活健康、安全，国家对养老机构实行严格的许可准入制度，对其住所亦有诸如卫生、环保等验收合格前置的要求。依照上述规定，养老机构凡住所变更的，应当重新办理申请设立许可手续。本案中，福星老年公寓擅自将服务场所由汉**鹉大道新五里一路578号搬迁至汉阳区龙江路2号，被上诉人在经过调查询问，罚前告知、听证后作出撤销上诉人开办社会福利机构资格，并收缴其《社会福利机构设置批准证书》的行为并无不当。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原判。

本案二审案件受理费人民币50元，由上诉人武汉市汉阳区福星园老年公寓负担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一五年十月二十二日