东莞市竟琛针织**公司与东莞**护局环境管理行政处罚纠纷二审行政裁定书

审理经过

上诉人东莞市竟琛针织制衣有**（以下简称“竟琛制衣公司”）因与被上诉人东莞**护局（以下简称“东莞环保局”）环境管理行政处罚纠纷一案，不服广东省东莞市第二人民法院（2014）东二法行初字第86号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。现已审理终结。

一审法院查明

原审法院查明：竟**公司是一家主要从事针织品、毛织品、服装、鞋、帽的产销加工的公司，成立于2010年5月11日。2013年10月16日，东**保局到竟**公司处进行现场检查，发现竟**公司在未经环保部门审批同意的情况下，擅自增加洗水等工序和洗水机2台、脱水机1台，已投入使用，需要配套建设的污染防治设施未经环保部门验收合格，生产过程中产生的洗水废水直接排放。东**保局执法人员当场制作现场执法检查笔录和调查询问笔录，并拍照存证，由竟**公司员工林**签名确认，并加盖竟**公司工会委员会的印章。东莞环**制衣公司上述行为违反了**务院《建设项目环境保护管理条例》第二十三条的规定，于2013年12月12日向竟**公司作出《行政处罚告知书》，告知东**保局拟对竟**公司作出行政处罚，由竟**公司员工林**签收确认。竟**公司收到《行政处罚告知书》后，在法定期限内没有申请听证，也没有向东**保局提交陈述、申辩意见。东**保局于2013年12月25日作出东环罚（大）（2013）044号《行政处罚决定书》，决定对竟**公司作出罚款50000元的行政处罚，由竟**公司员工黄**于2013年12月31日签收确认。竟**公司收到《行政处罚决定书》后，在法定期限内没有申请行政复议或提起行政诉讼，亦没有缴纳上述罚款。东**保局于2014年4月4日作出《催告书》，并在东莞市大朗镇大井头劳动服务站工作人员叶**的见证下进行了留置送达。后东**保局向原审法院申请强制执行东环罚（大）（2013）044号《行政处罚决定书》，案号为（2014）东二法行非诉审字第897号。现竟**公司对《行政处罚决定书》不服，向原审法院提起行政诉讼。

原审法院认定事实的证据有：竟**公司营业执照、竟**公司厂长林**身份证、东莞环保局现场执法检查笔录（NO：1308068）、东莞环保局调查询问笔录（NO：1305518）、现场检查照片、东*罚告（大）（2013）116号《行政处罚告知书》及其送达回执、东*罚（大）（2013）044号《行政处罚决定书》及其送达回执、东莞环保局现场执法检查笔录（后督查笔录）（NO：1404385）、东*罚催告字（2014）0492号《催告书》及其送达回执、东*罚催告字（2014）0492号《催告书》留置送达照片、原审法院（2014）东二法行非诉审字第887号《受理申请执行案件通知书》、环保批复意见和环保验收意见、《对东莞市**朗分局﹤关于协助调查的函﹥的回复》、《关于东莞市竟琛针织制衣公司（厂）建立工会组织的请示》、东莞**总工会朗工批（2012）065号《关于东莞市竟琛针织制衣有限公司成立工会组织及选举工会委员的选举结果批复》、（2014）东二法行非诉审字第897号《受理申请执行案件通知书》以及原审法院开庭笔录等。

一审法院认为

原审法院认为：东莞环**制衣公司员工黄**已经在2013年12月31日签名确认收到《行政处罚决定书》，因此竟**公司的起诉已经超过法定期限；竟**公司则主张黄**并非竟**公司员工，因此竟**公司没有收到被告送达的《行政处罚决定书》。根据《对东莞市**朗分局﹤关于协助调查的函﹥的回复》、东莞**总工会朗工批（2012）065号《关于东莞市竟琛针织制衣有限公司成立工会组织及选举工会委员的选举结果批复》、《关于东莞市竟琛针织制衣公司（厂）建立工会组织的请示》等显示，竟**公司于2012年10月8日向东莞**总工会申请建立工会，并选举叶**为工会主席，黄**为工会委员，林**为经费审查委员。东莞**总工会于2012年10月16日同意竟**公司成立工会，并任命叶**为工会主席，黄**为工会委员，林**为经费审查委员会委员，并按规定为竟**公司刻制公章，并已将公章交给竟**公司。可见，竟**公司是有工会委员会的印章，且公司确实是有一位姓名为黄**的员工，虽竟**公司主张工会委员黄**不一定就是在送达回执上签名的黄**，但竟**公司对此并未提供相应的证据予以反驳，因此，原审法院对竟**公司该主张不予采信，原审法院对东**保局提交的案涉《行政处罚告知书》和《行政处罚决定书》的送达回执真实性予以确认，原审法院认定案涉《行政处罚告知书》和《行政处罚决定书》已经由竟**公司员工签收，东**保局已经依法于2013年12月31日送达案涉《行政处罚决定书》给竟**公司。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条的规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。法律另有规定的除外。又根据《中华人民共和国环境保护法》第四十条的规定，当事人对行政处罚决定不服的，可以在接到处罚通知之日起十五日内，向作出处罚决定的机关的上一级机关申请复议；对复议决定不服的，可以在接到复议决定之日起十五日内，向人民法院起诉。当事人也可以在接到处罚通知之日起十五日内，直接向人民法院起诉。当事人逾期不申请复议、也不向人民法院起诉、又不履行处罚决定的，由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。本案中，竟**公司并没有申请复议，则竟**公司应在收到案涉《行政处罚决定书》之日即2013年12月31日起十五日内向原审法院起诉，而竟**公司于2014年8月11日才向原审法院起诉，根据《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（六）项：“有下列情形之一的，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉：……（六）起诉超过法定期限且无正当理由的”的规定，对竟**公司的起诉，原审法院依法应予以驳回。综上，原审法院依照《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（六）项的规定，裁定：驳回竟**公司的起诉。

上诉人诉称

一审宣判后，竟**公司不服，向本院提起上诉，请求：一、撤销原审裁定；二、撤销东**保局作出的《行政处罚决定书》；三、东**保局承担本案一审及二审诉讼费用。事实与理由如下：一、东**保局告知提出行政诉讼的期限错误。东**保局作出的东环罚（大）（2013）第44号《行政处罚决定书》告知提出行政诉讼的期限为15日，违反了《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条的规定，不能发生法律上的告知效力，东**保局应当承担错误告知的法律后果。二、竟**公司在知道具体行政行为之日起三个月内提起了行政诉讼。2014年5月12日，竟**公司接到自称东**保局大朗分局工作人员电话通知缴纳行政处罚罚款及滞纳金，此为竟**公司知道案涉行政处罚的第一时间。2014年6月30日，竟**公司为了解行政处罚具体情况，委托律师向东**保局查询并复制有关资料，此时竟**公司才看到案涉行政处罚决定书的内容，但东**保局拒绝提供包括行政处罚决定书在内的任何复制件。原审庭审中，东**保局对其工作人员于2014年5月12日电话通知竟**公司法定代表人缴纳罚款表示认可。2014年8月11日，竟**公司向原审法院提起行政诉讼。自2014年5月12日知道具体行政行为的第一时间，到2014年8月11日向原审法院提起行政诉讼，竟**公司系在知道作出具体行政行为之日起3个月内提出诉讼，完全符合《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条的规定。三、原审裁定疏于对行政处罚事实依据的查明。2013年10月16日，东**保局执法人员到竟**公司进行现场检查，从执法检查笔录中可知，检查当时，公司的洗水工序无生产，无废水产生，由于无废水排放，故现场无抽水样。在没有废水排放、没有水样检测的情况下，东**保局认定竟**公司存在污染物排放没有依据。林齐*在2013年10月16日询问笔录中自称是厂长，但在2013年12月17日送达回执中又自称是外机收发，林齐*连工作岗位都陈述不清，根本没有能力作出废水排放事项证明，毕竟是否有污染物排放，排放是否超标，必须以检测数据说话，如果检测废水污染物排放数据超过国家标准和地方标准，或者超出污染物排放总量控制的，才可适用《建设项目环境保护管理条例》对竟**公司进行行政处罚。四、原审裁定遗漏对行政处罚法律适用不当的认定。（1）《广东省规范行政处罚自由裁量权规定》第十六条规定：“行政处罚实施机关行使自由裁量权的，应当在行政处罚决定中说明理由。”本案中，东**保局对竟**公司处以五万元罚款，但并未对此说明任何理由，有违前述规定。（2）竟**公司建设项目建成投产已久，2012年10月25日取得《关于竟**公司建设项目环境影响报告表的批复意见》，2013年1月28日取得《关于东莞市竟琛针织制衣有限公司建设项目竣工环境保护验收意见的函》。本案中，东**保局没有关于“增加洗水机2台、脱水机1台和洗水工序”该种情形对环境的影响程度的认定，没有关于该种情形是否需要配套建设环境保护设施的认定，没有按照《建设项目环境保护管理条例》第七条对该种情形属于何种分类管理的认定。因此，本案适用《建设项目环境保护管理条例》第二十三条、第二十八条存在法律适用错误。第一，根据《建设项目环境保护管理条例》第六条与第七条规定，我国实行建设项目环境影响评价制度，根据建设项目对环境的影响程度，对建设项目的环境保护实行分类管理。《建设项目环境保护管理条例》第十二条规定，建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表经批准后，建设项目的性质、规模、地点或者采用的生产工艺发生重大变化的，建设单位应当重新报批建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表。第二，对于竟**公司，假定按处罚决定书所称有擅自增加了洗水设备和工序的情形，按照《建设项目环境保护管理条例》第二十四条第一款第1、2项的规定，按“未报批建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的；或者建设项目的性质、规模、地点或者采用的生产工艺发生重大变化，未重新报批建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的”这两种情形进行处理，依法应当先行责令限期补办手续，而不是直接处以罚款。第三，第二十八条中所称需要配套建设的环境保护设施，是指经环境影响评估需要配套建设的环境保护设施；违反本条例规定，是指违反环境影响评价制度和环境保护分类管理制度。没有环境影响评价，根本无法确定环境保护分类管理，无法确认是否属于需要配套建设环境保护设施，也无法正确适用环境保护分类管理和处罚。第四，在《广东省环境保护厅环境行政处罚自由裁量权裁量标准（试行）》（粤*（2011）7号）中，对于环境行政处罚有详细和明确的分类处理规定。对于本案情形，必须区分填报环境影响登记表的建设项目、编制环境影响报告表的建设项目或编制环境影响报告书的建设项目进行分别处理。本案中，东**保局显然没有进行任何区分，因为东**保局没有检测数据，也根本无从区分。第五，行政处罚送达程序错误，不发生送达的法律效力。行政程序的送达，依法参照民事诉讼法第八十五条的规定，直接送达文书，受送达人是法人或者其他组织的，应当由法人的法定表人、其他组织的主要负责人签收；或者该法人、组织负责收件的人签收；或者受送达人授权的代理人签收。法律明确规定了这三种送达有效的收件人签收范围，任何不符合规定的扩大解释或想当然的理解，都不能产生有效的送达效力。众所周知，东莞市有数百万的外来务工人员，工人流动性非常大。本案中，东**保局作出的《行政处罚告知书》与《行政处罚决定书》等其他文书，都是送给所谓的厂长、外机收发、主管或者工会人员，均不符合法定送达程序要求，不发生法律上的送达效力。原审庭审中，东**保局陈述其确有竟**公司法定代表人叶**的手机联系号码，确实在2013年5月份打电话联系叶**通知缴纳罚款和滞纳金。因此，东**保局本来完全可以依法履行送达手续，但其错误的送达直接导致竟琛公司及其法定代表人不能及时知晓和处理行政处罚事项。原审法院在审理中回避了东**保局行政处罚具体行政行为在事实依据与法律适用上存在的错误，以违反法律规定的行政处罚送达行为作为依据，裁定驳回竟**公司起诉，明显不能成立。请二审法院全面查明案件事实，纠正东**保局作出行政处罚当中存在的法律依据错误和程序错误，支持竟**公司的诉求。

被上诉人辩称

被上诉人东**保局答辩称：一、东**保局作出的东环罚（大）（2013）044号《行政处罚决定书》认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法。2013年10月16日，东**保局现场检查发现，竟**公司在未经环保部门重新审批同意的情况下，擅自增加洗水等工序和洗水机2台、脱水机1台，已投入使用，需要配套建设的污染防治设施未经环保部门验收合格，生产过程中产生的洗水废水直接排放。执法人员当场制作现场执法检查笔录和调查询问笔录，并拍照存证，有竟**公司厂长林**签名确认。竟**公司上述行为违反了**务院《建设项目环境保护管理条例》第二十三条“建设项目需要配套建设的环境保护设施经验收合格，该建设项目方可正式投入生产或者使用”的规定，依据**务院《建设项目环境保护管理条例》第二十八条“违反本条例规定，建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者经验收不合格，主体工程正式投入生产或者使用的，由审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门责令停止生产或者使用，可以处10万元以下的罚款”的规定，可以对竟**公司作出行政处罚。2013年12月12日，东**保局向竟**公司作出东环罚告（大）（2013）116号《行政处罚告知书》，决定拟作出罚款50000元的行政处罚，并告知竟**公司有提出听证和陈述、申辩的权利。上述文书送达时，竟**公司厂长林**签名确认。竟**公司收到《行政处罚告知书》后，在法定期限内没有申请听证，也没有提出陈述和申辩。2013年12月25日，东**保局对竟**公司作出东环罚（大）（2013）044号《行政处罚决定书》，对竟**公司作出罚款50000元的行政处罚。上述材料东**保局送达时，竟**公司主管黄**签名确认。二、竟**公司请求撤销《行政处罚决定书》的理由不成立。竟**公司主张没有收到东**保局作出的行政处罚文书，东**保局作出行政处罚没有告知竟**公司有举行听证的权利。东**保局认为，东**保局作出的东环罚告（大）（2013）116号《行政处罚告知书》和东环罚（大）（2013）044号《行政处罚决定书》均已依法送达给竟**公司，但竟**公司一直没有向法院提出行政诉讼，直到2014年8月11日才向法院提起诉讼，根据《中华人民共和国行政诉讼法》、《中华人民共和国环境保护法》的相关规定，竟**公司已超过法律规定的诉讼期限才提交起诉状，期间东**保局已根据《中华人民共和国行政强制法》的相关规定向原审法院申请强制执行，并已履行催告程序。原审法院也已受理东**保局执行申请。综上所述，东**保局作出的行政处罚决定，程序合法，事实清楚，证据确凿，运用法律法规适当。综上，请二审法院维持东**保局作出的处罚决定。

本院查明

本院确认原审法院查明的事实为本案法律事实。

另查，上诉人竟琛制衣公司一审诉讼请求：一、撤销东莞环保局作出东环罚（大）（2013）044号《行政处罚决定书》的具体行政行为；二、东莞环保局承担本案诉讼费用。

本院认为

本院认为：本案为环境管理行政处罚纠纷，争议焦点在于竟**公司起诉案涉《行政处罚决定书》有无超过法定期限。东**保局提交的案涉《行政处罚决定书》所对应的送达回执显示，该决定书的送达地点是竟**公司的工商登记地址，即大井头村民营工业园盈丰一路18号，签收人系主管黄**，签收时间为2013年12月31日。根据《对东莞市**朗分局〈关于协助调查的函〉的回复》、东莞**总工会朗工批（2012）065《关于东莞市竟琛针织制衣有限公司成立工会组织及选举工会委员的选举结果批复》、《关于东莞市竟琛针织制衣公司（厂）建立工会组织的请示》反映，竟**公司于2012年10月8日向东莞**总工会请示成立工会，并表示已于2011年9月20日召开会员大会选举黄**为工会委员；尔后，东莞**总工会批复同意上述请示，并任命黄**为竟**公司工会委员。《中华人民共和国工会法》第二条第一款规定“工会是职工自愿结合的工人阶级的群众组织”、《中国工会章程》第二十四条规定“各种所有制企业、事业和机关等基层单位，应依法建立工会组织，成立工会基层委员会”及第二十六条规定“工会基层委员会的委员，应在会员或会员代表中充分酝酿协商的基础上选举产生”，由此可见，工会是职工自愿结合的群众组织，而工会委员系从会员职工当中选举产生。本案中，黄**当选并被认命为竟**公司工会委员，根据前述分析，可以认定其为该公司员工。竟**公司主张黄**并非其工作人员，但没有提交证据推翻前述请示与批复，其该项主张不能成立。据此，原审法院认定案涉《行政处罚决定书》已由竟**公司员工签收，东**保局已于2013年12月31日依法向竟**公司送达案涉《行政处罚决定书》并无不当。

根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。法律另有规定的除外”以及《中华人民共和国环境保护法》第四十条“当事人对行政处罚决定不服的，可以在接到处罚通知之日起十五日内，向作出处罚决定的机关的上一级机关申请复议；对复议决定不服的，可以在接到复议决定之日起十五日内，向人民法院起诉。当事人也可以在接到处罚通知之日起十五日内，直接向人民法院起诉。当事人逾期不申请复议、也不向人民法院起诉、又不履行处罚决定的，由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行”的规定，竟琛制衣公司若对案涉《行政处罚决定书》不服，可申请复议或在收到该决定书之日起十五日内直接向人民法院起诉，但竟琛制衣公司既未申请复议，也未在接到该决定书之日即2013年12月31日起十五日内起诉，直至2014年8月11日才起诉至原审法院，已超过十五日的法定起诉期限，原审法院裁定驳回其起诉于法有据。

综上所述，竟琛制衣公司的上诉请求不能成立，本院予以驳回。原审法院认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，裁定如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原裁定。

根据《诉讼费用交纳办法》第八条规定，本案不交纳案件受理费。

本裁定为终审裁定。

裁判日期

二〇一五年一月三十日